民生财政现状及其发展建议

●熊开太

民生财政现状及其发展建议

●熊开太

财政与民生历来紧密相连，不可分割。随着我国经济社会的发展和各项改革的全面深入推进，民生问题已经引起社会各方面的广泛关注。建设发展民生财政，保障和改善民生，促进社会公平正义、和谐发展，已成为公共财政改革和发展的重要政策导向和终极目标，也是各级政府的重要职责和目标任务。本文就民生财政内涵、定位、发展等相关问题进行探讨，以供参考。

一、民生财政的内涵及定位

从本质上讲，民生财政就是以民为本、以人为本的财政，以满足民生需求和发展需要为根本目的，通过政策导向、制度机制、法治手段，整合社会各阶层利益，实现社会财富公平分配和公共服务均等化，增进社会福祉，促进社会各成员的共同发展。

1）在20世纪90年代，由当时的劳动和社会保障部牵头，全国几所在专业领域比较有名的985院校合办，出版了一套工科类视频教学资料。虽然已经过了20多年，该视频资料尚有部分能在网络中下载到。这些视频集结全国优势资源，远远好于现在的微课、慕课，所谓的微课、慕课就是一个噱头。

民生财政的提出，是当前中国社会变革进程中整合社会利益和政府转型的必然产物。从理论上看，民生财政是公共财政有机组成部分，是公共财政的延伸和拓展；从实践看，民生财政是公共财政的分配理念和制度模式，是当代社会制度体系建设、社会建设、国家治理体系的基础和重要内容。党的十八大以来，党中央坚持以民为本、以人为本的执政理念，把民生工作和社会治理工作作为社会建设的两大根本任务，高度重视，大力推进，改革发展成果正更多更公平惠及全体人民。在这样的时代背景下，民生财政在社会建设体系、国家治理体系中居战略地位，肩负着更重要的时代使命。主要表现在以下几个方面：

第一，民生财政是调节社会财富分配，实行公共利益均等化的重要手段。在市场经济条件下，由于体制和机制方面的原因，改革和发展过程中出现了许多新情况新问题，各种社会矛盾、利益冲突不断凸现。为弥补市场失灵而导致社会财富和资源分配不公、贫富不均问题，政府部门可通过财政分配调节，实现社会财富和公共利益公平分配。在收入初次分配上，通过改革完善税制，公平税负，调节收入分配，缩小贫富差距；在再分配上，更加注重普惠性、公共性和公平性，通过财政支出安排，增加对教育、医疗卫生、社保就业、住房保障、文化等民生方面的投入，实现保障和改善民生，满足民生的基本需求和发展需要。

二是建立财权与事权相匹配的财政体制。根据中央关于深化财税体制改革的目标和要求，建立财权与支出责任相适应的财政体制，明确界定中央与地方的支出责任。按照以事权定财权，以责任定财力：适当加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重点项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担部分地方事权责任。

一是供需矛盾仍很突出。目前的财政状况离真正的民生财政还相差甚远，民生需求与财政供给之间的矛盾还很突出。现在的财政还只能解决一些基本的民生问题，还不能满足民生要求和发展需要，许多民生问题因为财力限制而无法解决。如：城市义务教育资源不足的问题，导致城乡之间、区域之间不能享受同等的教育资源；大病医疗保险还没有得到较好解决而出现的因病致贫；城市低收入群体的住房困难依然存在，等等。财政供给的能力还远远不能满足民生需要，离实现学有所教、劳有所得、老有所养、病有所医、住有所居的目标还有很大的距离。

第三，民生财政是国家治理体系和社会建设体系的重要基础。国家治理体系和社会建设体系包括经济、社会、政治、文化等各个方面，这些方面的建设和发展都与民生密切相关，都离不开财政的参与和支持，财政承担着保障和改善民生的重要职责和任务，离开了民生财政这个基础和制度保障，国家治理、社会建设也就无法顺利推进。所以，“财政是国家治理的基础和重要支柱”。

五是技术措施不配套。从技术层面看，民生财政建设缺乏相应的技术支撑，具体表现在：对民生支出的范围、内容、项目没有统一准确地进行界定，民生支出划分的标准不明确，计算、统计的口径不统一。目前，国家预算支出科目是按照支出功能进行分类，未对民生支出进行单独系统分类反映，有的民生支出内容包含在相关功能支出科目中，对民生支出与其他功能支出项目难以进行准确区分，相关科目内容存在相互交叉、重叠的情况；在民生支出核算和统计方面，也没有明确统一标准和口径，没有形成关于民生支出的控制系统、核算系统和统计报表系统，难以对民生支出进行全面准确地计算、统计，所以，不能全面、真实、准确地反映民生支出的规模和结构情况。由于技术手段不配套，在预算编制、执行过程中，也难以对民生支出准确有效地进行掌控。

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二、民生财政发展的现状及面临的问题

一是培植壮大财源，增强供给能力。把“蛋糕”做大，增强财政有效供给，是建设发展民生财政的根本途径。没有财力保障，保障和改善民生只能是无本之木、无源之水。

第二，民生财政是发展社会主义民主政治的重要内容。社会主义民主政治的本质和核心内容是人民当家作主。发展社会主义民主政治，必须以保证人民当家作主为根本，通过各种途径和形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分体现人民当家作主的权利。实行民生财政是人民当家作主在财政分配和财政管理过程中的具体反映和体现。民生财政不仅是民生支出，还包括公众在财政分配和财政管理中享有的知情权、参与权、监督权。通过实行预算信息公开，改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度等途径和措施，保障人民群众对财政预算的知情权、参与权、监督权。

二是财权与事权不匹配。现在实行的分税制财政体制依然存在缺陷，主要表现在财权与事权不匹配。当前财权结构呈现层次越高财力越多，财权越大，事权则过多地“下放”的特点，财权与事权不匹配。在这种情况下，地方财政，特别是市县一级财政的压力很大，缺乏解决事权的必需财力。由于财权与事权不匹配，导致地方政府的责任落空，许多民生问题无法解决。

四是制度机制不完善。目前，我国还没有形成有关民生财政系统完善的法律制度，虽然《预算法》等有关法律法规对改善民生作了一些规定，但这些规定还不系统、不全面、不具体，没有可操作性，法律约束力不强；在民生支出预算编制、执行方面，缺乏约束控制机制，在支出的安排上存在一定的主观随意性，难以确保民生政策执行到位。

三是政府职能转换不到位。现阶段政府职能还没有转换到位，离建立服务型政府的目标还有很大差距，政府的公共服务职能偏弱，还不能适应公众的服务需要。主要表现在：有的地方政府和政府职能部门的民本意识不强、服务职能弱化、服务措施不力，不作为、乱作为以及“庸政”、“懒政”的现象依然存在，制约了民生财政的发展。

第四，民生财政是实现政府职能转变的重要途径。政府职能结构决定财政支出结构，而财政支出结构的变化又反映政府职能的变化。政府职能转换的主要目标就是建立服务型政府，而服务型政府的主要职责和目标就是提供更多的公共产品和公共服务，实现保障和改善民生。政府为实现自身的职能转变，完成自己的职责目标，必须调整财政支出结构，加大对公共产品和公共服务的投入，让人民群众充分享受更多的公共服务和改革发展的成果。离开了民生财政，政府职能转换就失去了基础和政策支撑。

三、民生财政发展的路径建议

在以民为本、以人为本，科学发展的执政理念下，民生财政已作为公共财政重要的政策取向和改革发展的重要目标任务，正在大力推进，在有关民生财政的制度建设、机制保障、加大投入等方面都迈出了坚实步伐。在制度机制建设方面，逐步构建起了教育、社会保障和就业、医疗、住房保障等有关保障和改善民生的基本制度保障体系。近十年来，有关保障和改善民生的政策制度陆续出台：实行城乡居民最低生活保障；农村义务教育经费保障机制改革，增加了免费提供教科书、增加寄宿生生活补贴等扶持农村义务教育政策；完善社会保障体系，扩大城乡养老保险和医疗保险覆盖面，实行养老金统筹并轨；推行医疗改革，实行大病医疗保险；完善住房保障体系，加快廉租房建设，改进和规范经济适用房制度；改革预算管理制度，建立全面规范、公开透明的预算制度等。在财政投入方面，调整支出结构，加大民生支出力度，最大限度地保障和改善民生。2010年至2014年，湖南省怀化市用于与民生直接相关的支出（包括教育、社会保障和就业、医疗卫生、住房保障、文化体育与传媒）分别为69.83亿元、86.49亿元、110.30亿元、122.18亿元、142.22亿元，年平均增长19%，超过了GDP和财政收入的增长；2010年至2014年，民生支出占公共财政支出的比重分别为 47.98%、47.78%、49.57%、47.52%、50.68%。可以看出，民生支出占公共财政支出近“半壁江山”。民生财政对保障和改善民生发挥了十分重要的作用。但从民生财政的建设和发展情况看，仍面临许多困难和问题，主要表现在以下几方面：

据统计，2016年“一带一路”沿线共64个国家的来华留学生人数突破新高，共20.77万人，与2015年相较而言，同比增幅高达13.6%。此增速显然高于来华留学生平均增速。为吸引更多“一带一路”沿线国家学生来华留学，政府及高校提供的奖学金也开始向“一带一路”沿线国家来华留学生倾斜。2016年，政府及高校给予“一带一路”沿线国家来华留学生的奖学金占据全部来华留学生奖学金的61%左右。其中，超过2000名巴基斯坦籍留学生于2016年至2017年期间获得奖学金[2]。2017年“一带一路”沿线国家留学生人数为31.72万人，占全部来华留学生总人数的64.85%。

三是加快政府职能转变。政府职能转变是建设民生财政的组织基础和制度支撑。牢固树立以人为本，执政为民的执政理念，以政府职能转变推进政府转型，建立服务型政府。真正做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。

目前，国内缺乏以“功能整合”为线索的系统教材，学生手里还是传统的以学科为中心的教材，给学生自主学习带来诸多不便。教师也以各自学科为基础进行授课，无法形成内容有效的融合。据此，参考国内外成熟的器官系统为中心的整合教材，以原有学科教材为辅，编写了系列整体整合教材，包括《内环境稳态1》对呼吸、循环和血液系统功能整合，《内环境稳态2》对消化、内分泌、泌尿和生殖系统功能整合。整套教材不仅将维系内环境稳态的各系统基础知识充分整合，同时重点阐述了各个系统疾病的发病机制、临床表现、变化规律、诊断方法和防治手段，同时编写了学习目标、知识链接导图和病例分析，方便学生学习，解决了系统整合教学中教材与内容的问题。

四是加强制度机制建设。根据《宪法》、《预算法》等有关保障和改善民生的原则规定，加快制定和完善有关民生财政的法律制度，对民生财政的建设和发展，民生支出预算安排、编制、执行、决算、监督等进行系统明确地规范。包括民生财政建设和发展的目标任务，民生支出安排的原则、范围、内容、项目，安排的程序、顺序、标准，支出管理，监督责任等。只有建立完善的法律制度和机制，才能为民生财政的建设和发展提供法律、制度机制保障，才能把保障和改善民生的责任、政策、措施落到实处。

湿法炼锌主要包括焙烧、浸出、净化、电解、熔铸、制酸等六个工序。净化的主要目的是将中性浸出所得到的硫酸锌溶液中较锌电位正的铜、镉、钴、镍等有害杂质除至电解允许的范围。国内大部分湿法炼锌企业净化采用锌粉—锑盐净化工艺。

五是建立相应的技术路径。探索建立民生财政支出预算编制、执行、监督管理、核算统计的技术路径，这个路径应涉及三个系统，即预算编制系统、支出执行控制系统、核算统计系统。具体应解决四个方面的技术问题：一是统一准确设立民生支出预算科目。对现在的国家预算支出科目进行修订调整，设立“民生支出”类科目，下设明细科目，将与民生支出直接相关的项目列入此科目反映；二是预算编制系统对民生支出预算应按照设定的民生支出科目进行编制和反映，体现民生支出预算的总量和结构情况；三是预算执行系统应设置民生支出预算执行控制系统，以便适时了解掌控民生支出预算执行情况；四是核算统计系统应对民生支出单独进行总括和分类核算统计，以便随时提供民生支出的总体和明细情况。■

（作者单位：湖南省怀化市财政监督检查局）