黄河治理及机构设置的历史演变

若彤

黄河是一条历史悠久的大河，黄河流域是中华民族的发源地和文化的摇篮，黄河哺育了两岸肥沃的土地和勤劳智慧的人民，对我国经济社会的发展做出过巨大的贡献。但黄河又是一条桀骜不驯的河流，下游的洪水泛滥、上中游的水土流失、遍及全流域的旱灾，也曾给中国人民带来过深重的灾难。因此，历代都把治河兴邦列入重要议事日程。从传说时代到历代王朝，从近代到当代，治理黄河机构的设置、河官的任免、治河队伍的组建、治河方略的发展演变、中央高层的关注，都令世人瞩目，启后人深思。

大禹治水奏响治河序曲

相传公元前21世纪以前，舜继位，命大禹为司空（当时最高的水官），人们便把这看作是中国设立水行政官员的开始。由于其实施范围主要在黄河流域，所以大禹被视为“首任河官”。

远古蒙昧时期，人们尚无定居，过的是游牧渔猎生活，洪水一来，“择丘陵而处之”。到了神农时代，黄河流域氏族部落进入以农业为主的经济发展阶段，人们开始定居，为了生存，就临水而居。由于洪水危害，为保卫生命财产安全，就必须同洪水做斗争，于是便有了“共工湮水”、“鲧障水”、“大禹治水”的传说。

共工是人名，也是氏族名。相传共工居住地大约在今天的河南辉县一带，南临黄河，北靠太行山，土地肥沃，水源充足，是个比较理想的宜居之地。但由于处在下游开阔的河滩上，洪水季节，河水泛滥，灾害不断，共工就带领氏族治水，把高处的泥土、石块搬下来，在距河水不远的地方修一些简单的土石堤埂抵挡洪水，被后人称之为“水来土挡”。这种简单的方法很有成效，受到称赞。

传说在舜尧时期，黄河流域经常发生洪水灾害，为了制止洪水侵犯，尧帝曾召集部落首领商讨如何对付洪水，大家就推举鲧负责治水，当时鲧的居地在今天的嵩山一带。鲧仍然沿用共工的办法用土石修筑堤埂把居住区和田地保护起来，但由于时代变了，形势在发展，出现了新情况新问题，部落逐渐扩大，生产规模有所发展，受灾范围更大，老办法解决不了新问题，堵不住了，因而治水失败，鲧受到惩罚，被流放处死。

舜继尧位时，又任用鲧的儿子禹治水。禹吸取了父亲鲧用“堵”的方法治水失败的教训，顺应“水往低处流”的规律，改用疏导的策略，因势利导，带领部落民众，携带测量工具，勘测地势，疏通河道，排除积水，使洪水回归河槽，流入大海。经过10多年的艰苦奋战，终于平息了洪患。于是人们纷纷从高处丘陵地带搬居到平原地区。他继续带领人们开凿沟渠，引水灌溉，化害为利，发展农业生产，在黄河两岸平原地带开垦出大量良田，使部落百姓安居乐业，受到了人们的爱戴。

大禹在领导民众长期治水的实践中，不仅摸索出了丰富的治水经验，更难能可贵的是他创下了宝贵的精神财富，他那以身作则、吃苦耐劳、无私无畏的精神，深深地感染、教育、激励着人们，特别是他婚后4天就外出治水，13年于外“三过家门而不入”的献身精神被传为佳话，流芳百世。

汉武帝亲临黄河指挥堵口

历代从中央到地方政府，都曾设置有直管或兼管治水机构和治水官员负责治河事务。据史书记载，历代治河业绩显著者当属汉、明、清3个朝代。

汉代在长达420余年执政期间，黄河流域一直是全国政治、经济、文化中心，治河成就在黄河史上占有十分重要的地位。

据史书记载，汉继承秦制，中央治水官员仍设都水长、丞，并在太长、少付、司农、水衡都尉等官职和部门属下均设有都水官。到了汉文帝以后，由于河患加剧，从中央到地方，都十分重视治理黄河。汉成帝四年（公元前29年）任命王廷世为河堤使者，从此黄河有了专职河官。

汉武帝（公元前156—前87年）刘彻，是历代很有作为的一位君主，他16岁当皇帝，在位54年，其执政期间是我国历史上水利事业发展较快的时期之一，水利建设为经济发展和社会稳定奠定了基础。特别是他深入现场亲自指挥黄河堵口更被传为佳话。

元光三年（公元前132年），黄河在南岸濮阳瓠子决口，河水汹涌南流，夺淮河、泗水入海，使梁、楚之地16个郡（今豫东、鲁西南、皖北和苏北一带）受灾。汉武帝立即命大臣汲黯和郑当时主持堵口。由于水势凶猛，决口刚堵好又被冲毁。当时汉武帝的舅舅田蚡任丞相，他的封地在黄河北岸，黄河决口南流，对北岸有利，使其避免了水患，因此，他竭力反对堵口，并辩解说“江河之决皆天事，未易以人力为强塞，塞之未必应天……”主张听天由命，顺其自然。汉武帝不了解真相，为其所惑，就没有继续组织堵口，致使黄河泛滥长达20多年。元丰二年（公元前109年），汉武帝登泰山封禅，亲临黄河，看到洪水滔滔，老百姓流离失所，惨不忍睹，他幡然醒悟，决定派汲仁、郑昌征率数万军民堵塞决口。汉武帝亲赴现场指挥堵口，并命令随行官员自将军以下都要亲自参加施工劳动。经过艰苦奋战，终于堵住了决口，制服了洪水，梁、楚之地从洪水中被解救出来。为纪念这次规模浩大的堵口工程，汉武帝下令在新修的黄河大堤上修建一座宣房宫，自己又创作了《瓠子歌》二首，记述这次堵口的经过。

随着时间的推移，在治河实践中，人们对黄河的认识不断深化，西汉中后期，探索治河方法的人愈来愈多，特别是汉成帝至王莽时期的数十年间，各种治河思想活跃，出现了许多治河主张，如以冯逡为代表的分疏说，以史孙禁为代表的改道说，以关并为代表的滞洪说，以张戍为代表的以水排沙说，众说纷纭，特别是贾让的“治河三策”，对后世影响很大。贾让的上策是“改道”，中策是“分流”，下策是“筑堤”。贾让“三策”不仅提出了防御黄河洪水的对策，还提出了放淤、改土、通漕等多方面的措施，所以有专家称其为“中国治河史上第一个除害兴利的规划”，对后世的治河工作产生了深远影响。

潘季驯治河策略的新突破

明代仍以工部掌天下百工政令，治河兼漕运，明初由漕运都督监理河道，永乐年间以工部尚书宋礼治河，成化年间以王恕为总理河道，成为黄河上设总理河道之始。隆庆年间，总理河道又加提都军务职衔，山东、河南两省巡抚兼理河务，机构愈统一，权利愈集中。

明代与其他朝代相比，其治河的鲜明特点是“保漕运”、“护祖陵”。明代永乐年间迁都北京，京杭大运河便成为维持其统治的南北大动脉和生命线，而黄河与漕运又密切相关。因为当时黄河是夺淮流入黄海，黄、运、淮交错会造成运河淤塞，漕运中断；再者由于明太祖朱元璋祖籍安徽凤阳，黄淮并涨会泛及其祖坟。因此，明代为“保漕运”和“护祖陵”，便广泛寻求治河之策，各治河主张十分活跃，有分流论、改道论、汰沙澄源论、北堤南分论等多种治河主张，而最为引人注目的则是潘季驯的“筑堤束水，以水攻沙”。

潘季驯（1521—1595年），今浙江湖州人，明代著名治河专家，也是明代治河对后世影响最大的人物之一。他于1565—1592年间，曾4次主持治理黄河10年，治河实践使他逐步磨炼成一位治河专家。他首任河官治河初识了水性，二任河官则已深知堤防的重要性，三任总理河道时便形成了“以河治河，以水攻沙”的思想并付诸实施，四任河官时则总结实践经验并升华为独特的治河理论。

黄河是一条多泥沙河流，治理黄河，既要治水，又要治沙，潘季驯把治沙列入治河规划，他反对“分流杀势”，认为“水分则势缓，势缓则沙停，沙停则河塞”。他从黄河水少、沙多的特点出发，提出“筑堤束水，以水攻沙”和“借清刷黄”的理论指导治河，根据溯源冲刷的原理，在黄河下游两岸修筑坚固的堤防，不让河水分流，以槽束水，加快流速，把泥沙携送入海，减缓河床淤积，并阐明了水与沙、合与分、塞与导的辩证关系，使治河思想由单纯治水到水沙综合治理的历史转变。他的理论和实践在治理黄河的历史上占有重要地位。

靳辅“文武双轨”的治河机构

清代仍沿袭明代治河建制，设置河道总督专管治河，河道总督以下设管河道、厅、汛、堡，由道员、同知、同判、州同、州判、县丞、主簿、巡检分段修守河防，沿河各级地方政府仍有修守职责。

清代河患频繁，康熙执政的前15年，黄河下游几乎年年决溢，康熙皇帝把“削藩、河务、漕运”列为必须过问的3件大事。由于朝廷的重视，清代治河机构在明代体制基础上有所发展和强化，河官地位和待遇有所提高，河道总督虽隶属工部，但可直接受命于朝廷。

雍正七年（1729年），治河机构有了较大变化，分设江南河道总督，由河东河道总督管理，河道总督下设文、武两个机构，文职管河道，设道员，以下由通知、通判担任，再下有州同、州判、县丞、主簿、巡检各官阶；武官负责修守堤防，由参将、游击统领各河防营，河防营的长官为守备，下有把总、千总等武官，每营有数百河防兵常年驻守在险工段负责修防。

说起清代治河“武机构”的设置，这还是河道总督靳辅的一大功劳。据史书记载，康熙十六年（1677年），河道总督靳辅以“河工所用之民各有生业，不能常年责以居工，不如改募河兵，勒以军法，较为着实”为由，奏请皇帝批准，以武装编制在沿河建立了河防营。从此黄河下游又增加了一套武装编制 。统领各河防营者为河标，设参将、游击，每个河防营设守备、协备，再下有千总、把总、外委等武官，每营以河段长短设河兵500～1000名不等，负责保卫河防、修筑工程、防汛抢险，实际上就如同今天各基层河务局下属的工程队、抢险队。

清代的“文武双轨”机构是历代治河机构设置上的一大突破，强化了治河的管理机构，很值得研究借鉴。

李仪祉治河“三亮点”

民国初年，全国无统一的治河机构，各省治河受中央主管水利部门和各省政府双重领导，中央统管水利部门，曾先后由内务部、农商部、建设委员会、交通部等有关部委管理。

民国十八年（1929年），国民政府制定《国民政府黄河水利委员会组织条例》任命冯玉祥为国民政府黄河水利委员会委员长，筹备设立统一的流域治河机构。民国二十年（1931年），行政院决定将黄河水利事业移交内政部接管，国民政府任命朱庆澜为黄河水利委员会委员长，马福祥、李仪祉为副委员长，但因经费问题没有着落，黄河水利委员会未能正式成立。民国二十二年（1933年），国民政府特派李仪祉为黄河水利委员会委员长，王应榆为副委员长，沈怡、许心武、陈泮岭、李培基为委员，张含英为委员兼秘书长，并以沿河青海、甘肃、宁夏、绥远、山西、陕西、河南、河北、山东9省及江苏、安徽两省建设厅长为委员。这是黄河上第一次成立的流域机构。住址原定于南京，后改设开封。民国二十六年（1937年），黄河水利委员会又改属于全国经济委员会管理。

从民国政府设置全流域治河机构、任命知名人士出任河官、治河机构由国民政府部委管理等措施，可以看出其对治河的关注重视。但由于社会制度和科学技术的限制，黄河治理未能取得大的进展，而知名水利专家李仪祉先生在“全流域统一管理，黄河上、中、下游综合治理，引进西方国家先进水利科学技术”三个重大问题上，则做出了巨大的贡献。

李仪祉先生是我国近代水利的开拓者，他1933年任河官后就提出了“全河应有统一的管理，不宜以省（区）割裂”的观点；他悉心研究黄河，提出了黄河上、中、下游综合治理的治河方略；他曾两度出国学习，是把西方国家水利科学技术引进中国的第一人。这就是他治河的三大亮点，他把自己的全部心血都倾注到黄河的治理中。

李仪祉对黄河的治理进行了深入研究，他将国外水利知识与我国的治河经验结合起来，融会贯通，提出了黄河上、中、下游全面治理的治河方略，指出对于河水要“蓄洪以节其能，减洪以分其流，亦各配定其容量，使上有所蓄，下有所浅，过量之水有所分”，他主张在各支流“建拦洪水库，以调节其水量”，并在“宁夏、绥远、山、陕各省黄河流域及各省内支流广开渠道，振兴水利”，以进一步削减下游洪水。他认为，对于下游防洪应该开辟减水河、整治河槽，尽量为洪水筹划出路，让其流路顺畅，安然入海。

在清代以前，黄河防洪只重视下游的河道和堤防，李仪祉提出的上、中、下游全面治理的主张，把在黄河上、中游植树造林减少入黄泥沙作为治黄的主要办法，使我国治黄方略走向了一个新的发展阶段。他不仅推动了治河方略的发展，还促进了西方水利技术在中国的应用。

20世纪初期，一些西方国家的学者开始注意研究黄河的泥沙问题，诸如美国的费礼门，德国的恩格尔斯和方修斯，他们通过实地考察，发表了不少著述，各抒己见，其关注的焦点是如何科学地改善河槽，以适应水沙运行规律。他们的学术观点大相径庭，提出的治沙措施各异。李仪祉先生对这场争论的态度是进行模型试验，以科学的态度分析问题。在他的倡导下，在德国奥本纳赫水工实验室分别于1931年、1932年、1933年开展了3次大型实验，李仪祉又派中国工程师参与实验。实验分别是缩窄堤距的清水实验和不同堤距的浑水实验等。3次实验结果，使问题逐渐明朗，取得了科学合理的论据和论证。

王化云开创了人民治河新篇章

抗日战争中，黄河下游故道及两岸广大地区，大部分属于中国共产党领导的冀鲁豫和山东渤海解放区管辖。抗日战争胜利后的1946年，国民政府突然决定要堵复1938年决堤的黄河花园口口门，使黄河回归故道，表面上美其名曰此举是为了拯救“黄泛区”人民，实际上则是又一次玩弄以水代兵的“黄河战术”，制造新的“黄泛区”，淹没和分割解放区。

“黄河归故”催生人民治黄机构的诞生

历史上把黄河作为武器“以水代兵”制造人为灾难屡见不鲜，据史书记载就有6次，较近的一次是1938年6月日本侵略军逼近开封时，国民党军队在郑州花园口扒开黄河大堤，企图阻止日本侵略军进攻，滔滔黄水，一泻千里，虽然暂时延缓了日本侵略军的进攻，却吞没了豫皖苏3省44个县市5.4万平方公里的土地，淹死89万人，1250万人受灾，人为地制造了一场灾难空前的大浩劫。

1938年花园口决口黄河改道南流后的8年，正是中国人民抗日战争的艰苦年代，中国共产党领导人民群众在黄河故道两岸开展了广泛的游击战争，郑州以下，除开封、济南几个城市及个别地区外，大都已成为晋冀鲁豫和山东渤海解放区管辖，沿岸群众在黄河故道里开辟农田、建筑村庄，居民达60万人。如果黄河突然回归故道，由于原堤防已废弃8年，大堤残破不堪，险工毁坏殆尽，抵御不了洪水，冀鲁豫和山东渤海解放区必将成为千里泽国，沦落为一个新的“黄泛区”。

为了拯救饱受黄水泛滥之苦的黄泛区人民，又避免灾害转移，造成人为水患，中国共产党一面以大局为重，同意堵口，让黄河回归故道；另一方面指示冀鲁豫和山东渤海两个解放区政府立即建立治河机构，领导黄河故道人民开展大复堤的准备工作。根据中共中央指示，1946年2月成立了冀鲁豫黄河水利委员会，任命王化云为主任；1946年3月，山东黄河河务局成立，任命江衍坤为局长。

两个新成立的人民治河机构，在周恩来副主席的亲切关怀下，在冀鲁豫行署和山东渤海行署的直接领导下，一面组织领导群众整修堤防，一面同国民政府进行黄河谈判，开始了为期一年零三个月的谈判斗争，提出“先复堤迁移河床居民后堵口”的合理主张，先后达成了开封、菏泽、南京、上海等多次协议。从而争取了主动，延缓了堵口合龙的时间，最大限度地保护了解放区人民的利益和安全。冀鲁豫和渤海解放区两个人民治河机构在党的领导下，组织领导人民群众开展复堤工程共完成土方3000万立方米，初步修复了大堤和险工，为保卫解放区的安全打下了基础，从而掀开了人民治河的序幕。

在实践中认识黄河

新中国成立前夕的1949年6月16日，华北、中原、华东三大解放区推选出9名代表（华北王化云、张方、袁隆，中原彭笑千、赵明甫、张慧生，华东江衍坤、钱正英、周保琪），在济南召开会议，成立三大区统一的治河机构——黄河水利委员会，推选王化云为主任，江衍坤、赵明甫为副主任，袁隆、张方、张慧生、彭笑千、钱正英、李赋都、丁仲文、赵锦锋、杨子英、张兴、王文景、乔峰山、张伯声、张光斗14人为委员。从此，王化云领导的黄河全流域统一治理开始起步。

从传说时的大禹，到历代治河名臣，历史上凡是对治理黄河有过贡献的人，都受到人民的尊敬。然而掀开中国治河史，历史上任期较长的河官中，西汉的王景约8年，明朝的潘季驯先后4次出任河官加起来总共才12年，而王化云则陪伴黄河度过了40个春秋，把毕生精力献给了人民的治河事业。

王化云出身书香世家，早年毕业于北平大学，学的是法律专业，1937年参加革命后，当过县长、民教处长、司法处长，是由法官改任河官的。由于对治河是外行，所以他一上任就刻苦钻研治河业务，向书本学习，向老技术人员学习，不断研究探索，在实践中认识黄河，逐步熟悉了情况，取得了发言权。

1947年至1949年黄河大汛期间，下游堤防险象丛生，特别是1949年汛期出现了12300立方米每秒的较大洪水后，下游两岸出现400多个漏洞、200多次险情，王化云感到压力很大。他开始认真探索黄河决口频繁的原因。当年洪水向下游推进时，北岸枣包楼和南岸大陆庄民埝开口分洪，河道水位显著下降，大大减轻了堤防负担。历史上遗留下来的民埝（即生产堤）缩窄河道，影响排洪。王化云从这里受到启示，随即提出“宽河固堤”的方针，加固堤防，消灭隐患，石化险工，废除滩区民埝，开辟滞洪区，初步改变了下游防洪形势，为战胜洪水打下了基础。

新中国成立后，黄河由分区治理走向全河统一治理，王化云又开始对黄河进行深入研究和探索。为了摸清黄河的脾性，掌握第一手资料，他深入大河上下，调查研究，逐步加深了对黄河的认识，进而认识到黄河是一条多灾难治的河流，历代治河，对付泥沙的办法，在地区上只限于下游，在措施上只限于“排”，在方法上采用“疏导”、“分流”、“筑堤束水、以水攻沙”。这些办法虽然都曾收到过一些效果，但由于泥沙太多，“疏导”效微，“分流”两河俱淤，“束水”则堤防易溃，因而决口改道不断重演。王化云认为不能再走历史上把黄河水和泥沙送到海里就算完事的老路，而应实行“蓄水拦沙”的方针，达到除害兴利的目的。

不料，在“蓄水拦沙”方针指导下，黄河干流上兴建的第一期工程三门峡水库初步建成后出现了泥沙严重淤积，被迫进行改建。在周总理的关注下，先后进行了两次改建，并实行“蓄清排浑”运用方式，达到了改建的目的，使三门峡水库继续发挥了防洪、防凌、发电、灌溉、供水的综合效益。王化云从三门峡工程的经验教训中受到启示，认识到“蓄水拦沙”的方针有片面性，过分强调了“拦”，忽视了“排”，单纯“拦”和单纯“排”的方针都行不通，于是又提出了“上拦下排”的方针。

随着黄河干流水利资源的开发利用和“上拦下排”方针的实施，王化云逐步领悟到在黄河上修水库不仅能调节径流，而且还可以调节泥沙。黄河问题的症结是水少沙多，水沙不平衡，于是他又提出在干流上修建龙羊峡、刘家峡、大柳树、碛口、龙门、三门峡、小浪底等七大水库，调水调沙，变水沙不平衡为水沙相适应，更好地排洪排沙入海，同时充分利用黄河水沙资源为国家“四化”建设总目标服务的治河设想，从而形成了一套完整的治河思想体系。目前黄委正在实施的“拦、排、调、放、挖”治河方略就是在王化云治河思想体系的基础上不断完善和发展起来的。