IC-CMM理论视角下国库资金安全管理问题探析

●郭京明 佘焕宇 蔡媛媛

IC-CMM理论视角下国库资金安全管理问题探析

●郭京明 佘焕宇 蔡媛媛

随着经济社会发展和财税金融体制改革的不断深入，国库业务迅猛发展。在信息化、网络化建设步伐持续加快的新形势下，国库资金运转体系更加开放，国库资金风险也呈现出新的形式和特点。本文运用IC-CMM内控管理理论对国库资金安全管理现状进行评析，并对进一步加强国库资金风险识别、衡量、评价和控制提出建议。

一、IC-CMM内控管理理论及特点简介

（一）IC-CMM内控管理理论

IC-CMM内控管理理论，又称内部控制能力成熟度模型理论，包含企业内部控制系统、内部控制系统实施和内部控制评价等。该理论提出从“实施依据建设及应用情况、实施过程控制及预测情况、实施质量量化及评估情况和实施结果评价及分析情况”四个方面来评估企业内部控制能力的成熟度等级及标准（如表1所示），并要求企业从“执行意识、约定和能力、执行活动、测量和分析、验证实施”等方面来构建符合自身目标要求的内部控制管理机制，以实现更高的内部控制目标和等级。

表1 IC-CMM成熟等级及基本特征划分

（二）IC-CMM内控管理理论主要特点

1、更加强调从过程、行为的动态角度定义内部控制。IC-CMM内控管理理论强调内部控制本质是一个过程，应与企业经营管理有机融合，企业经营管理基础环境发生变化，量化评价、控制活动、监督措施等内控体系也需相应动态变化，形成不断发现和解决问题的动态循环过程。

2、更加强调内控管理的持续性、及时性和动态性。IC-CMM内控管理理论认为监督是对内控系统运行质量的评价，包括持续性监督和独立性评估。其中，持续性监督通常与经营管理过程同步进行，独立性评估的范围和频率取决于内控系统的有效性。

3、更加强调内控管理的量化评价水平及能力。IC-CMM内控管理理论确立了企业内部控制能力成熟度等级及标准。通过量化评价，帮助企业及时掌握自身内部控制能力，并对照更高级别评价标准找到进一步改进自身内部控制的目标、方法，从而使企业内部控制得到改进和完善，实现企业由“要我控制”到“我要控制”的转变。

4、更加强调内控管理改进、评估和认证依据。IC-CMM内控管理理论通过定义每个内部控制能力成熟度等级包含的关键过程域，给出实现各个关键过程域需要执行的实践步骤，引导企业选择和确定实践管理方法，既为企业内部控制建设提供实施参照，引导企业不断完善自身的内部控制，形成良好的内部控制持续改善的氛围；又为监管部门对下级企业内部控制能力进行评估与认证提供评价依据。

二、基层国库资金安全管理现状及IC-CMM内控标准评析

（一）基层国库资金安全管理现状

1、国库资金安全管理制度更趋完善。国库3T系统的全面运行使国库会计核算模式、流程等发生较大变化。因此，央行及时对国库制度进行了修订完善，相继出台 《国库会计管理基本规定》、《国库会计核算监督办法》、《国库会计数据集中系统业务处理办法》、《国库会计数据集中系统业务操作规程》、《国库监督管理基本规定》等制度规定。基层国库也结合工作实际建立了风险防范责任制，及时修订各项内部控制制度，逐步形成较为健全完善的国库资金安全管理制度体系。

2、国库资金安全管理手段更趋完善。国库会计数据集中系统（TCBS）的推广运行，使基层国库风险管理手段从“人防”向“技防”迈进。TCBS系统以防范国库资金风险为核心，确立了一记双讫、原子交易、事项驱动等业务处理规则，强化系统和人工操作的安全控制，减少了业务处理环节的人工干预，增强了国库资金风险控制的实效性。

3、国库资金安全监督机制更趋完善。基层国库逐步形成重点检查与全面检查相结合、自查与抽查相结合、现场检查与非现场检查相结合等多种行之有效的内部检查方式。同时，对财政资金事前监督、事中监督与事后监督相结合、对商业银行代理国库业务的监督检查逐步常态化、规范化，基本建立了国库资金安全监督的长效机制。

（二）IC-CMM内控标准下的国库资金安全管理现状评析

1、国库资金安全管理实施依据建设及应用情况。当前基层国库逐步形成较为健全完善的国库资金安全管理制度体系，但仍存在不足。一是基层国库制度建设上“移植”、“照搬”上级国库管理制度现象较为普遍，而未能结合本地实际因地制宜，造成制度操作性不强；制度适用性大打折扣。二是国库资金安全管理制度缺乏自我完善、动态发展的修复机制，如：国库资金风险点排查和风险防范措施相对国库业务发展，客观上存在滞后性。

2、国库资金安全管理实施过程控制及预测情况。当前基层国库资金安全管理控制上还存在薄弱环节，且对实施结果的预测效果不够明显。一是风险防范主要采取制度约束、监督检查等静态控制方式，对资金运行过程控制不足，如：核算过程中 “人情兼岗”、“信任代岗”和资金支出依据不足、预审资料“先支后补”等违规现象屡禁不止。二是国库资金安全管理缺乏风险定量监测指标、分析模型和预警系统，难以对内部控制过程及结果进行准确预测和动态预警，主动发现风险、识别风险的能力尤显不足。

3、国库资金安全管理实施质量量化及评估情况。一是当前基层国库缺乏较为完善的安全管理量化评估分析机制和量化评估指标；对国库资金安全管理实施效果的监测、评价和反馈也缺乏统一性和规范性。二是国库资金风险管理信息数据库的建立标准不统一，风险管理数据信息缺乏全面性和连续性，信息资源利用率和共享率较低。

4、国库资金安全管理实施结果评价及分析情况。目前尚未出台对国库资金安全管理实施结果可量化、可衡量、可操作的具体验证标准和措施，导致基层国库对国库资金安全管理实施结果的评价与分析主要依赖监督检查人员的经验与判断，存在主观性和随意性，缺乏评价约束效力，验证评价结果也难以有效运用。

三、进一步强化国库资金安全管理的策略建议

综上分析，当前基层国库资金安全控制成熟度应处于“管理级”与“定义级”的过渡阶段。为进一步促进基层国库资金安全管理的科学化、规范化和系统化，从IC-CMM内控管理理论视角，提出以下建议：

（一）执行意识、约定和能力方面

1、加强能力培训，培育执行文化，提升执行意识。一是加强对基层国库人员的法律法规、职业道德、业务技能的教育培训，着力提高基层国库员工的遵法意识、道德水准和职业技能。二是将执行文化与制度建设有机结合，着力培育基层国库人员执行制度、落实制度的自觉性。注重把文化的软性影响、无形渗透与制度的刚性管理、有形约束相结合，使执行文化成为国库人员内化于心、外见于形的价值取向，提高制度执行力。

2、完善制度建设，强化监督约束，提升执行效力。一是基层国库既要严格执行上级国库制定的各项资金安全管理制度，又要结合实际，制定符合自身工作需要的制度细则及业务操作标准。二是基层国库应按照“保留适用、废止无效、修订漏洞、补充不足”的原则，跟进业务发展，及时补充、修订和完善内控制度，增强制度的适用性、有效性。三是以防范国库资金风险为核心，加强事后监督、内部自查、上级检查与外部监督，不断强化监督约束，有效提升制度执行效力。

（二）执行活动方面

1、加强系统建设，提高管理效率，增强控制能力。一是进一步完善国库会计数据集中核算系统，加强对授权操作、异常处理、大额交易等风险操作的预警提示，强化系统对资金风险的控制功能。二是尽快开发应用与国库核算系统无缝对接的国库监管系统，通过对核算系统有效数据信息采集，实现对国库业务处理过程的实时监督和动态监控，也为风险衡量与控制效果的定量分析与评价奠定基础。

2、强化目标管理，完善协作机制，提升控制水平。一是不断探索制定国库资金安全管理定量标准，量化安全管理工作目标，通过事前防范、事中跟踪和事后评价，强化基层国库安全管理全过程控制，实现资金安全预控、在控、可控的目标要求。二是加强基层人行国库部门与本行内审、纪检监察等外部监督部门间的沟通协作，共享信息资源，形成联防、联动机制，共同促进国库风险控制水平的提升。

（三）测量和分析方面

本文尝试运用层次分析决策法，对基层国库资金安全管理进行量化分析。

1、构建安全管理监测指标体系。将国库资金安全管理划分为制度管理、内控管理、操作管理、监督管理、系统管理与应急管理六个方面，并根据影响程度、风险概率及可控程度等，分别对其赋予不同的权重（如表2所示）。每项指标按1-10分赋值，并设定“预警线”。

表2 国库资金安全管理监测指标

2、开展安全管理风险量化评估。借鉴国际经验，建立安全管理风险导向监督控制机制。设置国库资金安全管理 “预警值”（如表3所示）。将国库资金安全管理状态依次划分为绿色、黄色、橙色及红色四个等级。其中：绿色代表国库资金安全管理不存在明显风险隐患；黄色代表国库资金安全管理存在一定风险隐患，需引起关注；橙色代表国库资金安全管理存在较大风险隐患，需做进一步的体检与控制改造；红色代表国库资金安全管理存在明显风险隐患，需对风险控制进行制度与流程等再造。

表3 国库资金安全管理风险等级

3、实施针对性的风险处置措施。依据国库资金安全管理量化评估结果，实施切合实际的安全控制措施：一是“绿色国库”应坚持常规监控，并结合业务发展，及时补充、调整安全控制措施。二是“黄色国库”应加强业务自查，不断查找风险防范薄弱环节，努力完善安全控制措施。三是“橙色国库”应加强风险排查和防范措施的改进，且上级国库应对其加大现场检查力度，增加实地业务检查频率，针对发现的问题，督促其严格落实整改要求，限期提高风险防范等级。四是“红色国库”应加强对内控制度的梳理、修订和完善，认真排查风险隐患，制定有效的风险防范措施，并加强对业务操作流程的规范化建设和业务处理结果的监督检查。上级国库对其既要加强现场检查又要加强业务辅导，帮助并指导其不断提高风险防范能力。

（四）验证实施方面

一是由精通基层国库业务、熟悉国库资金安全管理和掌握相关评价标准的工作人员联合组成国库资金安全管理验证评价小组，对国库资金安全管理制度、机制等实施效果，进行动态跟踪验证与检查。二是通过科学编制检查记录表与评分表，定期、不定期地进行实地核查、比对和验证，综合、客观、公正地评价安全管理制度的执行效力与效果。三是综合评价结果，及时制定和完善风险控制措施，并注重加强问题的跟踪检查、措施的持续改进，确保验证实施取得实质效果，不断促进国库资金安全管理工作的规范化、科学化。■

（作者单位：中国人民银行滁州市中心支行）