深化预算管理改革 增强政府调控能力

●蔡利明 王劲龙

深化预算管理改革 增强政府调控能力

●蔡利明 王劲龙

新预算法以及 《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》等一系列的改革方案出台，为深化预算改革做好了顶层设计。贯彻落实党中央、国务院精神和要求，不折不扣地完成预算管理改革任务，成为当前财政工作的重要内容。本文通过分析某区预算管理改革的现状，指出改革中存在的问题，剖析问题产生的原因，结合实际情况，提出深化财税体制改革的具体措施。

一、目前预算管理改革现状及成效

（一）预算编制范围逐步拓宽

全区预算管理改革从2001年开始启动，从试点起步，到全面铺开，一年一个突破，预算编制范围逐步拓宽。2001年在林业、民政、法院三个单位开始试编部门预算。2005年在区直一级单位中全面编制部门预算，实现了一个部门一本预算。2006年部门预算向二级单位延伸。2010年将街镇纳入预算编制范围。至2015年，全区67户一级单位、108户二级单位以及15个街镇 （含开发区）全部纳入预算编制范围。

（二）预算编制体系逐步健全

2015年，建立了由一般公共预算、政府性基金预算、社保基金预算等组成的全口径预算体系 （由于国有资本经营规模非常小，按照上级要求暂未编制国有资本经营预算）。在预算编制中，遵循零基预算、综合预算的原则，将单位所有非税收入全部纳入预算管理；取消部门预算基数，人员经费按政策、公用经费按定额标准、专项经费按财力区分轻重缓急，分类分项安排支出预算，预算编制质量逐步提高。

（三）预算统筹能力逐步增强

一是统筹安排一般公共预算和政府性基金预算。将农业一号文件、水管体制改革等经常性支出、土地净收益为主的政府性基金中安排的支出列入一般公共预算，把土地基金调入一般公共预算统筹平衡。二是强化存量资金管理，对各部门结余结转资金清理，2013年以前各单位结余指标统一冻结，将各单位一般非税结余、财政经常性指标结余纳入了部门预算编制，作为2015年部门预算资金来源。对于各单位未纳入部门预算编制的结余资金，纳入全区财政统一平衡，用于急需资金的项目。三是加强专项资金统筹整合。区政府出台了《关于创新管理机制统筹使用财政专项资金的实施意见》，统筹使用各级、各部门的财政专项资金，集中财力办大事，充分发挥财政专项资金的规模效应。

（四）预决算公开形成常态化

从2010年开始，就将经区人大审议通过的全区预算、决算以及部分单位的部门预算上网公开，2014年，进一步扩大预决算范围，严格按照上级文件要求，将除涉密单位外，所有区直部门、街镇预决算、三公经费预决算在区政府门户网站公开，公开面达100%。细化公开内容，支出功能分类到项级，对预算编制、执行、三公经费等情况作出详细解释说明。同时，按照省公开办文件要求考核的82项财政专项资金中，共涉及52项，已全部上网公开，公开率为100%。

（五）预算支出向民生倾斜

2014年，区政府及财政部门认真贯彻执行国家法律法规和政策，调整和优化支出结构，不断加大社会事业发展投入，优先保障改善民生。区级财政用于农业、教育、科技、卫生和社会保障等民生支出，占区本级地方公共财政预算支出的比重为73.5%，比上年增长12.9%。

二、预算管理改革中存在的问题及产生原因

（一）财政收支矛盾突出、跨年度平衡机制尚未建立

一是收入增幅减缓，支出刚性增强，一般公共预算收支平衡压力较大。2015年，国地两税收入增长15%，按财政体制算账，新增税收财力较少，而2015年新增支出重点需求较大，主要包括：随着收入增长街镇体制分成相应增支，个人部分政策性增支，社保配套、招商引资、优化投资环境、人才引进、工业倍增、科技发展奖励资金等项目增支，预留维稳、应急、小车改革以及其他改革性支出等，一般公共预算收支缺口较大而目前跨年度平衡机制尚未建立，收支平衡压力较大。

二是基金预算收入来源不稳定。随着经济下行压力增大，房地产市场不景气，土地出让收入严重下滑。2015年上半年，全区土地招拍挂收入不景气，完成全年土地出让净收益目标难度非常大。

三是债务风险高，融资难度大。政府投资项目建设等重大项目资金来源主要依靠融资，一方面债务压力较大。2014年末，全区政府性债务余额较大，是2014年一般公共预算收入的两倍；另一方面随着国家加强地方债务管理，融资难度加大，重大项目建设难以为继。

（二）预算编制主体分散，预算到位率不高

一是财政与部门间的关系难以理顺，预算编制的决策机制不科学。财政与部门之间信息不对称，财政在同部门间的博弈中处于劣势，部门为了利益最大化尽量多争取资金。2015年预算编制一上过程中，各部门上报新增项目支出较大，远远超出了财力可能，最终只能通过一家家的谈判，进行适当压减。

二是预算财政资金分配主体分散。在财政部门之外，还有部分部门具有预算分配权。如城维费、科技支出等分别由不同部门分配。债务收支未纳入预算管理，政府投资计划通常于次年年中才能细化安排到位。多重预算管理分配权不符合公共财政的要求，还降低了部门预算编制质效。

三是专项资金统筹整合还需进一步加强。2014年，推行了在保持资金来源渠道不变、资金用途不变、项目资金管理权限不变的前提下开展专项资金整合，取得了一定成效。但是这种“各炒一盘菜、共坐一桌席”的模式存在很大局限性，资金渠道多、使用分散、条块分割、重复投入的等问题难以从根本上得到解决。

（三）预算绩效管理不到位，评价有一定难度

一是预算绩效目标设立难度大。预算绩效目标设立是预算绩效管理的源头，2015年预算编制中，仅有10%的单位上报了预算绩效目标。主要是部门对预算绩效管理认识不高，还有一种“报项目、争资金”的老思想。由于项目绩效目标未建立，项目之间缺乏可比性，造成难以做到分轻重缓急排列次序。

二是绩效量化考核机制未建立。科学合理的评价指标体系是绩效评价工作的核心，也是财政支出绩效评价的难点，评价指标是否合理，直接关系到绩效评价结果。此项工作还处于探索阶段，财政部今年也只是下发了一个基本框架，绩效评价指标体系尚不够细化，定量指标较少，导致绩效评价结果应用价值不高，效果不明显。

三是专业人才缺乏。预算绩效目标的设定，评价指标、调查问卷的设计，评价资料及数据的提取，绩效分析及报告撰写等工作都需要专业性较强的人才，财政部门及预算单位都缺乏专业工作人员，评价能力、专业水准都很难达到绩效评价的要求，造成了评价工作上有一定难度。

（四）预算执行不到位，有待进一步约束

2014年区直部门决算总收入预决算差异率27.4%，收入预决算差异率40%以上的单位有50户（含二级单位），区直部门预算总支出预决算差异率为24.5%，支出预决算差异率40%以上有48户（含二级单位）。预决算差异产生的原因：一是个人部分政策性增支较多；二是上级专项转移支付增支；三是部分单位预算编制不完整，在预算执行中“办一件事打个报告”，预算追加较多。

（五）预算透明度还有待加强，不利于日常监督

主要体现在人大对预算的监督还流于形式，社会公众的参与度较低。一是人大审议部门预算的时间很短，逐项细化地审议部门预算很难做到，最终审核流于形式。二是报送人大审核的预算还不细化。报送人大审议的预算中，科技专项、城维费、政府投资计划等都未细化到位，人大只能对预算进行总体性、一般性审查。三是社会公众参与度较低。虽然在政府门户网站公开了全区和区本级预决算以及各部门的预决算，但社会公众参与的积极性不高，网上点击率低。社会公众参与度低的原因主要是宣传引导不够，预算公开内容不够通俗易懂。

三、深化预算改革的对策建议

（一）完善政府预算体系，进一步增强预算统筹能力

坚持全面统筹、改革创新、依法依规，推动盘活冗余资金，建立起预算资金统筹分配使用机制，完善定位清晰、分工明确的政府预算体系，做到预算一个“盘子”、收入一个“笼子”、支出一个“口子”，优化财政资金配置，提高财政资金使用效益。

一是继续加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度。将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转等方面的项目收支转列一般公共预算，具体包括地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、从地方土地出让收益计提的农田水利建设和教育资金等11项基金。对部分政府性基金预算与一般公共预算统筹安排支出的项目，要制定统一的资金管理办法，避免交叉重复。

二是加强一般公共预算各项资金的统筹使用。清理与财政收支增幅或生产总值挂钩的社保、教育、医疗、农业、科技、计生、文化等项目支出，推动支农、城建、教育、科技等专项预算与部门预算同步细化编制，提高年初预算到位率。对非税收入实行完全的收支两条线管理。

三是试行政府债务预算编制工作。摸清政府债务规模和结构，核实政府在建项目和土地、国有资产等可变现资产情况，努力争取置换债券和新增政府债券额度，协调相关部门做好三年期公益性资本项目建设及投融资计划编制工作，将政府债务的举借、使用、偿还纳入预算，实现债务收支全过程管理。

（二）建立跨年度预算平衡机制，实现综合平衡

根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。一般公共预算执行中如出现超收，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。

（三）实行中期财政规划管理，增强财政资金的预期性

建立财政中期规划、部门中期规划与全区经济社会发展总体规划相衔接的机制。围绕全区“1234”发展战略及国民经济和社会发展总体规划，财政部门对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法，研究编制三年滚动财政预算；各部门编制土地利用、产业发展、城镇建设、交通道路、水利基础设施建设等项目三年滚动预算。强化三年滚动财政预算对年度预算的约束，提高财政预算的统筹能力。

（四）创新管理机制，统筹整合财政专项资金

在当前财政收入增幅放缓的背景下，财政增量资金难以保证重大项目投资和重点民生事项支出，更重要的是要盘活存量，化零钱为整钱、化死钱为活钱，集中财力办大事。从预算编制管理源头入手，坚决打破部门利益存量，调整现有分配格局，切实提高政府调控能力和财政资金使用的规模效应。

一是加强项目库管理。在三年滚动财政预算的基础上，区直相关部门和各街镇分类建立项目库，按照策划一批、储备一批、实施一批的要求，建立全区项目库。二是健全项目预算审核机制。预算编制中，项目支出严格实行零基预算，部门新申报项目预算必须从项目库中按优先级进行筛选，同时各部门向上申报项目争取竞争性分配资金也必须从项目库中挑选。三是严格项目实施，加强项目管理。项目建设要打破条块分割、各自为政的管理模式，建立统一区域规划、统一勘测设计、统一招标采购、统一项目实施、统一检查验收、分头报账的“五统一分”管理机制。不得随便调整项目建设内容，不得随意扩大或缩小建设规模，不得随意改变资金用途，因客观原因需调整的，必须按程序报批。

（五）进一步推进绩效预算管理、提高资金使用效益

全面推进预算绩效管理工作，一是强化支出责任和效率意识，按“先试点、后扩面，先重点、后一般”的思路，逐步将绩效管理范围覆盖到所有预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。二是区县积极探索通过政府购买服务的方式引入社会监督机制和第三方中介机构实施评价的机制，扩大绩效管理工作参与度和透明度，保证评价结果的科学性、客观性和权威性。三是建议中央省市加强绩效管理工作指导和资源共享，设立统一的、通用的绩效预算考核评价指标体系，对绩效评价专家库等资源与区县级共享，提高信息化水平。使预算单位申报绩效目标更方便、简洁，预算绩效目标管理的效率、水平和质量均有显著提升，发挥了系统信息技术优势，促进地方更好地开展绩效预算管理工作，切实提高资金使用效益。

（六）加强预算执行及结转结余资金管理，强化预算约束，形成决算对预算编制的倒逼机制

一是规范预算执行。按照先有预算、后有支出，没有预算、不得支出的原则，继续深化国库集中支付、政府采购等配套改革，严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金支付，加强预算执行风险预警、公务卡等管理，严控“三公”经费，杜绝单位滥发津补贴等行为。严格控制支出在项目间、科目间调整。单位有钱不能乱花，切实降低单位在预算编制中盲目争取预算资金的积极性。

二是加强结转结余资金管理。建立结转结余资金定期清理机制，各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金一律冻结，纳入下一年度预算编制，对不需按原用途使用的资金，纳入全区预算统一平衡，用于其他急需资金的项目。改变部门将结余资金视为自有资金，在预算编制时多争取专项资金，在预算执行时打报告要钱，待资金结余后建办公楼或购置公务用车等错误观念和行为。

三是建立部门决算量化评价考核机制。加强部门决算真实性核查、部门决算批复等工作，对各部门财政拨款收入预决算差异率、年初结转和结余预决算差异率等指标进行考核评分，反映单位部门预算编制和执行是否完整、有效、规范，有无挤占挪用项目经费开支奖金、津补贴等情况。将各部门量化评分结果运用到预算编制中，促使各部门进一步提高预算编制和执行的质量。

（七）依法理财，运用法治思维和方法深化改革

深化预算管理改革，是政府针对自身的一场革命，必然会影响到一些部门的利益，这也是改革最大的阻力。财政部门作为改革的推动者和执行者，必须办事依法、解决问题用法、化解矛盾靠法，运用法治思维和方法解决改革过程中的矛盾和问题。

一是要加大预算法宣传力度。通过不断地宣传、贯彻预算法，让全区上下形成学法、遵法、守法的良好氛围。区委、区政府领导在确定全区重大项目时要依法决策，各个预算单位在部门预算编制和执行中自觉遵守预算法，维护预算法的权威。

二是要强化人大在深化预算改革中的重要作用。主动接受人大监督，要让人大参与到预算编制、执行的全过程。在预算编制中，要提前将预算编制方案提交人大预算委员会进行初审；向人代会提交的报告内容要进一步扩展，项目要进一步细化，保证人大代表听得清、看得懂，确保人大对财政预算的实质性审议；在预算执行中，实行重大事项报告制度，对预算调整以及举借债务等重大事项必须及时向人大或其常委会报告，未经人大或其常委会批准不得执行，保证预算执行的约束力。

三是进一步增加预算透明度。继续按预算法的要求，及时公开预决算情况，引导社会公众参与预算编制。对涉及重大公众利益、人民群众利益的决策，要向社会公开征求意见或举行听证会，确保财政支出用于群众最关心、最需要的地方，让人民群众享受改革带来的红利。■

（作者单位：湖北省武汉市新洲区财政局）