中国—东盟海上互联互通：现实考察与对策设计

隋博文+傅远佳

中国与东盟各国海上互联互通由来已久。早在600多年前，明朝航海家郑和已经在古代海上丝绸之路上乘风破浪，足迹遍及如今的东盟各国。近年来，随着世界经济全球化、区域经济一体化的加快发展，使中国–东盟加强海上互联互通建设既存在难得的机遇，又面临着严峻挑战。中国–东盟海上互联互通不仅包括港航基础设施的互联互通，还包括相互开放腹地市场的政策和机制及产业对接、人文交流等，是双方开展全方位合作的重要保障。因此，如何充分利用我国对外经贸合作新一轮战略机遇期，应对所面临的挑战，是中国–东盟海上互联互通建设中值得深入研究的问题。本文力图从机遇和挑战两个维度对中国–东盟海上互联互通情况进行现实考察，梳理其建设进程与发展脉络，并设计出促进中国–东盟海上互联互通的对策框架。

一、中国-东盟海上互联互通的机遇

（一）经济发展与航运贸易带来的历史机遇

统计数据显示，尽管受国际金融危机影响，多数东盟国家的经济增长于2009年有所放缓，但总体上，在2005年至2013年间，东盟10国的GDP始终保持增势。改革开放35年来，我国GDP保持年均近10%的高速增长，2013年经济总量达到56.88万亿元人民币，目前已是世界第二大经济体，经济总量巨大。2001年加入WTO后，我国全面融入全球贸易进程，使得中国的发展实现两种资源两个市场;引入国外的技术、管理、人才，使得要素也是变成两种市场两种资源，实现了对外贸易快速发展，中国与东盟的贸易额更是稳步攀升。2014年是中国–东盟战略伙伴关系的第二个十年的开局之年，在过去的十年里，双边贸易一直稳步增长，2013年中国与东盟的贸易额4436亿美元，增长11%，其中90%以上的货物通过海洋运输实现;2014年1～6月份，中国与东盟贸易额达到2206.9亿美元，同比增长4.8%。目前中国是东盟的第一大贸易伙伴，东盟是中国第三大贸易伙伴、第四大出口市场和第二大进口来源地。航运贸易促发经济发展，经济发展又反作用于航运贸易，中国–东盟海上互联互通面临内生性历史机遇。

（二）港口建设与西南崛起带来的现实机遇

港口规模和水平是实现海上互联互通的“硬件”之一。近年来我国港口建设步伐不断加快，港口吞吐能力不断刷新。数据显示，2013年我国大陆港口货物吞吐量2亿吨以上的港口数量达到16个;3亿吨以上的港口数量为10个（即宁波–舟山港、上海港、天津港、广州港、苏州港、青岛港、唐山港、大连港、营口港、日照港）;4亿吨以上的港口数量有8个;5亿吨以上的港口数量共3个，分别为宁波–舟山港、上海港和天津港。在我国大陆沿海港口群中，西南沿海港口群特色鲜明，港口群由粤西、广西沿海和海南省的港口组成，包括湛江、防城港、海口及北海、钦州、洋浦、八所、三亚等港口。随着西南沿海港口集装箱及港口的快速发展，港口在助推我国西南地区崛起的这幕大戏中扮演的角色越来越重要，已成为中国与东盟开展经济贸易交流的“黄金通道”。统计资料显示，2014年上半年中国与东盟1500多亿美元（约占同期贸易额的2/3）的货物是通过泛北部湾港口利用海运完成的，其中，广西沿海港口（主要有钦州港、防城港、北海港，三港于2007年整合组建为广西北部湾港）吞吐量中50%以上（约600万吨）服务于西南省份。

（三）政策导向与泛北合作带来的战略机遇

中国–东盟海上互联互通不仅拥有历史机遇、现实机遇，还有政策导向与泛北合作带来的战略机遇。2002年，中国与东盟签署包括海洋经济在内的《全面经济合作框架协议》，中国–东盟自由贸易区（英文简称：CAFTA）建设正式启动（至2010年全面建成）。2006年，泛北部湾经济合作框架在环北部湾经济合作论坛上提出，并得到了中国党和国家领导人的充分肯定和积极支持，也得到了东盟有关国家领导人的积极回应和认可。双方认为可以从中国与东盟的结合部–中越“两廊一圈”率先开展泛北部湾区域合作，同时优先开展海上港口与港口物流的合作。2012年，中国与东盟整体推进陆路和海上互联互通，中方设立30亿元人民币的中国–东盟海上合作基金，促进中国–东盟海上互联互通建设。2013年，双方启动中国–东盟港口城市合作网络;同年10月，习近平主席在访问东盟国家时提出共建21世纪“海上丝绸之路”战略构想，11月党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局。至此，在中国–东盟经贸合作一系列政策推演下，中国–东盟海上互联互通建设上升为国家战略。

二、中国-东盟海上互联互通面临的挑战

（一）南海问题与海上运输的安全性挑战

一方面，南海争端不断升级。权威文献记载，中国是最早对南海海域行使主权管辖的国家，1945年的《开罗宣言》和《波茨坦公告》等国际文件明确规定把被日本窃取的中国领土归还中国，其中即包括南海诸岛。此后20多年间，没有任何南海周边国家对中国在南沙群岛及其附近海域行使主权提出过异议。然而，自20世纪60年代末南沙海域被探明有丰富油气资源以来，南海已经成为当今世界多个国家和地区交叉争议面积最大、最为激烈的海域，其焦点集中在南海4个群岛中最大的南沙群岛80多万平方公里的海域上。另一方面，南海是多个国家的“海上生命线”。它是世界上第二大海上航道，仅次于欧洲的地中海，全世界一半以上的大型油轮及货轮均航行经过此水域，每年来来往往的大小船舶总计在4万艘以上。南海地区更是我国重要的贸易通道，数据显示，中国有外贸量的87%是通过水路进行的，其中很大一部分是通过南海地区的;中国还有大量的能源进口需要经过南海海域。南海问题对中国–东盟海上运输造成了安全威胁，同时也成为中国–东盟能否实现海上互联互通的根本性问题。

（二）国际规则与贸易制衡的排他性挑战

近年来，随着中国经济实力的增强和“中国模式”的彰显，某些西方国家或势力从“利己”角度散播“中国威胁论”，错误的认为中国的崛起将从局部乃至全局摧毁半个世纪以来形成的金字塔状的国际关系框架。事实上，早在中国加入WTO之前，东盟国家就对中国可能形成的“经济威胁”产生过顾虑或忧虑。当前世界特别是亚太地区的发展趋势是，国际规则和秩序的重构似乎将中国推向矛盾的漩涡之中。不可否认，东盟国家一些人士对中国倡导双方海上互联互通抱持疑虑，生怕这一构想背后隐含某种特别的政治意图。在贸易协议领域的制约因素，主要有WTO规则和TPP协议（即跨太平洋伙伴关系协议，英文全称为Trans–Pacific Partnership Agreement）。加入WTO给我国贸易带来诸多红利，但由于WTO本身的遗憾和缺陷，如协商一致原则下的久谈不决、少数国家操持的“绿屋会议”决策机制等，它在推进世界经济一体化的进展作用缓慢，中国–东盟海上互联互通建设也将大受影响;而TPP协议是一个环太平洋地区的若干国家组成的旨在促进组织内成员经济合作的区域性组织（又称亚太地区的小“WTO”），在美国等的主导下将中国排除在外，制衡、消弱中国在亚太尤其是东南亚区域合作中的影响力。

（三）国家战略与地方博弈的联动性挑战

中国–东盟海上互联互通作为国家层面倡议和推动的战略构想，旨在实现21世纪“海上丝绸之路”沿线国家和地区经贸、安全、基础设施、文化等领域的全方位合作共赢。近年来，我国东南、西南沿海省（区）乃至港口城市纷纷响应海上互联互通建设，特别是在共建21世纪“海上丝绸之路”提出之后，沿线省（区）乃至港口城市随即提出了其战略定位，如：广东提出“打造海上丝绸之路的桥头堡”、福建提出“打造海上丝绸之路的重要门户”、广西提出“打造海上丝绸之路的新门户和新枢纽”、海南提出“打造海上丝绸之路的战略支点”，广州、厦门、福州、漳州、海口、湛江、钦州等东南、西南沿海港口城市也给出了自己的定位。一方面，各地积极参与国际区域性合作，竞争是不可避免的，只有竞争才能盘活并拓展市场;但另一方面，中国–东盟海上互联互通乃至海上丝绸之路战略构建是一个系统工程，需要各要素联动方可达成目标，然而，在顶层设计尚未出台的情况下，各地定位大同小异、建设缺乏统筹，难以避免重复浪费。

（四）产业基础与延伸开发的持续性挑战

2010年召开的第17届东盟领导人会议通过的《东盟互联互通总体规划》，确定了以基础设施建设、机制构建和人文交流为主体的互联互通建设蓝图，但没有专门涉及东盟内产业的互联互通。实际上，东盟国家基础设施的改善、公私合作、资金筹措等均离不开产业合作，这直接关系到投入–产出的效益。由彼及此，实现中国–东盟海上互联互通的当务之急则是促成双方产业的互联互通。目前，虽然中国–东盟海上贸易额逐年增加，加之中国与东盟在自然资源、产业结构和生产能力等多个方面也具有较强的互补性，但在双方产业互联互通特别是民间推动的产业、行业乃至企业互联互通方面仍属于薄弱环节，海上互联互通发展后劲不足。以国家层面推动建立或正在筹建的产业园区为例，目前，已经建成的有中（国）马（来西亚）钦州产业园（与此对应，在马来西亚建立了马来西亚–中国关丹产业园）、中国–东盟（崇左）青年产业园，正在筹建的还有中国–印尼（湛江）产业园等，但就入园企业来看，产业链过窄过短、产业链各主体协同效应差、产品附加值不高，规模效应不明显，影响中国–东盟产业互联互通的可持续发展。

三、中国-东盟海上互联互通的对策

（一）形成海上互联互通理论框架体系

伴随中国–东盟自由贸易区的建设、建成以及广西北部湾经济区、21世纪海上丝绸之路等国家战略（构想）的运行、推进，中国–东盟海上互联互通也从动议提出逐步过渡到了实践探索阶段。从CNKI（中国知网）文献检索来看，涉及中国–东盟海上互联互通的研究主要是其意义、涵义及重点、难点等，与之发展相适应的顶层设计和一般理论构成的框架体系比较缺乏，可操作性的实践研究更是少之又少。当前，中国–东盟海上互联互通是全方位的，涉及面广，但主要集中在两个方面：一是在哪些领域互联互通;二是怎么互联互通（包括如何切入、实施、保障等）。前者是海上互联互通的边界范围问题，后者是体制机制问题。中国–东盟海上互联互通作为一项系统工程，涉及经济因素，同时关乎政治、生态环境、人口、文化与观念等方面的因素。因此，研究中国–东盟海上互联互通问题必须使用系统科学的方法，全面、综合地解决与上述因素（包括面临的挑战）相关的问题，尽快形成涵盖宏观、中观、微观（即政府、民间、行业、企业等）等维度的理论和实践框架体系，方能有效地指导沿线各省（区）及港口城市参与建设21世纪海上丝绸之路。

（二）强化我国对南海航运的安全保障

确保南海海域航运安全是实现中国–东盟海上互联互通的重要基石。首先，中国拥有南海海域的主权归属是不容置疑的，且“和平解决南海争端，由易到难，从一些功能领域着手，推进南海问题的解决”已经成为各方共识。其次，南海争端主要体现在油气地缘政治冲突和渔业资源争夺与保护，所以，解决问题也主要从这两方面入手。一方面，可以选定一个多方主张重叠的区域进行共同开发，如：中国与文莱在双边争议海域共同开发油气资源，中国与越南在北部湾湾口内外乃至南沙海域共同开发油气资源;或者在适当框架协议下，成立南沙能源开发组织等政企合一的实体公司。另一方面，由于过度捕捞、以非法方式捕鱼等，南海渔业资源密度在过去十多年里急剧下降，南海周边多国都有签署多边渔业协定的愿望，“六国七方”（南海争议涉及中国、越南、菲律宾、马来西亚、印尼、文莱等国家和中国台湾，称为“六国七方”）可以通过多边磋商达成这个目标。第三，加强南海海域护航，确保国际运输船舶的航运安全。中国海军自2009年首批护航编队进入南海以来，先后已有十八批护航编队加入护航序列，南海海域逐渐进入航运“新常态”。

（三）提高在国际贸易谈判中的话语权

长期以来，包括贸易规则等国际标准制定、修订的主动权一直被发达国家把持，中国在全球市场定价权和国际贸易规则话语权方面长期缺失。从WTO规则的不足和TPP协议的限制同样可以看出，外贸领域的“中国声音”比较缺失。总的来说，要提高中国在海上互联互通乃至国际贸易中的话语权，需要政府和企业两方努力，多方配合。一方面，需要政府实施战略部署，争取国际贸易话语权。也就是说，要从参与全球经济治理这样一个新的角色去定位，转向更加积极主动的参与国际规则的制定，增加国际规则制定的话语权，包括标准的制定、价格的制定等。另一方面，企业要在同行及上下游产业之间发展并强化积极健康的竞合关系，加强对国际贸易法规、政策以及相关技术标准等的学习和前瞻性研究，主动联手包括国际权威研发和认证机构等在内的世贸话语强势方，以及通过联手谈判、集体诉讼、发动媒体舆论等方式争取未来主动权。需要强调的是，政治互信是中国与东盟关系的重中之重，中国可从双边、多边关系和区域关系等多个层次上加强同东盟的经济合作关系，并以此增进同东盟的政治互信。

（四）建构梯次推进与区域联动的格局

梯次推进理论认为，无论是发达地区还是欠发达地区，经济发展条件和水平都有一定的差异性，特别是欠发达地区，梯次性更为明显，分级推进能取得更佳的效果。我国东南、西南沿海省（区）及其港口城市，经济规模和质量存在较大差异，中国特别是21世纪海上丝绸之路沿线地区的发展可以采取分级推进模式。事实上，实施和推动中国–东盟海上互联互通的出发点和落脚点在于，利用中国与东盟的地缘、资源和人文优势，契合沿线国家和地区谋求和谐发展的共同愿望和期盼，发挥其港口资源和航运贸易的辐射带动效应，培植经济发展的梯次性、联动式区域增长优势。作为国内来讲，需要沿线省（区）及城市在总的框架（如中国–东盟海上互联互通总体规划）统筹下，充分利用本地优势，各显其能，统一合作，共赢发展。以广东和广西为例，在海上互联互通建设过程中，广东湛（江）茂（名）阳（江）与广西钦（州）北（海）防（城港）是其建设的重点，它们拥有相似的资源和区位条件，产业选择也趋同，货源竞争、同类产业竞争不可避免，差异化定位和联动发展日益成为其必由选择。

（五）促进产业转型升级与多元化发展

当前，国际金融危机的影响还在蔓延，但从经济发展规律看，危机期是经济“弯道”期，是实施后发赶超的重要机遇期。纵观世界，农业趋向规模化和产业化、工业趋向高端化与集群化、服务业趋向现代化的浪潮锐不可当。中国–东盟海上互联互通，归根结底还是产业的互联互通，所以，要保持中国在双方海上互联互通中的产业互补优势，就要进行产业特别是临港产业的转型升级和腹地经济的多元产业化发展。一方面，要充分利用新技术（如物联网、生物技术等）、新方式（如电子商务），转型升级我国沿线地区传统产业，加快港航物流产业、高新技术产业以及装备制造业、海洋旅游业等协调发展，提升产业综合竞争力。如：有的可以充分发挥科学技术优势，提高产品质量，降低成本;有的应该明确扩大地方参与比例，就地转化延长产业链，明确市场;有的可以以发展文化业、旅游业为主等。另一方面，由于东盟大多数国家尚处于工业化起步阶段，基础设施落后，发展理念落后，投资环境和服务意识还有待提高，这些问题都是需要通过中国–东盟产业互联互通的体制机制创新得到改善。

参考文献：

[1] 中国–东盟商务理事会中方秘书处. 中国–东盟互联互通[M].中国铁道出版社，2011.

[2]中国–东盟博览会组委会. 海上丝路推动中国–东盟海上互联互通[N].中国经营报，2014-06-21.