财政监督自由裁量权的现状分析及对策建议（上）

●王 华

财政监督自由裁量权的现状分析及对策建议（上）

●王 华

自由裁量权有其存在的坚实的自然法则基础，也有容易导致失控和滥用的天性。财政监督工作多年的实践证明，自由裁量权的行使使得财政监督部门在监督工作中更能够从实际出发，有利于财政监督机构因时、因地、因人、因事灵活处理个案，能够更好地维护财经法律法规的严肃性，提高监督效益，促进经济健康发展。但是正如孟德斯鸠所言，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验；有权力的人要把权力一直使用到遇到界限的地方为止。”财政监督部门也同样面临着这个问题。对财政监督自由裁量权运用的现状进行分析，找出存在的问题并剖析其根源，并为强化我国财政监督自由裁量权的控制提出对策建议，这对促进财政监督自由裁量权有效使用具有十分重要的理论和现实意义。

一、财政监督部门运用自由裁量权中存在的问题

从现实来看，在财政监督过程中，基于各方面原因，财政监督机构和财政监督工作人员对自由裁量权并不能很好地把握和运用，由此导致监督工作中的一些负面效应。笔者对我国财政监督部门多年的监督案例进行研究分析，将财政监督部门行使自由裁量权中出现的问题归类为以下几个方面。

（一）对选择行为方式自由裁量权的不当使用

财政监督部门的范围宽广、监督对象众多、可选择的手段和方式多样，不可能全部覆盖、面面俱到，也不可能方式整齐划一、完全一样，因此，在实际工作中，对哪些被监督对象进行重点性监督、采取何种监督手段、监督的频次高低等都由财政监督部门自行掌握，法律法规赋予的空间很大。这种选择行为方式的自由裁量权滥用主要表现为选择时随意性很大、受主观影响较多，通俗地讲就是查或不查、查谁不查谁、用检查还是调查手段、全面查还是部分抽查、查到什么程度、多久查一次等，全凭财政监督部门甚至个人的主观决定，容易受到喜好、外部压力、寻租等因素的影响。例如，《预算法》规定“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行”，但是对检查的范围、频次等要求没有明确，由此造成财政监督部门在工作中查与不查、具体一年查多少次都存在很大随意性，可能造成出于关系亲疏或利益选择而对被监督对象检查频次不均衡的现象。笔者选取某省财政监督部门近10年来的检查工作统计表进行分析，结果显示，10年来共开展同类型检查13次，涉及24个单位131户次，其中被检查8次以上的单位5户、被检查6至8次的单位11户、被检查3至5次的单位6户、被检查1至3次的单位2户，此外还有一部分单位10年中未接受过检查。又如，某省财政监督部门根据财政部统一安排，准备开展对该省财税政策执行和财政资金管理使用情况的检查，通过前期摸底调查选定了A市为检查对象进行全面检查，省政府和有关部门以支持地方经济发展为由出面协调，最终，检查对象改成了B市，全面检查也调整为调查加部分抽查。

（二）对认定事实性质自由裁量权的不当使用

财政监督部门行使监督权力的一个主要环节是，通过检查或调查取证，对被监督对象是否违反财经法律、法规、制度进行认定，事实的认定将直接影响财政监督处罚的结果。对认定事实自由裁量权的滥用主要有以下两种表现。

1、证据不充分。财政监督证据是财政监督部门和财政监督人员获取的用以说明事项真相、形成监督结论的基础证明材料。支撑监督结论的证据必须具备客观性、相关性、充分性和合法性。但在实践中，由于财政监督部门往往处于支配性地位，导致有些监督人员严谨性不够，对事实的定性仅仅凭经验判断而不是严格按照证据说话，导致有些监督定性与监督证据脱节，缺乏充分、相关的证据支持。例如，A公司是某市政府的融资平台，经营范围包括市政基础设施建设、对外投资等，该企业2011年融资90亿元，全部为地方政府性债务，主要用于市政基础建设项目，2011年9月资金到账后，A公司按规定将资金全部拨付至项目承建方B公司的基建专户。同年10月，C公司收到B公司的往来款20亿元，C公司系A公司下属的投资公司，当年主要投资去向是D公司的商品房开发项目、E公司的快速交通项目等。财政部驻某省专员办据此认定A公司挪用政府性债务资金，通过B公司中转将地方政府债务资金用于C公司投资房地产开发项目，违反了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发 〔2010〕19号）关于 “严格按照规定用途使用地方政府性债务资金”的有关规定。但是该定性所依据的证据并不充分，因为检查组并未对B公司进行取证，无法证明C公司收到的20亿元资金是A公司拨至B公司的债务资金的一部分，检查人员仅凭经验判断和想当然推理得出结论，不符合检查规则。

2、定性不合理。由于现行法律法规的不完备，财政监督部门及其工作人员对发现的问题进行定性时，往往存在同一事实有多种定性选择的情况。这就不可避免会存在，有的检查人员为了减轻对被查单位的经济处罚力度和让有关责任人减轻处分，故意选择最有利于被检查单位的法律法规作为定性依据。例如，某财政监督部门在2010年度对国务院某部的预算、资产、财务检查中发现，该部下属机构用出租给某酒店的房屋应收租金直接账外抵支本单位在该酒店的接待费支出30多万元，检查组发现这一问题后，并未以“小金库”予以定性处理，而是根据《财政违法行为处罚处分条例》第四条的规定定性为 “坐支应当上缴的财政收入”责令整改。

（三）对认定情节轻重自由裁量权的不当使用

当前财政监督工作实际中，对财政违法违规行为情节轻重的判定因素可以分为主观和客观两个方面，主观方面包括行为目的、行为动机、心理状态和态度表现等，客观方面包括时间、地域、对象、方式、手段、外部环境和危害后果等。由于法律法规制度对被查对象违规情节轻重的认定并未设置科学明晰的参考基准，在实际工作中完全依靠财政监督部门和财政监督工作人员的判定，因此，工作人员如果在考虑主观和客观因素时发生适当偏移，就会得出截然不同的判定结果，很容易造成情节轻重判定的不公平。例如，在全国统一组织的中央公共投资资金管理使用情况检查中，某检查组对某地市的两个县进行检查均发现存在虚报冒领、挤占挪用专项资金的问题。A县涉及违规资金520万元，该县解释主要是因为对应项目的进度缓慢，为了避免资金闲置，所以将资金优先用于更紧急的河堤加固工程，该县表示将尽快进行整改，并制定了计划确保资金按期拨付到对应项目；B县涉及违规资金230万元，主要是因项目规划调整，将资金挪用给县政府招待所修缮，检查中该县立即将资金追回，并多次向检查组解释保证不再发生此类问题。检查结束后，检查组认为A县挪用金额较大，建议下文责令整改并进行通报批评；认为B县对违规问题认识到位、整改积极，因此情节较轻，建议下文要求加强规范管理。显然检查组考虑被检查对象的态度表现因素较多，如果从违规行为目的、动机的角度考虑，B县将中央专项资金挪用于修建楼堂馆所比A县挪用于其他民生项目的做法，违规性质更为严重。

（四）对选择处理幅度自由裁量权的不当使用

法律法规赋予财政监督部门的自由裁量权，是以符合立法目的、合理性、合法性等重要原则为前提的，要求财政监督权力行使的主体要公平公正、同一标准地对待每个被监督对象。但是，在实际生活中，某些财政监督部门和财政监督人员在行使自由裁量权时，受其自身条件的局限性或某些外部因素的干扰，作出看似合法、合理，却不一定公正的决定。比如，同责不同罚、不同责却同罚、畸轻畸重、显失公正等，影响了财政监督部门的权威和监管关系。

1、同案不同罚。针对事实、情节、后果相同或相类似的行为，财政监督部门应该采用类似的处理措施，使被监督对象能够预测自己的行为结果，这是法律确定性的必然要求。但在实际工作中，有的对相同或相类似的事实、情节、后果行为作出相差甚远的处理；有的甚至对相同的事实、情节作出截然不同的处理意见、处理结果，让当事人无所适从、无法预期、无法选择。案例一：2010年9月，财政监督检查人员发现，2006至2009年A高校未将取得的办班课时酬金、捐赠收入、培训费、实验室使用费等217万元放在规定账簿核算，存放于保险柜或存入以会计个人名义开设的账户，并直接账外列支。检查组认为此行为违反了《会计法》第三条、第九条、第十条的规定，根据《会计法》第四十二条及《财政违法行为处罚处分条例》第十七条的规定，责令A校予以纠正，追回违规支出及结余资金，纳入规定账簿核算，并对该校作出罚款4万元的行政处罚决定。案例二：2010年11月，财政监督检查人员发现，2007至2009年B高校未将取得的合作办班收入、新生赞助费等1967万元放在规定账簿核算，而存入以会计个人名义开设的账户，并直接账外列支。检查组认为此行为违反了《会计法》第三条、第九条、第十条的规定，根据《会计法》第四十二条及《财政违法行为处罚处分条例》第十七条的规定，责令B校予以纠正，追回违规支出及结余资金，纳入规定账簿核算，并对该校作出罚款2万元的行政处罚决定。依据法条而言，这两起案例的处罚都不存在问题。但是对比发现，这两起案例的违法行为方式、违规性质、处理处罚的依据全部相同，但是A校的违规金额比B校小很多，违规行为造成的危害相差不大，但是对A校的处罚力度是B校的两倍。

2、处罚畸轻畸重。行政处罚的一项重要原则就是过罚相当，也就是指处罚的种类和处罚幅度要与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度要相当。现实中财政监督处罚出现了不少畸轻畸重、过罚不相当的现象，主要表现为重责轻处和轻责重处。例如，2011年7月，某财政监督检查组对某银行A市分行进行“小金库”专项治理检查发现，该行虚列支出套取资金200余万元用于私设“小金库”。根据《会计法》第四十二条和 《财政违法行为处罚处分条例》第十七条规定，对此行为可以“对单位处3000元以上5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分”。同时，还可依据《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》（监察部令19号）和《中国共产党纪律处分条例》的规定，对相关责任人进行行政和党纪处分。检查发现问题后，该行能够充分认识自己行为的违法性，积极配合检查人员调查取证，立即进行了整改，根据《行政处罚法》第二十七条第一条规定，“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”最终，对该行的处理为“责令改正，调整账务，规范财务管理，避免类似问题发生”，未对单位和个人进行行政处罚。因为法律没有明确的规定什么情况该如何处理，给了执法人员较大的弹性。

3、刻意规避风险。根据法律法规的授权，财政监督部门对检查发现的违规问题，除享有处理处罚权外，对被查单位及有关人员涉及犯罪的有移送处理的义务，对应当给予行政处分的应向有关部门提出处理建议。但是在实际工作中，大多时候财政监督部门在实施处理处罚时，考虑种种外部因素，为了规避自身的监督风险，只实施了经济方面的处理处罚，对有关责任人的责任追究较少。例如，财政监督部门在收入监督检查中经常会发现地方财政部门存在虚增或虚减财政收入的问题、税务部门存在故意多征或缓征税收的问题等，依照《财政违法违规行为处罚处分条例》第七条第一项的规定：财政预决算的编制部门和预算执行部门及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定的行为之一的，责令改正，追回有关款项，限期调整有关预算科目和预算级次。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级处分；情节严重的，给予撤职处分。但是，现实中，财政监督部门对这些问题的处理，通常都只是责令改正、限期调整账务，偶尔还有对单位的通报批评，少见对相关责任人员的纪律处分。又如，某财政监督部门在检查中发现，某县医院多年来均采取违规“挂床”、虚造病历等方式套取农村合作医疗补助资金，对此，财政监督部门对该医院进行了处罚，并责令有关部门追回违规套取的资金，但是对该医院这一严重的违规问题，没有提出追究责任人的处理建议，未移送有关部门处理。

（五）对行为时限自由裁量权的不当使用

财政监督部门具有的行为时限自由裁量权表现为两个方面，一是对被监督对象提出的履行监督处理决定的期限要求；二是对属于自身职责范围内有关事项履行时间的选择。相应地，对行为时限自由裁量权的不当使用也主要有两种表现形式。

1、对被监督对象履行处理决定的期限要求过松。财政监督部门在发现被监督对象的违规行为后均会提出整改要求或处理决定，如“限期退还违法所得”、“限期改正”等，法律法规没有明确这个期限具体是多久，这就导致财政监督部门有时候会出于压力、人情、甚至寻租等原因对被监督对象放松期限要求。例如，财政部驻某省专员办于2010年7-10月对某市开展了财税政策执行及税收征管质量检查，检查发现该市税务部门缓征少征税款30多亿元、财政部门缓缴入库非税收入11亿元。同年11月，该专员办根据《税收征管条例》和《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定下达检查结论和处理决定，要求该市财政和税务部门及时将财政收入入库，但是未明确规定缴库期限，而通常财政部检查一般将整改时限定为30天以内。该市财政和税务部门报送的整改报告显示，上述财政收入实际拖延至2011年1月才入库，事实上该市还是将2010年度的收入延迟到了2011年度，仍然达到了其人为调节收入进度的目的，由此导致财政监督的效果大打折扣。

2、延迟或拖延作为。《财政违法行为处罚处分条例》第二十九条规定“财政部门、审计机关、监察机关及其他有关监督检查机关对有关单位或者个人依法进行调查、检查后，应当出具调查、检查结论”。但是对调查和检查后多长时间内出具调查、检查结论没有明确规定，给财政监督部门留出了自行确定的空间。这个空间并不能容许工作人员随意拖延，应该及时办理。但在实际工作中，出于种种考虑拖了很久才下达甚至长时间不下达检查结论的现象不少。例如，财政部驻A省专员办于2011年7月对某市进行财政收入质量专项检查，查出该市连续多年存在虚增财政收入的问题，根据《财政违法违规行为处罚处分条例》第七条规定，应当责令改正、追回有关款项、限期调整有关预算科目和预算级次，并给予警告或者通报批评，追究有关人员责任。违规事实清楚、证据确凿，下达检查结论不存在技术难度，但是，当时组织部门正对该市主要领导进行考核，A专员办应其请求推迟了下达检查结论时间，延至2012年3月才下达。

二、财政监督自由裁量权使用中存在问题的原因分析

理论界对行政自由裁量权滥用的原因分析很多，笔者结合财政监督工作现状，认为财政监督自由裁量权使用中存在的问题主要有以下六个方面的原因。

（一）信息不对称因素

信息不对称是引发自由裁量权不当使用的温床。对财政监督部门来说，信息不对称体现在三个方面：一是政府与财政监督部门之间信息不对称。财政监督部门是受政府委托授权的，作为受托者，相对于作为委托者的政府具有天然的信息优势，对于财政运行状况、财政政策执行的重点问题、财政资金使用容易产生问题的环节和地域、财经主体容易违规的领域等情况比政府更为清楚。因此，对于财政监督工作计划的安排、具体监督事项的实施等是否合乎实际、符合要求，政府并不能更清楚地判断。二是财政监督部门内部信息不对称。各地专员办相对于财政部监督检查局而言具有信息优势，各基层财政监督局相对于上级财政监督部门更具有信息优势，由于位居基层和一线，对所辖地域的财经运行情况掌握得更加全面、具体、细致。因此，委托链条的末端更容易欺上瞒下，非法利用掌握的不对称信息来从事寻租活动。三是财政监督部门和被监督对象之间信息不对称。从监管关系来看，财政监督部门占有主导地位，相对被监督对象而言，财政监督部门在对财经法规的熟悉程度、掌握的全面程度等方面都具有无法超越的优势，由此导致财政监督部门在被监督对象面前的权威性，容易形成“一定正确”的习惯思维。

（二）利益驱动因素

财政监督工作人员作为国家公务人员，为社会提供公共产品的同时负有维护公共利益的职责，同时，作为社会公民，也是一个符合经济人假设的正常人，因此也会存在运用手中的自由裁量权谋取不当利益的倾向性。一是考虑个人情感。受我国传统文化影响，人情关系在现实生活中有着巨大的影响力，在财政监督执法中，监督人员很容易受到亲戚、朋友、同事等人情因素的影响，过多考虑违法行为人的社会关系、社会地位等外部因素，当监督人员对交情因素的考虑大过其他因素时，对自由裁量权的不当使用便不可避免。二是考虑经济利益。权力的稀缺性带来寻租的可能。被监督对象为了减轻或者免除处罚必然会通过各种关系接近监督人员，当收益高于成本，或者风险较小的情况下，部分人员就会牺牲公共利益换取私人利益，运用手中的自由裁量权为违法行为人开脱。有送礼的就少查、从轻处理，没有表示的就多查、从重处理，从而将政府行为市场化，将自由裁量权滥用。三是考虑政治利益。在现行的行政体制下，工作成绩很多时候成为个人考核、升迁的重要参考，因此不可避免就会存在部分财政监督工作人员为了获得奖励、晋升等机会而滥用掌握的财政监督自由裁量权的现象，为了出成绩投入大量人力、物力开展监督检查，不考虑实际需要和科学规划，导致监督成本大幅度上升，监督效率下降。

（三）立法缺陷因素

新中国成立以来，我国财政监督经历了曲折的发展历程，长期陷于是否确有必要的争论中，职能定位也一直处于调整中，直至近十年才更加清晰，因此，目前我国财政监督法律体系仍然存在很多缺陷和不足。一是财政监督立法层次较低，除《预算法》、《会计法》等由全国人大或其常委会制定的法律和国务院制定的 《财政违法行为处罚处分条例》外，其他大多是由财政部制定的规定等，这表明我国财政监督立法过多地依赖行政部门，这样不仅影响了财政监督的效力等级，而且财政部门自己制定法律自己执行，必然导致执法随意性大等缺陷。二是现行财政监督法律法规过于概括、简约，虽然对财政监督行为规定了一定的范围和幅度，但是没有针对实际情况细化处罚标准，在幅度范围内缺乏具体的裁量标准，给具体工作人员的选择幅度过大。如，《财政违法行为处罚处分条例》第十四条规定“企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10%以上50%以下的罚款或者被违规使用有关资金10%以上30%以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；（二）挪用财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；（三）从无偿使用的财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款中非法获益；（四）其他违反规定使用、骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为”。这种自由裁量的比例相差40%、绝对数额相差近17倍，没有更具体裁量标准进行细化规定，裁量的决定权完全掌握在执法人员手中。

（四）人员素质因素

所有的法律法规授权都是靠具体的人来执行，因此，干部队伍素质的高低，直接关系到对法律法规、规章制度的把握能力，关系到权力行使是否合法合理。从我国财政监督干部队伍现状来看，整体学历水平不高。同时，现有的干部队伍知识结构不合理现象突出，有相当一部分人员并不具备专业知识背景，而真正精通财政、税务、会计、法律等业务知识的专家型人才更是难得。此外，由于人员编制缩减的原因，近年来，财政监督干部队伍“老龄化”问题很突出，不少地方已经出现“青黄不接”的现象。从人员分布可看出，绝大多数财政监督干部安排在基层一线，而且越往基层学历不高、年龄结构老龄化、知识结构不合理、专业素质不够高的问题愈加明显，很容易出现监督工作中过多依靠经验判断、依法监督意识淡薄的问题。现实中，很多财政监督工作人员对什么是自由裁量权、在什么情况下行使自由裁量权、如何合理行使自由裁量权并不清楚或一知半解，这就极易出现因不懂、不清楚而导致不合理运用自由裁量权的现象。

（五）监督控制不力因素

近年来，财政监督部门按照依法行政、依法监督的原则，着力推进内部控制机制建设，制定了《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》、《财政检查工作办法》、《财政部 监察部关于财政部门与监察部门在查处财政违法案件中加强协作配合的通知》、《财政部 人民银行关于财政部门查询被调查检查单位存款有关事项的通知》和《会计师事务所监督检查工作规程》等规范性制度，并通过“权力梳理、监督定位和流程规范”工作，以《权力运行流程表》和《权力运行流程图》的形式，制定了财政检查通知书、财政检查工作底稿、财政检查报告、财政检查询问、财政检查复核等方面的操作细则，对约束财政监督自由裁量权起到一定作用。但是，仍然存在监督控制不力的问题。一是内部程序性规范效力层级较低。目前的内部程序性规范都是财政部下发的规范性文件，甚至是财政部监督检查局制定的办法等，这种规范的制定程序简单，变换频繁，缺乏立法监督，执法随意性大。二是内部管理制度不完善不科学。主要是一些制度内容过于简单、概括和格式化，缺乏具体的操作规范性约束和指导，操作性不强，使得制度在复杂的财政监督工作现实面前无法有效发挥作用。如虽然建立了重大监督检查事项集体研究处理、检查审理等相关制度，以保证自由裁量权科学、适当行使，但由于缺少标准化的制度体系，集体讨论的人员组成、表决机制、话语权保障等具体程序不明，仍然容易出现受集体主观因素影响而作出不合理裁量的现象。三是内部监督比较薄弱。目前中央财政监督层面主要有财政部对各地专员办的巡视制度、财政部监督检查局对各地专员办的工作质量抽查制度等，地方财政监督层面主要是各地内部的复核机制等，整体上对财政监督自由裁量权的监督控制比较薄弱。四是外部监督难以有效展开。政府的国家权力机关对财政监督部门的执法监督力度不大，覆盖面不够，同时，因公示公开制度不够健全导致社会舆论监督也未形成有效氛围，难以对不当使用的自由裁量权产生有效的监督。

（六）管理体制因素

新中国成立以来，我国财政监督伴随社会政治、经济与财政管理体制的变化，经历了曲折而辉煌的发展历程，财政监督逐步融入财政管理，财政监督职能不断得到强化，监督领域不断得到拓展，监督理念和方式不断创新，监督的制度框架逐步建立，在经济监督领域发挥越来越重要的作用。但是从现实来看，财政监督仍然存在定位不够清晰、独立性不够等问题，这些也是影响其自由裁量权合理使用的重要因素。一是财政监督职能和其他监督机构交叉。从我国政府治理结构现状看，政府执法权力的分割不够科学，执法权分散在多个部门而又相互交叉重叠，如在会计监管中，财政监督部门就存在与证监会等部门职能交叉的现象，在预算支出监管中，财政监督部门就存在与审计部门的交叉。同时，多种法规对同一行为规定了不同处罚幅度的行政处罚权，造成了自由裁量的非确定性、非唯一性、非合理性。这种情况下，就给了具体行为的决定者、执行者很大的选择空间,可以不适当地或不正当地行使自由裁量权。二是财政监督部门独立性不够。财政部监督检查局和各地专员办是中央财政监督机构，受财政部领导，在对地方监督时相对具有独立性，但是对其他中央部委和财政部内部司局的监督则阻力偏大；地方财政监督机构归地方财政部门管辖，因此在监督执法上都必须接受地方政府的领导，肩负着为经济建设“保驾护航”的职责，财政监督机构和财政监督干部都要面对来自上级和方方面面的压力，在监督中难免会有意识地考虑很多不相关的外部因素，导致不合理行使自由裁量权现象。

三、财政监督自由裁量权不当使用的消极影响

自由裁量权使用得当可以有效弥补立法不足的缺陷，提高财政监督的效率，增强财政监督的权威，更有利于维护和促进良好的财经秩序。但是，现实中财政监督自由裁量权不当使用的现象却屡见不鲜，这些行为削弱了财政监督执法力度，对治理和整顿经济秩序产生了不良影响。

（一）影响法治中国的建设

推进法治中国建设是十八届三中全会提出的重要改革目标和任务，建设法治中国就必须坚持依法治国、依法执政、依法行政，其中规范执法自由裁量权是其重要内容，在十八届三中全会决议中明确指出 “完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督”，做到“严格规范公正文明执法”。财政监督部门是国家重要的经济监督部门，必须遵循依法监督原则，正确行使财政监督自由裁量权。财政监督自由裁量权的不当使用不符合法律精神和立法目的，违背了公平正义原则，将会造成国家经济秩序混乱，破坏国家法制环境，影响法治中国建设进程。

（二）损害财政监督的权威

打铁先要自身硬。监督别人首先自身行为要合法合规。财政监督部门如果不当使用自由裁量权，在财政监督处理处罚中显失公平、畸轻畸重、前后不一、不够公正等，造成处理问题的随意性较大，容易引起被监督对象的怀疑，使被监督对象对财政监督产生“信任危机”，挫伤被监督对象的积极性，不利于和谐监管关系的建立，甚至引起对立情绪，从而导致财政监督的权威性降低，损害财政监督部门的良好形象。例如，某些长期被监督的单位或企业，通过一次或几次的说情、寻租等方式取得了监督处理的“适当照顾”，就会形成一种思维惯性，认为财政监督不过是走过场，即使查处问题也很容易“搞定”，从而对财政监督部门的监督不在乎，反而助长了继续违法违规的底气。长此以往，必然使得财政监督权威性降低，监督环境越来越恶化，监督工作也将因此越来越难以推进、越来越不被认可，进而损害财政监督存在的基础。

（三）削弱财政监督的效能

财政监督的重要职能是保障财税政策执行、维护财经秩序规范、促进财政资金的安全规范有效使用。如果财政监督部门和财政监督人员能有效地行使监督权力，就能充分发挥其应有作用，反之，如果财政监督部门和人员不能在具体的执法过程中按照法律法规和政策依法监督，使用自由裁量权不得当，就会使被监督对象口服心不服，导致被监督对象有令不行、有禁不止或推诿应付了之，监督目标无法实现，监督效率降低，削弱了财政监督的功能和作用。例如，对截留、挪用财政资金的行为，法律规定可以对行为人进行行政处罚和纪律处分，但是从财政监督工作实际看，绝大多数情况下财政监督部门对此行为的处理都是责令整改和通报批评，很少对违法违规行为的责任人进行处理，威慑力不够导致此现象屡查屡犯，严重影响了财经法纪的严肃性。

（四）容易助长不廉洁行为

因为财政监督的专业性使然，财政监督部门及财政监督人员行使的自由裁量权具有较大的主观性，这种情况下，赋予财政监督自由裁量权的条件、幅度等越宽泛，财政监督人员感受到的“权力优势”意识就越明显，滥用自由裁量权的可能就越大，在外部压力、寻租、人情关系等影响下，公权私用、处事随意、为所欲为、执法偏离公正公平公开轨道等现象就必然难以杜绝，容易引发廉政风险。例如，某省专员办某处级干部，在参加中央公共投资项目检查中，利用其自身的职权，向被检查对象索取好处，接受对方的财物，将检查发现的线索私下告诉对方，并为其支招如何及时补救和掩盖而规避被查处，检查中还故意“放水”不作为，最终案发，受到法律的严厉制裁。■

（作者单位：财政部驻江西专员办）