从开展预决算公开专项检查看我国预决算透明度的提升

●杨志安 李宝锋

从开展预决算公开专项检查看我国预决算透明度的提升

●杨志安 李宝锋

十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。2014年8月31日通过的《预算法（修正案）》在第五条七处提及“公开”，涉及面之广，力度之大，前所未有，成为落实党的十八届四中全会决定的有力推进器。为了切实推进地方预决算公开工作，建立健全公开透明的预算制度，财政部于2015年10月下发了《关于开展地方预决算公开情况专项检查的通知》（以下简称《通知》），组织开展了地方预决算公开情况专项检查。本文对该专项检查的意义、应注意的问题及进一步推进我国预决算公开展开探讨。

一、开展预决算公开专项检查的意义

（一）推进预决算公开是实现国家治理现代化的内在要求

经济学之父亚当·斯密在《国富论》中将财政誉为庶政之母。党的十八届三中全会首次提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，将财政的重要性提到了前所未有的高度。而财政体制改革的突破口在于预算改革。前美国联邦参议院议长纽特·金瑞奇(NewtGingrich)曾指出，政府改革的实质性问题在于预算问题，只有预算改革了，政府才能改革。我国新《预算法》的总体目标为“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”。公开是现代预算的本质特征，预算制度的改革并不是简单解决政府财政收支问题，而是通过它将各级政府行为展现在阳光之下，接受公众的监督。财政部开展的预决算公开专项检查属于公共预算财政监督的范畴，有利于推进我国预算制度的规范和透明，是实现国家治理现代化的内在要求。

（二）开展预决算公开专项检查是规范预决算管理，依法行政的要求

党的十八届三中全会明确提出，要“实施全面规范、公开透明的预算制度”。推进预决算公开，让社会参与到预算监督与管理中，以公开透明倒逼各项改革，促进规范管理、科学决策，依法行政。由于思想认识不到位，缺乏必要的工作推进机制，实际工作中一些部门、单位往往习惯谨言慎行、秘而不宣的工作模式，对信息公开较为排斥，公开意识较为缺乏，甚至把自己手中掌握的信息作为一种特权，不愿对外公开。开展预决算公开专项检查有助于打破传统的行政工作和思维模式，促进预决算管理的规范、透明，进而推动行政服务意识和水平，做到依法行政。

（三）开展预决算公开专项检查有利于实现腐败的源头治理

腐败问题是我国普遍关注的一个大问题。阳光是最好的防腐剂，加强制度建设，让权力在阳光下运行，使腐败没有滋生的土壤，这是最好的反腐倡廉措施。通过公共部门预决算信息公开，使政府权力运行更加透明，可以通过管住“钱”来管住政府的“人”和“事”，形成“不能腐”的制度网格，使腐败现象得以遏制和消除。开展预决算公开专项检查，有利于规范公共财产收入、支出与监管的全过程，由此规范政府行为，实现腐败的源头治理。

二、开展预决算公开专项检查应注意的问题

（一）检查预决算公开是否完整、详细

新《预算法》的实施，意味着我国财政正式进入了全口径预算的阶段。政府预决算公开范围除了公共财政收支预决算，还应包括政府性基金收支预决算、国有资本经营收支预决算和社会保险基金预决算。本次《通知》检查的重点虽没有提到社会保险基金预决算，但也要对此给予足够重视，要求各级政府尽可能及时全面地公开社会保险基金预决算情况。新《预算法》第四章第三十二条规定 “政府收支分类科目，收入分为类、款、项、目；支出按其功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款”。本次《通知》要求“重点关注各级政府和部门预决算是否全部公开到支出功能分类项级科目（涉密内容除外）；一般公共预算基本支出是否已经按经济分类公开。”在专项检查中，要重点关注各地公开的预决算收支的详细程度是否达到《通知》的要求，也要适当关注其是否达到《预算法》的要求，特别是支出是否公开到经济性质分类款级科目。只有这样，才能全面反映支出的经济性质和具体用途。另外，按照《预算法》要求，各级政府、各部门、各单位的政府采购情况也应及时向社会公开。

（二）检查预决算公开的渠道是否畅通

建立健全全面规范、公开透明的预算制度，是我国预算改革的总体要求。预决算公开渠道的通畅对于公众了解预决算信息至关重要。政府和部门预决算公开的渠道，应当做到多种形式，广泛透明，能够实现信息的连续互动。但目前各级政府及部门各自在政府信息公开栏上或门户网站上公开，信息较为零散，往往呈现出“碎片式”特征，缺乏制度化的保障措施，不便于公众查询和实时监督，更缺乏一个交流互动的平台。参与渠道不畅，不能及时得到回应，极大地影响了公众参与预决算公开的积极性。预决算公开专项检查除了应关注各级政府、部门、单位预决算公开的及时性、完整性及详细程度之外，还应重点关注预算信息公开的方式和渠道。看各地预决算信息公开是否积极主动，渠道是否畅通多样，是否便于社会公众查询监督。

（三）检查预决算公开的内容是否通俗易懂

公开政府预决算，既能让社会公众及时了解政府财政收支的来龙去脉、管理过程及成效，还能将政府的政策意图和激励方向告知社会。向社会公开保障与改善民生、推进创新驱动发展、经济转型升级等专项资金，有助于合理引导企业、民众的预期和行为。而我国公开的预决算信息往往存在“外行人看不懂，内行人说不清”的现象，不仅普通百姓看不懂，即使是一些专业人士往往也难以理解。这一方面在于预算编制是一项专业性很强的工作，涉及复杂繁琐的账目，专业术语运用较多；另一方面，目前我国的政府信息公开过分依赖于政府主导，政府与公众的关注点未必一致，所公开内容基本由政府制定，可能并非公众迫切需要的信息，财政信息供求双方缺乏良性互动。在此背景下，地方预算信息的公开很多是一种报账式公开，形式大于实质，老百姓往往看不清或者看不懂，造成某些政府财政信息公开流于形式。因此，预决算公开专项检查也应关注预决算信息是否通俗易懂，对支出的具体内容有无必要的解释说明。

（四）对备受社会关注的专项财政资金公开情况进行检查

预决算公开专项检查除了对各级政府预决算、部门预决算公开情况进行检查之外，还应该重点检查备受社会关注的“三公”经费、转移支付和政府性债务等专项财政资金的公开情况。

1、“三公”经费公开。“三公”经费是政府运行成本的重要组成部分，是社会公众关注的热点问题。“三公”经费公开可以使社会公众对政府“三公”经费支出情况进行监督，促进“三公”经费支出的合法化和合理化。本次《通知》对“三公”经费检查的要求非常细致，要检查各级、各部门是否公开本级、本部门“三公”经费财政拨款预决算总额和分项数额，还要检查“三公”经费使用的详细情况。如：是否将“公务用车购置和运行费”细化公开为“公务用车购置费”和“公务用车运行费”；“三公”经费决算公开是否细化说明因公出国（境）团组数及人数，公务用车购置数及保有量，国内公务接待的批次、人数、经费总额；是否对 “三公”经费预决算增减变化原因进行说明。除此之外，建议公开“三公”经费预算形成过程及执行过程，让公众知道“三公”经费预算如何形成的，包括“三公”经费预算的编制过程、财政和人大对预算的审批，以及预算编制明细报表及其说明。同时，让公众知道“三公”经费的执行过程，包括资金是否按预算安排进行使用、预算调整情况，人大、财政及审计等对“三公”经费的监督情况以及出现的问题。

2、转移支付资金公开。转移支付是政府间的一种补助，是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。转移支付资金公开有助于通过公众的监督促进资金走向更加规范合理，也是防止政府不同利益诱导下滋生腐败的关键。预决算公开专项检查应着重关注如下问题：一是转移支付资金分配情况的公开，包括一般性转移支付和专项转移支付的规模、来源、分配办法和分配结果等的公开。应重点检查转移支付资金分配和拨付的依据、相关管理办法等的公开情况。二是转移支付资金使用情况的公开。省级及以下各地方政府应对获得各项转移支付资金的配置和使用情况进行公开，包括转移支付资金配置情况、转移支付资金投向和转移支付资金使用监督以及资金使用的成效等方面的公开。

3、政府性债务信息公开。预决算公开专项检查应关注政府性债务信息的公开，以促进地方政府性债务的管理。一是政府性债务资金举借的公开，包括政府性债务资金举借规模、筹集方式及相关程序，还有债务支出用途、政府承债能力及债务融资决策过程。二是债务资金使用情况的公开，包括资金使用的方向，具体用途以及采取的监管措施。三是债务资金偿还情况的公开，包括政府债务偿还的计划、履行情况及风险评估等。

三、推进我国财政预决算公开的政策建议

（一）完善预决算公开的法律基础

当前我国预决算公开存在立法层次低、约束力弱、对相关内容界定模糊等问题，需要进一步加强完善立法，为预决算公开提供坚实的法律基础。一是应把我国公民的公共信息知情权、表达权、决策权和监督权等基本权利与义务在《中华人民共和国宪法》中明确，并对预决算的公开原则作出规定。二是尽快制定新《预算法》的实施条例及相关配套制度。对预决算公开作出专门规定，包括预决算公开的主体、范围、内容、时间、法律责任等，切实增强可操作性。三是尽快将《政府信息公开条例》上升为《政府信息公开法》，进一步明确 “主动公开”、“依申请公开”与“不予公开”的内容和界限，明确保密规定的相关要求，并确立公众对政府信息的知情权和监督权。四是加强法律制度之间关于预决算公开的内容衔接。针对现有法律法规关于预决算公开内容规定不一致的地方，修订完善包括《保密法》等在内的相关法律法规，对需要保密、不宜公开的内容进行明确限定，避免预决算公开的法律条文之间互相抵消效力。此外，为保证预算信息的真实性、可靠性及准确性，应进一步推进政府会计及审计相关法律的改革与修订。

（二）加强预算管理制度建设，为信息公开夯实基础

1、加强全口径预算管理。目前“四本预算”的收支范围、功能定位等还不够清晰，“四本预算”之间如何有机衔接还不够明确。应该在待出台的《预算法实施条例》中进一步明确“四本预算”之间资金相互调剂的具体规定和操作办法。

2、预算编制要进一步细化完整。目前有一些部门预算编制较为粗放，还不够细化完整。预算安排的支出要能够全部分解落实到基层单位和具体用途、细化到支出功能分类的项级科目，减少代编预算。提高年初预算到位率，减少年度执行中预算调整，实现预算与决算的有机衔接。

3、加强预算支出标准体系建设。改进预算编制方法，建立科学统一的经费支出标准，有利于公开主体准确掌握公开口径，做到公开数据的规范可比，使预算公开基础更扎实。

4、加强预决算公开的规范性。应出台相关办法，加强培训指导，提高各地方预算管理水平，规范预决算信息公开的口径、格式，统一公开内容和公开程序，提高预决算信息公开的准确性、及时性和统一性，便于公众获取预决算信息并进行横纵向比较。

（三）建立健全预决算公开的工作机制

1、明确预决算公开责任主体。按照“谁编报，谁公开，谁负责”的原则，强化预决算公开的主体责任。一级政府一级预算，政府预算公开由同级政府负责。本级政府总预决算由同级财政部门负责公开，部门预决算由编报部门预决算的部门负责公开，项目预决算由编报项目预决算的部门负责公开。各级责任主体应切实履行预决算公开的责任和义务，保证预决算公开信息的真实性、准确性、完整性和及时性，做好预决算公开的说明解释工作。

2、加强相关部门预决算公开的协调。横向上，加强政府、财政、人大、审计等部门的沟通协调。财政应积极与人大沟通，提前确定政府及部门预决算公开的口径、格式、内容及程序。纵向上，上级财政机关对下级财政机关，财政机关对部门、项目编制主体就预决算公开内容与方法加以指导，就预决算公开进度进行督促。

3、建立预决算公开保密审查机制。按照“谁公开，谁负责信息审查”的原则，各公开责任主体需按照有关涉密要求的规定，对本部门预决算公开信息进行保密性审查，合理确定公开的范围和内容。对不涉密的内容，必须依法予以公开。

4、拓宽预决算公开渠道。充分利用政府门户网站、政府公告、新闻媒体、档案馆等便于公众知晓的载体，及时公开政府和部门预决算信息。开发专门的电子政务公开系统与平台，建立电子政务“一站式”的服务平台，集中、全面、及时、详尽地登载预决算信息，方便公众的查询、阅读和下载，降低获取预决算信息的成本。

（四）构建预决算公开的监督体系

1、进一步完善预决算公开的问责制度。目前，《政府信息公开条例》要求建立预算公开工作考核机制和责任追究制度，但一直没有制定具体的实施细则。新修订的《预算法》规定，对违反预决算信息公开的行为追究行政责任，但问责主体尚不明确，也没有具体的行政处分办法。行政追责难以落实，势必造成个别部门以保密为由对预决算信息公开加以推延。因此，应当尽快通过相应的实施条例及细则明确问责主体及违法处罚办法，以切实强化问责机制。

2、强化预决算公开的考核机制。充分发挥人大、财政、审计的监督作用，建立预决算公开的考核评价机构。制定考评体系，完善考评办法，定期进行考评。对做得好的地方、部门和单位给予表扬，对未达到预决算公开要求的地方、部门和单位通报批评并责令整改，必要时启动问责机制，追究相关责任人的行政责任。

3、主动接受社会监督。随着预决算公开制度的完善和政府预决算公开水平的提升，势必会引起社会公众对预决算公开参与热情的提升。建立预决算公开的互动回应机制，通过网上网下多种形式，畅通政府和公众之间的信息沟通渠道，对公众提出的热点问题及时予以回应。组建专业社会监督团体，吸收各行业代表，对政府预决算公开进行评估，不断充实和强化预算监督力量，构筑全方位、全过程、高透明的监督体系。■

（本文为教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《对政府全口径预算决算的审查和监督研究》〈批准号13JZD021〉阶段性成果）

（作者单位：辽宁大学）