《种子法》修改中的立法技术问题探究

李媛辉

摘 要： 现行《种子法》自2000年施行以来，在规范和推动我国种业发展方面起到了积极的作用。但是，随着社会的发展有些规定已经不能适应现实需要，亟待从立法技术的角度予以修改。《种子法》法律规范结构存在的问题是：法律规范逻辑结构不完整，规范内容与刑法条文衔接不畅，责任条文排列顺序不合理。《种子法》法律语言技术存在的问题是：法律规范表达不严谨不准确，表达自相矛盾，容易产生歧义，表达不清晰、不简练。解决这些问题的方法是：严格按照立法技术标准，规范法律条文的逻辑结构、编排顺序和语言表达。

关键词：《种子法》；立法技术；法律规范结构；立法语言

中图分类号：DF413.1 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2014）06-0143-06

前 言

法律的修改和补充，可以改变法律中某些不合时宜的规定，消除法律中所存在的某些弊病，在法律中增加某些必要的新内容[1]。现行《种子法》于2000年7月8日通过，自2000年12月1日施行以来，已经15年。随着我国经济、社会的不断发展，种业发展改革的不断深化，《种子法》的一些规定已经不能适应现实需要，亟待修改、补充和完善。十一届全国人大一次会议以来，全国人大代表共提出修改《种子法》的议案18件，农业部、国家林业局、科技部等有关部门均赞同修改《种子法》，全国人大农业与农村委员会和有关部门已经就《种子法》修改进行了多次调研。2013年10月30日《十二届全国人大常委会立法规划》公布，《种子法》列入第一类项目：条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。《种子法》有许多技术性问题值得深入探讨，本文拟从立法技术的角度分析《种子法》的不足，希冀对《种子法》的修改提出一己之见。

一、《种子法》的立法技术考察

所谓立法技术，是立法活动中所遵循的用以促使立法臻于科学化的方法和操作技巧的总称[2]。所有的立法，均需运用一定的立法技术，或者说，所有的法律文本，均是一定水平的立法技术的反映[3]。本文所讲的立法技术，简单地说，是指对法律的起草、制定和修改有直接意义的法律文本的结构安排技术和法律规范的文字表述技术。

（一）《种子法》法律文本的结构安排技术

法律文本的结构分为实质结构和形式结构。实质结构包括假定条件、行为模式和法律后果三要素。在立法实践中，这三要素可能写在一个条文中或者一个法律中，也可能写在若干个相关联的条文或者法律中。三个要素写在一个法律条文的情况较少，因为从立法技术上讲，它显得比较累赘，特别是在几种行为所承担的法律后果相同时，比如，《种子法》第二十条第一款主要农作物和主要林木的商品种子生产实行许可制度；第二十二条第二款禁止伪造、变造、买卖、租借种子生产许可证，禁止任何单位和个人无证或者未按照许可证的规定生产种子；第二十六条第一款种子经营实行许可制度；第三十一条第二款禁止伪造、变造、买卖、租借种子经营许可证，禁止任何单位和个人无证或者未按照许可证的规定经营种子。上述第二十条、第二十二条、第二十六条、第三十一条四个条文属于具体行为模式，指明人们可以做什么、应该做什么、不能做什么。《种子法》第六十条规定了违反上述规定的假定条件和相应的法律后果，有行政责任和刑事责任。形式结构是法律外在的表现形式。比如，《种子法》分为总则、分则、附则三大部分。《立法法》第五十四条第一款规定，法律根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目。《种子法》分为十一章七十八条，部分条文下又分款和项。《种子法》的结构安排存在逻辑不规范和顺序不合理等问题。

（二）《种子法》的文字表述技术

法律条文是由语言文字表达出来的，应当符合通用语言文字的规范和标准。法律条文表达的是一种国家意志，法律作为具有国家强制力的普遍性行为规则的特性，要求其语言表达尽量保持日常语言的风格以便使普通民众所理解和遵循。边沁在他的《立法理论》中说：“如果说法典的风格与其他著作的风格有什么不同的话，那就是具有更大的清晰性、更大的精确性、更大的常见性。因为它写出来就是让所有人都理解，尤其是让最低文化水平阶层的人理解。”[4]对法律语言也有其特殊的要求，包括准确肯定、严谨规范、简洁精炼、庄重严肃。《种子法》共七十八条，八千余字，文字简练的功夫可见一斑。《种子法》解释了种子、种质资源、品种、主要农作物、林木良种、标签、主要林木等概念，有效地防止了法律术语歧义现象。此外，《种子法》还对假种子、劣种子进行了分类列举，具有可操作性。但是，其语言文字亦存在一些瑕疵。

二、《种子法》法律规范结构上的问题

（一）法律规范逻辑结构不完整

《种子法》中有的法律规范在逻辑结构上不很完整，特别是有的法律规范只有行为模式而缺少相应的法律后果，通俗地说，就是有的义务性条款没有相应的法律责任，选择几例分析如下：

1.《种子法》第十六条规定：“通过国家级审定的主要农作物品种和主要林木良种由国务院农业、林业行政主管部门公告，可以在全国适宜的生态区域推广。通过省级审定的主要农作物品种和主要林木良种由省、自治区、直辖市人民政府农业、林业行政主管部门公告，可以在本行政区域内适宜的生态区域推广；相邻省、自治区、直辖市属于同一适宜生态区的地域，经所在省、自治区、直辖市人民政府农业、林业行政主管部门同意后可以引种。”《种子法》没有对经营未经同意引种的行为制定处罚条款。相邻省市审定通过的农作物新品种未经经营销售地省市级农业行政主管部门“同意引种”的，有的地方视为未经审定，参照《种子法》第六十四条按经营未经审定种子进行处罚。

2.《种子法》第二十二条规定：“……禁止任何单位和个人无证或者未按照许可证的规定生产种子……”《种子法》第三十一条规定：“…禁止任何单位和个人无证或者未按照许可证的规定经营种子…”《种子法》第六十条对于生产商无证生产种子行为作出了具体处罚规定，但对经营无证种子的经营者却没有具体处罚规定，由于管辖权所限，有些无证生产种子流入市场后，种子执法部门无权对其经营者进行处罚[5]。

3.《种子法》第三十二条第一款规定，种子经营者应当遵守有关法律、法规的规定，向种子使用者提供种子的简要性状、主要栽培措施、使用条件的说明与有关咨询服务，并对种子质量负责。然而纵观《种子法》全文，对违反上述条款的行为没有法律责任条款，这样部分种子经营者会大肆规避法律，使种子产业中的弱势群体——种子使用者的权益不能得到有效保护，《种子法》的秩序与正义价值不能充分实现[6]。

4.《种子法》第四十条规定：“国家投资或者国家投资为主的造林项目和国有林业单位造林，应当根据林业行政主管部门制定的计划使用林木良种。”有资料显示，与林改前相比，造林户更倾向选择良种。以寄岭村为例，虽然陈山红心杉的苗木价格比一般杉苗高出0.2元/株，每亩苗木多投入50～60元，但林改当年农户就开始营造当地特有的陈山红心杉[7]。上例充分说明了当农民自营时自主选择树种、良种的优势。农民尚且有使用良种的觉悟，国家投资造林一般面积很大，更应当使用良种，以确保造林的质量。第四十条在《种子法》中也没有相应的法律责任。

笔者建议，上述法律条文有义务无责任的情况在《种子法》修改时需要尽快改变。《种子法》广为使用的义务判断词语有“应当”、“不得”、“禁止”、“必须”四个，其中，“应当”使用了56次，“不得”使用了13次，“禁止”使用了10次，“必须”使用了5次。“不得”、“禁止”、“必须”在《种子法》中基本都有适配的法律责任。《种子法》上“应当”使用最多，就《种子法》的条文来说，“应当”有时候是用来设定一种倡导性要求和观念，比如，《种子法》第五条的“县级以上人民政府应当根据科教兴农方针和种植业、林业发展的需要制定种子发展规划”和第六条的“对贮备的种子应当定期检验和更新”的规定，因此，并不是所有的“应当”都要求附设法律责任。但是，如果“应当”用来表示法律义务，是法律规范的条件预设和指引要求，就要求有配套的法律责任。因为义务性规范本身带有一定的强制性，如果没有法律后果，不但使该部分条文不具有可操作性而形同虚设，也不符合法律规范的逻辑结构要求，容易产生司法上的混乱。有的省、自治区、直辖市的地方性法规，对《种子法》中有义务而无责任的条文进行了完善。比如，针对《种子法》第十六条，《北京市实施〈中华人民共和国种子法〉办法》第五十四条规定“并处一万元以上三万元以下罚款”，《天津市实施〈中华人民共和国种子法〉办法》第二十四条规定“并处一万元以上五万元以下罚款”，《浙江省实施〈中华人民共和国种子法〉办法》第三十八条规定“可处二千元以上二万元以下的罚款”。《种子法》对经营无证种子的经营者没有处罚，《浙江省实施〈中华人民共和国种子法〉办法》第二十三条、第四十条规定“种子经营者不得收购无种子生产许可证的种子生产者生产的主要农作物种子和主要林木种子”，违反规定的，“由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门责令改正，可处二千元以上三万元以下的罚款。”针对《种子法》第四十条，《北京市实施〈中华人民共和国种子法〉办法》第五十九条规定“对责任者处三万元以下罚款”，《天津市实施〈中华人民共和国种子法〉办法》第二十八条规定“对责任者处五千元以上三万元以下罚款”。通过几省的对比，发现各地的处罚幅度不一致，另外，大部分省份对《种子法》没有规定法律责任的，也不作规定。因此，在《种子法》修改时应统一规定义务性规范的法律责任。

（二）法律规范内容与刑法条文衔接不畅

《种子法》中规定的“构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这就需要《种子法》的规定必须与刑法规定的罪名对应起来，否则法律责任就是空中楼阁，有法难依。但是，《种子法》中有的条文并无相对应的刑事责任。《种子法》第六十一条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门责令改正，没收种子和违法所得，并处以违法所得一倍以上三倍以下罚款；没有违法所得的，处以一千元以上二万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）为境外制种的种子在国内销售的；（二）从境外引进农作物种子进行引种试验的收获物在国内作商品种子销售的；（三）未经批准私自采集或者采伐国家重点保护的天然种质资源的。”《种子法》第六十五条规定“违反本法规定，抢采掠青、损坏母树或者在劣质林内和劣质母树上采种的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令停止采种行为，没收所采种子，并处以所采林木种子价值一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这两个条文，是《种子法》七个刑事责任条款中的两个。仅有“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，没有规定独立的罪名与法定刑，其规定的犯罪都需要依照刑法典分则的条文定罪判刑。现实的情况是：在谋生压力下，农民从现有林地草场中得不到实际经济利益而失去抚育管护的积极性，同时农民在“开荒种粮、广种薄收、解决生计”的理念指导下，将具有较高生态价值和经济价值的林地草场当做荒地开垦，超载过牧、滥采乱挖等现象较严重，林草资源尚未得到合理利用和有效保护[8]。但是，违反《种子法》，私自采集或者采伐国家重点保护的天然种质资源、抢采掠青、损坏母树等等行为并不能直接依据《种子法》追究刑事责任，而是要依据刑法中的相关规定追究刑事责任。查阅刑法，又找不到对应这两条的法律条文。

当行政刑法规范规定对某种犯罪行为“依法追究刑事责任”时，由于刑法典及单行刑法对此并没有相应的罪刑规定，往往导致行政刑法规范难以甚至不能适用，成为形同虚设、没有多大意义的一纸空文[9]。导致司法机关难以甚至不能追究有关人员的刑事责任。笔者建议，修改《种子法》时应将相关内容与刑法比对。立法者应当确立这样的观念：立法必须统筹全局，通过一个法，要看到该法和整个法的体系的联系；制定一个法律规范，要看到这个法律规范和其他法律规范的联系[2]467。解决的对策有两个：一是凡是没有真正跟刑法衔接的条文，在修改《种子法》时，将“构成犯罪的，依法追究刑事责任”删除。否则，只是稻草人一样的摆设，毫无适用性。二是如果此行为社会危害性非常严重，建议全国人大以刑法修正案的形式补充罪名。

（三）法律责任条文排列顺序不合理

从“法律责任”一章的内部条文排列来说，法律责任的安排应该与法律行为在整个文本中的结构相一致。《种子法》共有正文十章和附则一章，第一章总则、第二章种质资源保护、第三章品种选育与审定、第四章种子生产、第五章种子经营、第六章种子使用、第七章种子质量、第八章种子进出口和对外合作、第九章种子行政管理、第十章法律责任、第十一章附则。按此结构，就应该是破坏种质资源的责任，违反品种审定制度的责任，违反种子生产、经营、使用制度的责任，生产、经营假、劣种子的责任，违反种子进出口管理的责任。比如，第六十一条关于违法进出口的责任就应该放在最后，而第六十三条擅自向境外提供或者从境外引进种质资源的责任则应该放在法律责任一章的最前面。

从种子法律行为与种子法律责任相对应的营造结构立法技术来看，《种子法》法律责任一章的逻辑结构有待规范，《种子法》修改时，应该按照法律行为在文本中的位置来确定法律责任规定的顺序。

三、《种子法》法律语言技术上的问题

（一）法律规范表达不严谨、不准确

《种子法》中的一些规范存在着表达不严谨、不准确的缺陷。举例分析如下：

1.《种子法》第十七条第二款：“应当审定的林木品种未经审定通过的，不得作为良种经营、推广，但生产确需使用的，应当经林木品种审定委员会认定。”从立法本意看，该条的目的在于确立生产上必须使用未达到良种标准的种子的合法性，通过认定解决其效力。但该条隐含的意思是，应当审定的林木品种未经审定通过的，不得作为良种经营、推广，可以作为一般种子经营、推广。如果不是良种，明明连生产使用都需要经林木品种审定委员会认定，更何况是经营、推广呢？该条的表达方式欠妥。

笔者建议，将《种子法》第十七条第二款修改为“应当审定的林木品种未经审定通过的，不得经营、推广，但生产确需使用的，应当经林木品种审定委员会认定。”

2.《种子法》第五十九条规定：“违反本法规定，生产、经营假、劣种子的，由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门或者工商行政管理机关责令停止生产、经营，没收种子和违法所得，吊销种子生产许可证、种子经营许可证或者营业执照，并处以罚款；有违法所得的，处以违法所得五倍以上十倍以下罚款；没有违法所得的，处以二千元以上五万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”按照我们的逻辑[10]，第五十九条有违法所得要比没有违法所得造成的损失更大一些，但是如果违法所得很少，例如是一百元，那最多罚款一千元，相比没有违法所得的处罚就显得轻了。该条表述不准确，如果违法所得较低，对违法行为人按照倍数处罚的罚款数额可能低于对没有违法所得的行为人的处罚。

如何解决这个问题？笔者认为，对同类违法行为同时规定倍数罚款和定额罚款时，在规定按照违法所得一定的倍数进行处罚的同时，对没有违法所得或者违法所得低于一定数额的，应当规定以倍数的下限乘以该数额，作为定额罚款的上限规定。

（二）法律规范表达自相矛盾

体系性是法典的必备因素，体系性要求确保法律规范体系的内容和逻辑的一致性，应避免矛盾和冲突[11]。《种子法》对品种与标签标注的内容不符的假种子，法律规定自相矛盾，举例分析如下：种子经营者销售的种子没有标签的，不仅违反了《种子法》第三十二条规定的告知和保证质量制度、第三十四条规定的销售的种子包装制度、第三十五条规定的种子标签真实制度和第三十七条规定的合法广告制度，而且造成无法判定种子种类、品种、产地与标签标注的内容是否相符，因为其没有标签。没有标签的种子，可以包括《种子法》规定的所有类型的假种子。《种子法》第四十六条第二款第（二）项规定：“种子种类、品种、产地与标签标注的内容不符的”为假种子；但第六十二条对其有专门规定，“经营的种子没有标签或者标签内容不符合本法规定的”，“处以一千元以上一万元以下罚款”，所以执法人员不能按第五十九条规定追究其假种子责任[12]。第五十九的法律责任包括“没收种子和违法所得，吊销种子生产许可证、种子经营许可证或者营业执照，并处以罚款”；情节严重，“构成犯罪的，依法追究刑事责任。”处罚明显比第六十二条要重很多。

笔者认为，经营的种子没有标签，其主观恶性跟假种子一样严重。修改《种子法》时，宜将经营者经营的种子没有标签的认定为假种子，适用《种子法》第五十九条，按假种子处罚。

（三）法律规范表达容易产生歧义

《种子法》第六十条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门责令改正，没收种子和违法所得，并处以违法所得一倍以上三倍以下罚款；没有违法所得的，处以一千元以上三万元以下罚款；可以吊销违法行为人的种子生产许可证或者种子经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未取得种子生产许可证或者伪造、变造、买卖、租借种子生产许可证，或者未按照种子生产许可证的规定生产种子的；（二）未取得种子经营许可证或者伪造、变造、买卖、租借种子经营许可证，或者未按照种子经营许可证的规定经营种子的。”反观《种子法》第五十九条表述“并处罚款”后，再用两个分号隔开，“有违法所得的，处以违法所得五倍以上十倍以下罚款；没有违法所得的，处以二千元以上五万元以下罚款”。我们的理解是，不论是否有违法所得，均可以先没收种子，再处罚款。“而第六十条，对没有违法所得的无许可证生产种子的行为不能没收种子，仅仅以罚款达到管理之目的，这是不现实的。种子生产出来势必流向市场，因此管理不能到位”[13]。现实需要是，有无违法所得，都应当没收违法生产、经营的种子，因为它是非法财物。但是，基于《种子法》第五十九条和第六十条、第六十一条对没有违法所得的情形能否适用没收种子的行政处罚表述不一致，容易导致行政执法人员产生歧义。也许立法者的本意不是如此，但是第六十条、第六十一条让人望文生义：有违法所得的，没收种子和违法所得；没有违法所得的，只能罚款。

笔者认为，不论有无违法所得，没收非法生产、经营的种子是不言自明的。以《重庆市人大立法技术规范》第三十五条为例，“有违法所得或者非法财物的，应当规定先没收违法所得或者非法财物。”可见，立法者的本意是，非法财物一律没收。因此，为解决第六十条、第六十一条的问题，可以参照第五十九条的立法体例。从另一方面看，同一部法律中，条文与条文对同一现象表述一致，也是严谨的体现。

（四）法律规范表达不清晰、不简练

对法律语言的要求，包括简洁精炼。《种子法》第四十六条规定，“质量低于国家规定的种用标准的”伪劣种子；第四十七条规定：“由于不可抗力原因，为生产需要必须使用低于国家或者地方规定的种用标准的农作物种子的……”第五十一条规定：“进口商品种子的质量，应当达到国家标准或者行业标准。没有国家标准或者行业标准的，可以按照合同约定的标准执行。”第四十六条、第四十七条表述的“国家规定的种用标准”、“国家或者地方规定的种用标准”与第五十一条表述的“国家标准”是不是一回事？如果是一回事，为避免冗长烦琐，法律规定的内容，要尽可能用最有限的句子和用语来表达，建议与《标准化法》保持一致，统一都用简练的词汇“国家标准”、“地方标准”。

另外，《种子法》中还有一些语言，重复累赘，表达的信息随着时代的变迁，已没有确切的含义，可以删除，丝毫不影响《种子法》的实施。比如，《种子法》第三十九条“种子使用者有权按照自己的意愿购买种子，任何单位和个人不得非法干预。”第六十九条“强迫种子使用者违背自己的意愿购买、使用种子给使用者造成损失的，应当承担赔偿责任。”2000年施行的《种子法》是我国从计划经济向市场经济转化过程中设立的第一部专业种子法律，时至今日，社会主义市场经济早已确立，根据现代公民理论，现代公民必须具备四个要素：成员资格、权利、义务和参与[14]。因此，种子管理者、种子经营者与种子使用者之间的权利、义务，必须遵循最基本的自愿、平等、公平、诚实信用的原则，种子使用者享有自主选择种子的权利、享有公平交易的权利，种子经营者不得强制交易，种子使用者有权拒绝经营者的强制交易行为，这些不仅《消费者权益保护法》早已有明确规定，而且逐步成为公民意识。

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