政府全口径预决算编制浅析———以河南省罗山县为例

●潘再奎

政府全口径预决算编制浅析
———以河南省罗山县为例

●潘再奎

全口径预算是指将政府所有类型的财政资金收支都纳入统一预算管理。全面深化预算管理制度改革,实施全口径预算，是对政府转变理财观念，提高财政资金使用效益,推动政府公共财政体系的健全和完善，促进预算管理科学、规范、高效、透明的新要求。下面，笔者结合河南省罗山县全口径预决算工作实践，就如何加强政府全口径预决算编制工作谈一些粗浅的看法。

一、罗山县的主要做法

近几年来，该县通过实施综合预算编制、细化预算编制内容、规范预算编制程序等一系列改革，全口径预决算体系框架初步形成，财政预算管理工作取得了一定成效。

（一）推行全口径预算编制

严格按照新《预算法》要求，力争将政府所有收支都纳入预算管理，预算编制范围涵盖了一般预算收支、非税收入安排的收支及基金预算收支，财政统筹考虑所有资金安排预算单位（部门）支出，实施全口径预算后，预算单位的部门预算既能反映部门一般预算收支情况，又能反映基金预算收支情况，从而使各部门每项资金来源渠道和各项支出均在一本预算中得到反映。

（二）细化政府性基金预算编制

2015年纳入政府性基金预算的收支项目达到六项，包括散装水泥专项资金收入、土地出让金收入、城市公用事业附加等项目。在资金使用上，实行“收支两条线”管理，专款专用。在预算上，单独编列，自求平衡，结余结转下年继续使用。

（三）提高预算编制科学化精细化水平

近年来，财政部门着力改进、完善预算编制方法，进一步细化部门预算编制，着力提升预算编制的科学化、精细化水平。一是改进部门预算编制方式。采用预算管理系统进行编制，杜绝了原来使用EXCEL表格编制预算工作量大、效率低、易出错、不规范等问题。二是重点对专项经费预算进行细化，项目支出细化到具体单位和具体事项，并对项目进行充分调研、论证，切实保证项目的科学性、合理性和规范性。三是加强财政供养人员管理。财政供养人员是做好部门基本支出预算编制的关键，为核实县财政供养人员，节约财政资金，堵塞漏洞，财政部门连续几年对全县财政供养人员进行了清理，设立了举报电话和邮箱，准确掌控全县财政供养人员动态，建立了更加全面、详实和规范的财政供养人员信息库。

（四）加强非税收入征管

启用河南省非税收入征收管理系统，全面实行机打票据，取消原来手写票据，落实非税收入征管“五统一”，统一票据管理、统一收费行为、统一集中征收、统一基金征管和统一土地出让收入征管。实现了财政、银行、征收单位信息共享，确保了非税收入的及时缴库，杜绝了原来迟交、缓交等现象。出台了《罗山县政府非税收入征收管理改革实施办法》，为充分调动征收单位组织收入的积极性，对政府非税收入采取“核定基数、超收奖励、短收处罚、核定支出、结余分成”的办法，该办法的出台，规范了该县政府非税收入分配行为，加强了财政预算管理，增强了政府调控能力。

（五）深化财税改革

一是盘活财政存量资金。按照深化财税改革的要求，县财政部门对财政存量资金进行了全面清理盘活。为尽快消化财政存量资金，建立了项目专项资金管理清单，逐月督导督查，加快项目建设进度；对已经完工的项目，督促各单位加强与相关部门的对接和沟通，尽快组织竣工验收和决算，及时拨付资金；对需要县政府回收的结余资金，督促相关单位在1个月内完成报批手续，尽快消化存量资金。二是存量债务纳入预算管理。以2013年全国政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，妥善化解存量债务，严控新增债务，建立“借、用、还”相统一的债务管理机制，切实防范化解财政金融风险。

（六）严格预算执行

严格按照县人代会批准的部门预算执行，坚持无预算不开支、有预算不超支的原则，硬化预算约束。因追加性政策配套、防洪、抗旱等自然灾害或突发事件，需调整预算的，由用款部门向县政府和财政部门提出申请，财政部门定期将县乡需要调整预算事项，统一向县人大常委会提出调整预算申请，待县人大常委会批准后，调整部门预算。

（七）自觉接受监督

作为政府职能部门，县财政部门在预算编制和执行过程中严格按照新《预算法》和《预算监督条例》的要求，主动向县人大报告预算编制和执行工作，征求人大意见，听取人大建议，并按照法定程序和规定时间及时将预决算方案提交人大审议，自觉接受审计监督。对审计部门提出的问题高度重视，积极整改，让人大和审计监督贯穿预算编制和执行全过程。

二、预决算编制过程中存在的问题

第一，对编制全口径预决算认识不足。从目前全口径预算决算实践来看，对全口径预决算管理的认识还不透彻，包括财政预算管理部门、预算执行部门以及预算监督部门，还没有完全从以前旧体制中脱离出来。以非税收入为例，编制部门预算以来，单位非税收入只是形式上全部纳入了预算，非税收入“自收自用、多收多用、多罚多返”的现状没有得到根本改变，以收定支问题普遍存在，尚未形成真正意义上的部门综合预算。实行全口径预决算后，一些部门的利益需重新平衡，有些单位会阻碍部门掌控资金进入全口径预算决算管理。同时，部门预算单位对实施部门预算决算公开、提高预决算透明度有抵触情绪。

第二，缺乏科学统一的编制方法。一般公共预算、政府性基金预算和社会保险基金预算分别由不同部门编制，部门条块之间都有相应政策规定和要求，没有统一的预算决算编制办法，造成全口径预算决算编制部门职责不明确、要求不一致、方法不统一。如社保基金预算，本应由多部门参与共同编制，由于部门沟通协调配合不够，导致预算基础数据不实，预算和决算数据“两张皮”等问题，这在一定程度上削弱了预算的计划性和约束力。

第三，缺乏科学的预算支出标准和预算定额。一是公用经费预算安排标准单一，单一的定额标准没能与部门实际业务量以及部门资产相结合，不能充分体现各单位工作性质。二是事业单位绩效工资标准未能及时跟进，事业单位绩效工资标准的制定，公务员及参照公务员管理事业单位人员的年终一次性奖金，是重要参考因素，年终一次性奖金随着工资的调整，每年都有所增加，而事业单位绩效工资标准从未调整，绩效工资标准缺乏科学性。三是在专项经费安排上，尚未摆脱传统的“基数法”的影响，专项支出安排还是考虑与上年平衡。

第四，预算编制质量不高。目前，各部门财务人员业务素质参差不齐，部门在编制预算时，缺乏充分的调查论证和科学预测，部门领导审核把关不严，有的部门预算完全按照领导意图编报，不按规定的程序、方法和要求编制，造成预算编制不完整，编制依据不充分，数据真实性、准确性差，不符合财政精细化管理要求。

第五，预算约束力不强。在编制年初部门预算时，上级只是提前告知了部分转移支付资金。由于县级财政自给率低，又要考虑各方面需求，因此预算经费保障标准较低。以河南省罗山县为例，在编制2015年部门预算时，办公费按财政供养人员年均2000元安排，交通费按每单位2.5万元安排。上述标准无法满足单位的基本支出需求，部门向政府申请追加预算成为部门弥补经费不足的重要途径，必然削弱了预算的严肃性和约束力。

三、加强政府全口径预决算编制的工作建议

（一）加大财力性转移支付力度，提高县级财力保障水平

现行的财政体制和财力转移支付测算办法削弱了县级可用财力。以该县为例，该县省级八项收入上解和市集中财力上解从2009年的1096万元增长到2015年的5400万元，巨大的财力上解，让县级财政不堪承受。从现行财力转移支付测算办法看，近年来，随着财政收入的高速增长，收入基数大大提升。虽然上级部门对地方财政收入的考核由目标性转为指导性，但在当前社会环境下，遍观全国，财政收入下降的地方政府几乎没有，而经济增速放缓已成新常态，税收收入的下滑已成客观事实。在这种情况下，为保证财政收入计划完成，只能增加财政部门非税收入，这种情况下的财政收入含金量将大打折扣，而转移支付测算办法是优先使用地方财政收入弥补地方支出，对缺口部分进行补助，导致实际可用财力下降。财力保障的不足，严重考验着预算执行的严肃性。

（二）加强全口径预算编制管理

一是要进一步明确各级财政管理职责，大力推进财政体制改革，建立和完善事权与财权相匹配的预算管理体制，使地方在预算决算编制中有充足的自主权，进而达到全口径预算决算编制的应有效果。二是要制定统一的全口径预算决算编制要求、口径和方法，切实将全部政府收支纳入预算管理体系，使财政预算管理覆盖到政府所有公共服务活动。

（三）提高全口径预决算编制质量

一是单位领导要高度重视预决算编制工作，积极参与，认真审核，严把关口，为预决算编制工作提供环境保障。二是加强学习，吃透学透政府全口径预算决算管理的政策要求、覆盖范围、预决算编制方法和程序，为全口径预算决算工作作政策学习准备。三是培训人员，为适应全口径预算决算管理，必须有一批熟悉政策、精通业务的专业人员。财政预算改革对财政工作人员的业务素质提出了新的要求，尤其随着一些新政策、新事物的出现，需要相关人员与时俱进，加强学习，建议上级部门加大对基层财政工作人员的学习培训，建立一支政治强、业务精、素质高的财务人员队伍，为全口径预算决算管理作好人员准备。四是财政部门主动开展调查调研工作，与预算单位多沟通、多衔接，全面收集部门基础资料和数据，为全口径预算决算管理作好材料准备。

（四）完善支出定额，提高预算编制科学性

一是完善公用经费支出定额。在编制单位支出预算时，尽量能考虑单位资产和开展业务情况，结合县可用财力，统筹考虑单位必要支出，应保尽保，避免单位因经费短缺而频繁申请追加经费，增强预算执行的严肃性和约束力。二是完善事业单位绩效工资标准，制定与工资增长相适应的绩效工资标准，保证事业单位人员工资不低于公务员工资。三是实行零基预算，转变项目预算基数加增长的预算分配方式，对一些零星项目进行整合归并，对与政策导向不相适应、作用不突出、功能重叠的项目进行清理，择优安排预算。

（五）加强非税收入收支管理，提高预算编制的完整性

一是加强非税收入征收管理工作，做实单位收入，足额纳入预算管理；二是合理测算单位支出需求，优先使用单位非税收入保障支出，对保障有缺口的单位，财政给予补助，对保障盈余的部分，由政府调剂统筹使用，避免单位之间苦乐不均，增强政府的调控能力。

（六）推进预决算公开，打造阳光财政

尽管上级部门三令五申要求预决算和“三公”经费公开，但由于受单位财务人员、信息工作人员业务素质及部门领导认识的影响和制约，公开工作进展缓慢。建议以实施新《预算法》为契机，加大对政府全口径预决算政策的宣传解释，强力推进政府和部门预决算、“三公”经费公开，主动接受社会监督，提升财政公信力。

（七）加强监督检查，强化责任追究

长期以来，重制度、轻执行，重利益、轻绩效，有制度、无惩戒的现象不同程度地存在。为确保全口径预决算编制工作落实到位。财政部门要充分发挥监督职能。事前对预算编制工作进行有效审核，及时发现并纠正问题，提高预算编制科学性、合理性。事中对预算执行进行有效控制，及时纠正无预算、超预算支出行为，提高预算执行的及时性和有效性。事后，有针对性地开展监督检查工作，对违反《预算法》、《会计法》等财经法规的行为，严肃问责，切实维护国家财经纪律。■

（作者单位：河南省罗山县财政局）