我国地方政府性债务管理的风险管控

●孙丽华

我国地方政府性债务管理的风险管控

●孙丽华

一、引言

2014年9月21日，国务院发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），从指导思想、基本原则、加快建立规范的地方政府举债融资机制、对地方政府债务实行规模控制和预算管理、控制和化解地方政府性债务风险、完善配套制度、妥善处理存量债务和在建项目后续融资、加强组织领导等多个方面对加强地方政府性债务管理提出要求，作出了部署。如何识别和控制地方政府性债务的风险，通过何种机制对地方政府性债务风险进行防范，这将是本文重点研究的问题。

二、地方政府性债务风险管理的理论基础

刘尚希（2004）以“公共风险”为逻辑出发点，认为财政风险不仅是技术性问题，而且是社会问题。刘尚希从政府掌控的公共资源和承担的公共支出责任两方面对财政风险进行评估，并结合政府资产存量和收支流量评估政府债务风险，从经济运行角度对基础教育欠账等带来的财政风险得出的趋势性判断财政风险有扩大趋势。刘尚希提出，想要化解财政风险，可以通过控制公共风险、建立相关管理机制、增强应对风险的能力、及时反映财政应急等多种方式。

财政分权理论认为，由多层级的政府体系对公共品供给负责与由单一的中央政府对所有公共支出负责相比，前者更有效率。世界银行（2004）通过以下几个理由支持地方政府的债务融资行为：①只通过税收为公共建设项目融资的做法并不符合代际公平的原则；②通过债务融资为公共建设提供资金成本更低，进而运营起来消耗的资源会更少；③债务融资能够帮助地方政府将暂时性收支缺口平滑化；④债务融资有利于强化对地方政府的问责和约束机制。

现阶段，阻碍我国地方政府性债务发展的一大问题就是缺乏统计债务规模的机构，同时各地投融资平台逐渐呈现出隐蔽化与多样化的趋势,地方政府性债务规模大小和类型性质一直存在争议。因此，目前地方政府性债务管理的当务之急是确保债务信息的准确与公开,为此必须结合各地实际情况构建科学合理的统计标准与可比口径。除此之外,还应定期对地方政府性债务进行清查、统计和全面核算，充分而准确地掌握地方政府性债务的类型、规模、结构等核心信息，并在此基础上判断地方政府的偿债能力。

三、基于融资模式视角下地方政府性债务风险识别分析

基于融资模式视角下的地方政府性债务风险识别主要可以从以下三个方面来进行分析：

第一，地方政府性债务类别边界不清。企业的义务履行以法律和契约为边界，而政府所承担的义务和责任不仅源于法律和契约的要求，更由于政治上的压力、道义上的支持和公众的期望而变得更加广泛。这种义务和责任的广泛性，导致政府性债务边界具有模糊性和不确定性。

第二，地方政府性债务融资平台不规范。自2008年城投债开闸以来,地方融资平台公司不断冒出,政府的融资平台公司常常面临着债务较多、债务管理缺乏合理性、无法实现较高盈利等问题。大量“将新借款用于偿还旧债务”的情况以及大量到期未偿还的债务屡见不鲜。政府融资平台公司举债得到的资金通常用于周期很长的公益性项目投资，这就造成地方融资平台公司能够用来进行盈利活动的资金越来越少，相关的资金流越来越有限，从而很可能无法及时偿还到期债务。

第三，地方政府性债务风险难以识别。由于地方政府缺乏合理的融资机制，使得要想融到一定的资金，政府必须付出较高的成本。同样，相关的融资行为也缺乏合法性，因此，我国仍未建立起完整的地方政府性债务风险预警和控制系统，风险没有可信赖的控制预期比风险本身更加可怕。目前地方政府隐性借债的方式花样百出,但不管通过哪种方式进行变相举债,最终的偿还责任还是会落到地方政府的身上,从而使得财政风险愈加积聚。

四、地方政府性债务风险成因分析

地方政府性债务风险的产生是多重原因共同作用的结果，本文将从以下五个方面进行分析：

第一，地方政府性债务预算业务不健全。目前我国还没有专门针对金融机构提供政府性融资的法律法规，新《预算法》和《担保法》仅仅规定了地方政府如何发行债券、如何提供担保以及怎样应对预算赤字等。一些金融机构提供政府性融资的积极性很高，这使得地方政府性债务不断累积，而现行法律缺乏对地方政府违法违规融资纠错和惩罚的必要内容。

第二，地方政府事权和支出责任不匹配。目前政府间债务管理权限划分不够明确，地方政府举债缺乏必要的上级约束和监督，地方政府性债务的管理体制不够健全。同时，事权与支出责任不匹配，在推进城镇化过程中，地方政府面临的巨大资金缺口未能从体制上予以解决。不仅如此，虽然中央财政近年来加大了向下转移支付的规模和力度,但是由于体制不够规范,省级以下政府的转移支付规模和力度都不够,难以解决资金匮乏的问题。

第三，地方政府融资模式体系不完善。作为单一制国家，我国政策大多由中央政府统一制定，中央各部门都有制定和组织实施相关政策的权限。由于各地情况千差万别，政策要求的统一性与各地执行政策的财政能力的差异性往往存在矛盾。另外，由于地方政府在举债环节中的管理不到位，一方面增加了财政支出的负担，另一方面导致项目收益不能达到预期，这就使得地方政府性债务越积越多。债务规模大、或有债务多、偿还机制缺陷明显、缺乏统一口径、风险预警应对债务隐性化等都进一步加大了融资风险。

第四，地方政府融资决策体系不合理。首先，缺乏相应的机构对地方政府性债务进行有效的管理。虽然中央层面明确了财政部统管地方政府性债务，但地方层面还没有制度明确由财政部门来统管，“条块分割、多头管理”，从而难以对债务规模进行必要的控制。其次，缺乏应对地方政府债务风险的有效手段。在对应对地方政府性债务风险的相关文献进行分析后，容易看出相关的研究还不够充分，仍然只在表面下功夫。

第五，地方政府性债务会计核算不科学。现阶段，财政界普遍使用Polackova在1998年提出的对政府负债的分类，他认为，政府负债可以划分为四类，并将该四类政府负债归入“财政风险矩阵”中。然而，会计信息系统无法将所有信息包含其中。出于成本效益的考量，一些对于利益相关者来说更为重要的信息被排除在会计学的负债定义之外，很明显，这不利于防控财政风险。但是财务会计是专门记录和反映企业日常经营情况的，是专门将财务活动报告给信息使用者的 （葛家澍，2003），政府领域的财务会计也应如此。

同时，隐性负债与或有负债发生的可能性难以确定。国际公共部门会计准则对如何确认政府负债作出了明确限定：一是相关经济利益流出企业的可能性很大；二是流出的经济利益可以通过准确的金额来计量。也正是由于第一条的限定，能否在表内列示隐性负债和或有负债还有很大争议，确认基础难以选择。作为政府负债的确认基础，收付实现制与权责发生制的本质区别在于：收付实现制下，政府负债的确认以现金的收付为依据，政府收到举借的资金时确认为收入，支付资金偿还债务时确认为支出，无法体现政府的负债，在实际工作中，政府的债务主要依赖统计手段取得；而权责发生制下，政府负债的确认以义务（交易或事项）的发生为依据，而不是以现金的收付为依据，政府举借资金不是政府的收入，而属于向债权人借入的资金，将来需要偿还，可以直接体现出政府的负债。

传统的政府会计（实际上是预算会计）通过预算会计信息来对预算实际执行情况与法定预算进行比较。随着经济社会的发展变化，政府会计的目标由原来主要服务于财政预算管理转为同时兼顾受托责任观和决策有用观，纯粹的预算会计系统已无法满足报告受托责任和决策有用信息的双重责任。在此背景下，财务会计系统由于既能报告预算执行情况、政府财务状况等的受托责任，又能反映政府偿债能力等与债权人投资决策相关的信息而受到政府会计的青睐。

此外，如何从表内列示到表外披露政府负债成为一个难点。我国还没有建立起真正意义上的全口径预算，政府的行动还没有完全纳入预算管理之内，其中一些活动已产生了政府隐性负债和或有负债。隐性负债和或有负债由于不符合政府负债的定义和确认条件，不能作为资产负债表项目，也缺乏相关报表或者附注予以披露，一旦这些负债成为现实负债，将会严重削弱政府的偿债能力和财政的可持续性。

五、地方政府性债务风险管控对策建议

我国市场化、工业化、城镇化进程不断加快，在此过程中公共服务所需的资金也不断增加，而地方政府的财力十分有限，这种矛盾日益凸显。因此，必须将短期应对措施和长期制度建设同时兼顾，疏堵结合，从而改变地方政府过度依靠融资平台公司变相举借政府债务的方式，从根本上规范地方政府融资行为。

第一，建立我国现代债务预算管理体系。地方政府性债务收支情况是地方政府收支不可或缺的组成部分，如果在进行债务预算的过程中忽视了地方政府性债务，则很难通过预算管理解决资金浪费、不规范使用等问题，所以必须完整地、统一地以及真实地计量地方政府性债务，并将其作为预算管理体系的一部分，接受人大和审计部门的监管。地方政府性债务的预算管理不是仅在预算中反映债务的信息，也不是单纯地在政府可支配财力中安排资金偿还债务,而是在明确界定地方政府偿债义务与企业偿债义务的基础上，进一步对政府债务融资强化预算硬约束。

第二，构建地方政府PPP融资模式平台。我国必须坚决制止地方政府违法违规融资的行为，必须对地方政府性债务实行规范管理，要疏堵结合，“开前门、堵后门、筑围墙”。既要“开前门”，研究如何规范举债、用债和还债，又要“堵后门”，研究如何创新融资机制、融资模式，消化解决历史形成的存量债务。现有研究认为，PPP（政府和社会资本合作）模式能够减轻政府的财政压力，分散政府风险，能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起，有助于政府更好地履行公共职能，全面提升公共服务水平。PPP融资模式运作包括多个环节：首先，政府需要选择合适的企业，确立合作项目之后成立运营项目的公司；然后，通过招标为该合作项目融资，保证运作时有足够的资金；最后，就是项目的具体运营过程，包括建设和管理、移交最终完成的项目，等等。随着更多的社会资本参与到PPP模式整个周期的建设中，与政府共同确立建设项目、设计如何运营以及可行性分析等，提高了建设项目运营的效率，控制了项目投资的风险，保证了建设项目各个主体的利益。由于PPP是全新的公共服务提供方式，既涉及政府和社会资本的经济效益，又涉及政府和公众的公共利益，因此，政府有必要通过制定相关政策来推广运用PPP模式，使更多的社会资本参与其中。

第三，健全地方政府性债务风险度量方法。资产负债类指标由于其存量性质和对称性特质，在评价企业偿债能力方面的有效性已经得到了实践的验证。地方政府作为一个经济主体，也可以使用资产负债类指标评价其偿债能力，但地方政府又是一个公共机构，在选用资产负债类指标时必须关注其职能内容和资产负债的构成与企业的差异。在选择用于评价地方政府偿债能力的资产负债类指标时应遵循以下原则：（1）相关性原则。资产、负债在内容上具有不对称性，政府的资产并不能全部用于偿还债务，只有一部分资产可以纳入评价体系，但负债则要全部纳入评价体系，否则就会影响评价结果的正确性和有效性。（2）相对稳定性原则。如何实现稳定性和灵活性的均衡是选择资产负债类指标时应当认真考虑的问题。（3）可获得性原则。在设计地方政府资产负债类指标、评价地方政府偿债能力时，应当以可获得数据为依据。（4）预警性原则。通过设计具有预警作用的资产负债类指标，建立地方政府性债务风险预警机制,向地方政府和市场及时传递有关地方政府性债务的结构、规模、风险和偿债能力的信息和信号。

第四，建立地方政府性债务信息披露制度体系。“阳光是最好的防腐剂”。为切实加强地方政府性债务管理，防范和化解财政风险，中央政府应当建立统一的地方政府性债务信息披露制度体系。一是完善地方政府性债务统计制度。中央政府应统一规定地方政府性债务的定义、债务统计范围、分类标准、统计方法，对谎报债务和隐瞒债务的行为要严惩,同时建立加强披露金融行业数据统计和资本市场信息的制度。二是建立以政府财务报告为核心的地方政府性债务信息披露制度。对各种不同的债务类型进行风险评估和成因分析,建立透明的地方政府性债务内部报告制度和外部信息披露制度，核心是政府财务报告。政府财务报告是指政府以权责发生制为基础，编制的综合反映政府整体财务状况、运行情况（含运行成本）和财政中长期可持续性的书面报告，它不同于现行的决算报告。在政府财务报告中，资产负债表是其主要构成部分，可以全面反映政府在某一特定时点所拥有的资产和承担的负债，包括政府性债务。三是建立地方政府性债务审计报告制度。审计报告是政府财务报告制度中不可或缺的重要组成部分，对于提高地方政府性债务的可信度具有保证作用。四是建立政府债券信用评级制度。在政府财务报告的基础上，对地方政府按照新预算法发行的一般债券和专项债券进行信用评级，对于约束地方政府的增量发债行为、降低地方政府的融资成本、降低地方政府偿债风险等能够发挥重要作用。这四项制度中，当前最重要的是建立政府财务报告制度，编制政府资产负债表。因此，深入推进我国权责发生制政府会计改革势在必行，在政府现有预算会计体系的基础上，建立起财务会计体系，实现“双轨制”运行，为加强政府债务管理和强化对政府运行成本的约束发挥重要作用。■

（作者单位：东北财经大学金融学院）