自然保护区对居民的影响和对策研究

龙耀+李雪岩

摘要：目前我国还有很多农民居住在自然保护区范围内，这些居民普遍生活贫困，发展受到了很大限制。其中主要的原因是自然保护区的建设制约了自然保护区内居民的发展，使自然保护区内居民陷入发展困局。要解决这个困局，我们需要在自然保护区的分类管理与区划调整，自然保护区内集体林地的征收、置换、赎买、租赁，生态移民，生态效益补偿，自然保护区内产业发展模式及自然保护区管理体制等方面，做出新的探索，帮助自然保护区内居民发展生产与经济。

关键词：自然保护区；林区居民；集体林权

中图分类号：C922文献标识码：A

近年来，我国各地特别是南方集体林区，经常发生自然保护区内居民与当地政府及自然保护区管理机构之间的冲突，冲突的原因则是自然保护区的管理要求是林木禁伐，而林木禁伐又损害了林木所有者的权利。实践调查中发现，凡是有集体林地的自然保护区，几乎都面临类似的冲突。自然保护区内的利益冲突已经成为自然保护区管理普遍面临的最大挑战，也是自然保护区所在地的最严峻的社会不稳定因素之一，亟需我们探索解决方案。

一、我国自然保护区内居民现状

我国第一个自然保护区是1956年建立的广东鼎湖山自然保护区。从1956年以来，我国自然保护区建设速度很快。截止到2012年底，我国的自然保护区数量已经超过2600个，自然保护区总面积也已经超过150万平方公里。自然保护区建设的快速发展，这对生态环境保护无疑是具有重要的积极意义。但是，这其中存在一个严峻的问题：在这面积庞大的自然保护区内，很大一部分土地属于农民集体所有，居住着数量庞大的农村居民，而且这些居民大都因为自然保护区的建设而陷入生活贫困。

（一）自然保护区内集体林地数量庞大

在我国总面积超过150平方公里的自然保护区内，有很大一部分土地属于集体土地。以林业系统的自然保护区为例，集体林地所占比率超过50%的省份有广东、福建、浙江、广西、重庆和安徽共6个，其中广东省的自然保护区内的集体林地所占比率更是高达83.64%[1]，见表1。

二、自然保护区对居民发展的制约

山区居民贫困，有其复杂的原因。但是，自然保护区内居民普遍比其他山区居民更为贫困，其中一个重要原因就是我国自然保护区管理制度造成的。

（一）自然保护区的严格管理限制了居民的生产

我国的自然保护区管理制度主要体现在《森林法》和《自然保护区条例》两部法规的法制层面。

《森林法》第31条规定：“自然保护区的森林，严禁采伐”。《森林法》的该项规定将森林类自然保护区的核心生产经营活动禁止了。

《自然保护区条例》第26条规定：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外”。第27条规定：“禁止任何人进入自然保护区的核心区”。第28条规定：“禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动”。《自然保护区条例》第26、27、28条的规定，几乎将居住在自然保护区内的农民的生产活动全部禁止。

《森林法》和《自然保护区条例》的上述规定，实际上成为自然保护区内居民贫困的主要原因。

我国的自然保护区管理制度存在的问题之核心是：一方面，政府为保护生态环境而划定自然保护区，并对自然保护区内的林木实行禁伐，对自然保护区内的生产经营活动进行严格限制；另一方面，政府却对自然保护区内居民没有任何补偿制度。对林权所有者来说，最大的利益来自于对林木的采伐利用。当对林木实施禁伐时，林木所有者对林木的最大利益实际上已经无法实现。

（二）森林生态效益补偿制度存在的问题

近年来，我国逐步建立了森林生态效益补偿制度。这种制度可以在一定程度上弥补自然保护区内居民因林木禁伐而导致的损失。但是，森林生态效益补偿制度针对的是公益林，这对自然保护区内居民来说，实际上至少存在以下两个方面的问题：

一是补偿对象的问题。森林生态效益补偿制度所补偿的对象是公益林，并不是自然保护区内所有林木。公益林的划分范围和自然保护区林木的范围并不相同。现实中，并不是所有自然保护区内林木都划入了公益林范围，通常只有一部分自然保护区林木被划入了公益林范围，另外有一些自然保护区内林木则没有划入公益林范围。这就导致有些自然保护区内的林木无法根据森林生态效益补偿制度获得森林生态效益补偿。

二是补偿标准问题。当前，森林生态效益补偿的标准大概是每亩林地每年只有10～15元左右。这点补偿，对于并不实行禁伐的公益林来说，是勉强可以接受的。但是，对完全实行禁伐的自然保护区内林木的所有者来说，可谓是杯水车薪。

（三）自然保护区内旅游开发的利益分配机制问题

当前，随着森林生态旅游的兴起，很多自然保护区在实验区进行了旅游开发项目。由于自然保护区内森林旅游开发权被自然保护区管理机构所专有，自然保护区内居民没有旅游开发权，居民对旅游开发利益分配也没有适当的参与机制。所以，在自然保护区内森林旅游开发过程中，森林旅游的经济效益几乎被一些旅游开发商独占。

当前，自然保护区内的旅游开发活动主体限于自然保护区管理机构。《自然保护区条例》第22条规定，自然保护区管理机构的主要职责包括在不影响保护自然保护区的自然环境和自然资源的前提下，组织开展参观、旅游等活动。《自然保护区条例》第29条规定：“在国家级自然保护区的实验区开展参观、旅游活动的，由自然保护区管理机构提出方案，经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门审核后，报国务院有关自然保护区行政主管部门批准；在地方级自然保护区的实验区开展参观、旅游活动的，由自然保护区管理机构提出方案，经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门批准”。这样的规定，实际上直接将自然保护区内的居民排除在旅游开发主体之外。即在实践操作中，自然保护区管理机构提出旅游开发方案，获得批准后，将旅游开发整体发包给某个资金雄厚的开发商进行开发，开发商给自然保护区管理机构缴纳一定的承包金。这个旅游开发过程中，自然保护区管理机构获得承包金，开发商获取比较可观的旅游收入，自然保护区内居民完全被排除在外，无法获得收入。这对自然保护区内居民很不公平。

（四）居民对自然保护区建设缺乏合理的参与机制

自然保护区建设过程中，涉及到集体所有的林地，就涉及到祖祖辈辈居住其中的村民，但是，这些村民对自然保护区建设却没有适当的参与机制，这给村民带来了不利的影响。

在自然保护区的区划方面，对于应该划入自然保护区的地域，划入自然保护区的缘由等相关问题，科学层面要听取相关专家的意见；涉及到居民利益层面，应听取相关村民的意见，就必须建立一个村民意见占合理权重的协商机制，建立村民参与的渠道。但是，目前我国这方面的机制缺乏，村民意见难以表达。村民对自己所有的土地被划入自然保护区范围，甚至连知情权都缺失，往往是自然保护区建成若干年后村民才知道。

在自然保护区管理方面，也缺乏合理的村民参与机制，村民完全被置身事外，这往往导致村民的权益被忽略。

（五）自然保护区管理体制导致对村民利益诉求的推诿

当前，我国自然保护区管理实行分部门、分级别进行管理。在分部门管理方面，大多数自然保护区归属林业部门管理，另有少量则归属环保、海洋等部门管理。在分级别管理方面，其中有些属于省级林业、环保部门管理，有些则属于市级、县级林业、环保部门管理。这种分部门、分级别管理体制的形成，有其历史延续性和管理的便利性，但是，这种管理体制给自然保护区内居民的利益诉求带来了不便。

例如，自然保护区内居民需要申请野生动物损害赔偿，通常是向自然保护区管理机构提出诉求，但是自然保护区管理机构只能向其归属的林业、环保等部门转达村民的这种诉求，林业、环保等部门再向所属政府提出要求。在这个过程中，村民的诉求被辗转往返，容易被踢皮球。

特别是因为实行分级别管辖，有的自然保护区驻地某县，但却归属省级林业、环保等部门管理，这个时候，村民的诉求更加难以有效实现。因为当村民向自然保护区管理机构提出诉求时，自然保护区管理机构向省级林业、环保部门转递，但省级林业、环保部门往往觉得村民的利益诉求应该归由当地县级人民政府来解决，而当地政府却觉得自然保护区不归他们管理，他们不负责村民的利益诉求。这样的管理体制直接导致村民的利益诉求无从着手。

三、解决自然保护区居民发展困境的对策

当前，一方面，我国生态保护问题越来越严峻，越来越得到公众的关注，这必然要求我国越来越加强对生态环境的保护，加快自然保护区建设；另一方面，我国公民的法制意识、权利意识也越来越增强，自然保护区内村民维护自身林木等财产权利的意识越来越强。在这两者之间的矛盾夹击下，直接受到挑战的就是村民林木被划入自然保护区后禁伐却没有任何补偿的制度。比如在武夷山自然保护区内，有调查发现，64.2%的被调查者认为，最困难的问题是由于社区居民从保护区中所得的收入减少，造成社区居民资金不足；58.0%的被调查者认为补偿措施不到位，社区居民预期收益未能兑现[4] 。也就是说，村民已经意识到自然保护区建设对其权益的不公平影响，并且要求改变这种局面。实际上，自然保护区内居民的意识觉醒和维权抗争，已经成为自然保护区建设面临的重大问题。笔者在广西林业部门所作的调研显示，对自然保护区内村民利益诉求的协调工作已经成为自然保护区管理机构所面临的首要工作。

所以，解决自然保护区内居民因林木禁伐所面临的发展问题，是实现自然保护区可持续发展的关键。特别是自然保护区内居住的很多村民是少数民族人口，这必然还要涉及到复杂的民族发展问题。

（一）自然保护区的区划调整机制探索

自然保护区的建立，对于生态环境的保护来说，固然有很重大的意义，但是，由于我们目前对自然保护区实行的是极其严格的全面生态环境保护，这必然要付出巨大的成本，所以，在建立自然保护区的时候，我们不得不需要考量其充分必要性，对利弊的博弈进行权衡。在建设生态保护区时，塘沽 主要解决三个方面的问题：一是采取哪种方式进行生态保护，即自然保护区建立的必要性；二是自然保护区的建立要根据实际情况进行调整，符合生态环境的变化规律；三是防止自然保护区建立的功利性。

为了解决这个问题，笔者认为应该构建真正有效的自然保护区建设专家决策机制。这种机制应该包括以下三个方面的要件：一是应该由国家成立唯一的一个自然保护区建设专家决策委员会，不应交由地方来决策；二是决策委员会的专家库必须是保密的，参与决策的专家也必须是匿名的；三是这个专家委员会必须是掌握实际决策权的，而不能限于参考作用。

（二）自然保护区的分类管理探索

不同的生态保护对象，其保护措施不一定相同。我们要保护某一生态对象，需要针对该生态保护对象自身的特点而采取不同的保护措施。我国当前2600多个自然保护区，其生态保护对象千差万别，这决定了我们需要根据保护对象的不同，对自然保护区实施分类管理。

笔者认为，要对自然保护区实施分类管理模式，我们可以把自然保护区在整体上划分为生境保护模式和非生境保护模式。生境保护是指对整个生态系统实行完整的、整体的系统保护，不得破坏其中的任何生态要素。非生境保护是指对其中的某个对象进行特定的保护，并不对整个生态系统进行保护。对于生境保护模式，我们应该尽可能限制，除非必不可少，其他都应按照非生境保护模式来管理。

对于采取生境保护模式的自然保护区，在经费保障方面应统一由财政投入。而对于采取非生境保护模式的自然保护区，由于自然保护区内居民可以在自然保护区内进行一定的经营活动，所以在经费保障方面应由政府进行适当补贴。

（三）自然保护区内生态移民与物种迁移的博弈

我们在自然保护区管理过程中，当保护对象的生存与当地居民的生活生产发生矛盾时，我们其实还有一个解决办法的思路可供选择：是生态移民还是物种迁移。

在当前我国自然保护区的保护对象中，有些确实需要在原地保护，比如有些保护对象就是整体的生境系统，而有些保护对象对特殊的生境系统具有高度依赖性，这都需要在原生地实施保护。不过，我国自然保护区内有些保护对象对整体的生境依赖性并不是必不可少的，或者该保护对象对其所依赖的生境并不具有唯一性，而是具有可复制性。在这种情况下，我们为了保护该生态对象，是实行物种迁移模式还是生态移民模式，就成为一个值得探索的问题，最优的选择方案取决于各自的成本博弈。一般来说，如果选择生态移民的模式遇到的困难不是很大，那么选择生态移民模式未尝不可。但是，如果实施生态移民模式遇到的困难很大，而实施物种迁移的模式成本更低，那么我们就应考虑选择物种迁移模式。

对物种迁移模式，我们的实践中其实也有成功的案例。比如在广西修建龙滩水电站水库时，曾对该水库淹没区内的56种1.3万多株珍稀的野生植物实施迁地保护，取得了较好的效果。

特别是在野生动物保护方面，我们可以更为大胆地实施物种迁移保护模式，甚至可以考虑实施驯养模式。对于紧生动物实施驯养化保护方面，中国的国宝熊猫的保护模式就是一个较为典型的成功案例。

在野生植物的保护模式方面，通过大量专家学者的努力，物种迁移的技术条件已经越来越充足，我们完全可以更多地选择物种迁移或圈养的模式，野生植物移植后的存活问题已经可以较好地解决。所以，我们完全可以优先考虑采取物种迁移的方法来保护这些野生植物。

（四）自然保护区内集体林地的征收、赎买、租赁、置换的选择

既然要划定自然保护区，必然涉及到自然保护区内土地权利问题。在我国，其中的核心问题则是如何实现自然保护区内集体土地权益问题。我们现行的法制体系禁止在自然保护区内采伐林木等生产经营活动，这毫无疑问侵蚀了其中的农民土地权益。为此，我们需要进行多方位的路径探索。

在国外，自然保护区也会在私有土地上建设，政府会采取适当的措施进行补偿或者激励，比如土地赎买、土地置换等，还有采取管理契约模式。在管理契约模式方面，通常是要求在自然保护区建立之前，由有关的管理部门与土地权利者进行协商，一方面要求土地权利者对土地的利用接受一定的限制，一方面要求管理部门给予土地权利者一定的经济补偿。

在中国，自然保护区内集体土地权利问题越来越突出，急需有适当的制度安排。从目前来看，解决这一问题，常见的思路就是征收、赎买、租赁和置换这四种模式。

征收、赎买这两种模式有一个共同点：土地由农民集体所有变更为国家所有，土地权属发生了变更。但两者之间也有一定的区别：征收模式更强调国家、政府的意志，更具有强制性，赎买则是更强调一种平等的民事关系。在当今中国，土地征收方面的社会冲突已经非常严重，笔者认为在自然保护区建设方面，不宜轻易选择土地征收模式，而应该尽可能选择赎买模式。为此，我们需要对我国的土地管理制度进行必要的调整，构建并完善土地赎买制度。

另外，土地租赁模式也是较为可选的模式。特别是自然保护区未必是永久性的，随着生态保护对象的变化，有些自然保护区存在的价值会逐渐消失，自然保护区也就要撤销。这种情况下，土地租赁模式毫无疑问更加容易灵活应对。相对于土地赎买制度，土地租赁模式几乎没有制度上的障碍，只需要政府适当加大投入即可。

如果土地赎买、土地租赁都面临经费困难或者意愿阻滞，那么，土地置换也是较好的路径选择。土地置换通常是将自然保护区内的农民集体土地与自然保护区外的国有土地置换。当然，要选择土地置换模式，在操作上也面临一个复杂的程式，包括制度层面的调整、农民意愿的协调和土地的选择。

（五）生态效益补偿机制

生态效益是自然保护区建设的最大贡献，所以，要解决自然保护区内居民的土地权益问题，最直接的路径还是生态效益补偿。实施生态效益补偿，面临的最大问题还是补偿经费来源问题。这一方面需要政府的决心，另一方面还要构建合理的生态效益补偿机制。如果能建构合理的生态效益补偿机制，那么，很多难题都可以迎刃而解。当前，自然保护区生态效益补偿机制的建设重点需要解决“谁补偿、补多少、补给谁”这三个问题。这三个问题非常难以回答。但笔者认为可以从不同的补偿路径出发进行分析。

一是市场路径，即由市场来对自然保护区内居民的土地权益进行补偿。这种路径的实施通常要求生态产品比较容易测量，而且有较为明确的受益者。比如水源林自然保护区，该生态产品即优质水源的测量比较容易操作，而且优质水源的受益者也比较明确。这种情况下，我们可以从优质水源的受益者那里收取一定的费用补偿给自然保护区内居民，从而实现自然保护区内居民的土地权益。

二是政府路径，也就是由政府来对自然保护区内居民土地权益损失进行补偿。我国当前通过政府路径实施生态效益补偿其实有一定的实施，比如我国当前正在实施的对公益林的森林生态效益补偿。当然，对自然保护区内集体土地的生态效益补偿制度还没有建立，需要进一步探索。

三是社会路径，即让社会来参与自然保护区建设的生态效益补偿，主要是社会慈善人士、志愿者等组织、参与的社会捐赠形式。社会路径在发达国家通常能发挥很大的作用，但在我国发挥的作用还很小，其中发挥的空间还很大，成为自然保护区内居民实现生态效益补偿路径的空间很大。

（六）自然保护区内产业发展模式选择

对自然保护区来说，其生态效益毫无疑问是可观的，同时，实际上还存在可观的经济效益。比较常见的是，在自然保护区的实验区内开展旅游、驯养繁殖野生动物等活动。按照《自然保护区条例》第18条规定：“缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀与濒危野生动植物等活动”。旅游、驯养繁殖野生动物、繁殖野生植物等产业活动在自然保护区实验区内是可以实施的。

当前，在自然保护区试验区内开发的产业通常是旅游开发。特别是随着社会经济发展水平的提高和人们旅游选择欲望的增强，自然保护区试验区内森林生态旅游的前景可观。为了让自然保护区内居民受惠于森林旅游产业，我们需要在自然保护区旅游开发模式方面作出调整。针对当前自然保护区旅游开发中存在的问题，笔者认为，我们需要确立自然保护区内居民在旅游开发中的参与权利，比如旅游开发的启动权应该赋予自然保护区内居民，而不是限于自然保护区管理机构。同时，旅游开发的利益分配也应该包括自然保护区内的居民。

另外，在自然保护区内开展驯养繁殖野生动物、野生植物等活动，对自然保护区内居民来说也是极具发展前景的产业。为支持、鼓励自然保护区内居民在试验区内开展驯养繁殖野生动植物产业活动，我们需要给与必要的制度支持，包括放松对野生动物驯养繁殖的管制，在经费上给与适当方式的支持。

（七）自然保护区管理体制的完善

要促进自然保护区内居民的发展，我们还需要重视自然保护区管理体制的问题。在自然保护区的管理体制方面，我国存在管理机构分散和分级别管理的问题。管理机构分散直接导致管理行动的不统一，也导致自然保护区内居民待遇的不统一。我国对自然保护区进行分级别管理，包括国家级、省级和县级。分级别管理的直接意义是不同级别的自然保护区能获取的财政投入有所区别，因此，不同级别的自然保护区往往获取的财政投入有所差别。对自然保护区实行分级别管理，这其实并不合理，因为既然都是自然保护区，必然要按照自然保护区的要求实行同样标准的严格管理，这就要求在财政投入标准上应该是同等的。所以，笔者认为应该完善自然保护区管理体制。

一是要统一自然保护区管理体制，加强环境保护部门对自然保护区的统一管理力度，不宜由不同的部门来实施管理。

二是合理确定自然保护区的管理层级。在管理层级方面，一般来说，管理层级越高，越有利于自然保护区的管理力度。从目前来看，全国2600多个自然保护区，平均每个省大概是80个左右的自然保护区，放在省一级来进行管理，应该是可行的。例如，省级人民政府专门成立一个自然保护区管理机构，统一负责管理全省所有的自然保护区。把自然保护区管理层级统一到省级，主要是有利于资金投入方面的保障，也有利于解决自然保护区建设中遇到的各种问题。

三是重视自然保护区的基层管理机构问题。自然保护区管理任务繁重，划定了一个自然保护区却不配置一个专门的管理机构，这对自然保护区管理极为不利。实际上，每个自然保护区至少应该要有一个专门的管理机构。当前，我国还有很多自然保护区没有成立专门的管理机构，这些自然保护区的日常管理工作由其行政主管部门负责，这直接导致这些自然保护区的日常管理工作陷入困境，也不利于自然保护区内居民的利益诉求表达。

[参考文献]

[1]刘文敬，白洁.我国自然保护区集体林现状与问题分析[J].世界林业研究，2011（3）：7377.

[2]贾治邦.生态建设与改革发展：2010年林业重大问题调查研究报告[M].北京：中国林业出版社，2011：6365.

[3]谭伟福，罗保庭.广西大瑶山自然保护区生物多样性研究及保护[M]. 北京：中国环境科学出版社，2010：146.

[4]陈传明.福建武夷山国家级自然保护区生态补偿机制研究[J].地理科学，2011（5）：594599.

Abstract：At present，a lot of farmers still live within the range of nature reserves.Those farmers generally live in poverty，with development limited.The main reason is that the nature reserve construction restricts the development of the residents.Therefore，we need to make more exploration in adopting division of nature reserves，practicing classification management，searching new roads of levy，purchase，lease，exchange，ecological migration，ecological benefit compensation，industry development pattern and management system in nature reserves and so on，so as to help the development of residents living in nature reserves.

Key words：nature reserve； nature reserve residents；the collective forest right

（七）自然保护区管理体制的完善

要促进自然保护区内居民的发展，我们还需要重视自然保护区管理体制的问题。在自然保护区的管理体制方面，我国存在管理机构分散和分级别管理的问题。管理机构分散直接导致管理行动的不统一，也导致自然保护区内居民待遇的不统一。我国对自然保护区进行分级别管理，包括国家级、省级和县级。分级别管理的直接意义是不同级别的自然保护区能获取的财政投入有所区别，因此，不同级别的自然保护区往往获取的财政投入有所差别。对自然保护区实行分级别管理，这其实并不合理，因为既然都是自然保护区，必然要按照自然保护区的要求实行同样标准的严格管理，这就要求在财政投入标准上应该是同等的。所以，笔者认为应该完善自然保护区管理体制。

一是要统一自然保护区管理体制，加强环境保护部门对自然保护区的统一管理力度，不宜由不同的部门来实施管理。

二是合理确定自然保护区的管理层级。在管理层级方面，一般来说，管理层级越高，越有利于自然保护区的管理力度。从目前来看，全国2600多个自然保护区，平均每个省大概是80个左右的自然保护区，放在省一级来进行管理，应该是可行的。例如，省级人民政府专门成立一个自然保护区管理机构，统一负责管理全省所有的自然保护区。把自然保护区管理层级统一到省级，主要是有利于资金投入方面的保障，也有利于解决自然保护区建设中遇到的各种问题。

三是重视自然保护区的基层管理机构问题。自然保护区管理任务繁重，划定了一个自然保护区却不配置一个专门的管理机构，这对自然保护区管理极为不利。实际上，每个自然保护区至少应该要有一个专门的管理机构。当前，我国还有很多自然保护区没有成立专门的管理机构，这些自然保护区的日常管理工作由其行政主管部门负责，这直接导致这些自然保护区的日常管理工作陷入困境，也不利于自然保护区内居民的利益诉求表达。

[参考文献]

[1]刘文敬，白洁.我国自然保护区集体林现状与问题分析[J].世界林业研究，2011（3）：7377.

[2]贾治邦.生态建设与改革发展：2010年林业重大问题调查研究报告[M].北京：中国林业出版社，2011：6365.

[3]谭伟福，罗保庭.广西大瑶山自然保护区生物多样性研究及保护[M]. 北京：中国环境科学出版社，2010：146.

[4]陈传明.福建武夷山国家级自然保护区生态补偿机制研究[J].地理科学，2011（5）：594599.

Abstract：At present，a lot of farmers still live within the range of nature reserves.Those farmers generally live in poverty，with development limited.The main reason is that the nature reserve construction restricts the development of the residents.Therefore，we need to make more exploration in adopting division of nature reserves，practicing classification management，searching new roads of levy，purchase，lease，exchange，ecological migration，ecological benefit compensation，industry development pattern and management system in nature reserves and so on，so as to help the development of residents living in nature reserves.

Key words：nature reserve； nature reserve residents；the collective forest right

（七）自然保护区管理体制的完善

要促进自然保护区内居民的发展，我们还需要重视自然保护区管理体制的问题。在自然保护区的管理体制方面，我国存在管理机构分散和分级别管理的问题。管理机构分散直接导致管理行动的不统一，也导致自然保护区内居民待遇的不统一。我国对自然保护区进行分级别管理，包括国家级、省级和县级。分级别管理的直接意义是不同级别的自然保护区能获取的财政投入有所区别，因此，不同级别的自然保护区往往获取的财政投入有所差别。对自然保护区实行分级别管理，这其实并不合理，因为既然都是自然保护区，必然要按照自然保护区的要求实行同样标准的严格管理，这就要求在财政投入标准上应该是同等的。所以，笔者认为应该完善自然保护区管理体制。

一是要统一自然保护区管理体制，加强环境保护部门对自然保护区的统一管理力度，不宜由不同的部门来实施管理。

二是合理确定自然保护区的管理层级。在管理层级方面，一般来说，管理层级越高，越有利于自然保护区的管理力度。从目前来看，全国2600多个自然保护区，平均每个省大概是80个左右的自然保护区，放在省一级来进行管理，应该是可行的。例如，省级人民政府专门成立一个自然保护区管理机构，统一负责管理全省所有的自然保护区。把自然保护区管理层级统一到省级，主要是有利于资金投入方面的保障，也有利于解决自然保护区建设中遇到的各种问题。

三是重视自然保护区的基层管理机构问题。自然保护区管理任务繁重，划定了一个自然保护区却不配置一个专门的管理机构，这对自然保护区管理极为不利。实际上，每个自然保护区至少应该要有一个专门的管理机构。当前，我国还有很多自然保护区没有成立专门的管理机构，这些自然保护区的日常管理工作由其行政主管部门负责，这直接导致这些自然保护区的日常管理工作陷入困境，也不利于自然保护区内居民的利益诉求表达。

[参考文献]

[1]刘文敬，白洁.我国自然保护区集体林现状与问题分析[J].世界林业研究，2011（3）：7377.

[2]贾治邦.生态建设与改革发展：2010年林业重大问题调查研究报告[M].北京：中国林业出版社，2011：6365.

[3]谭伟福，罗保庭.广西大瑶山自然保护区生物多样性研究及保护[M]. 北京：中国环境科学出版社，2010：146.

[4]陈传明.福建武夷山国家级自然保护区生态补偿机制研究[J].地理科学，2011（5）：594599.

Abstract：At present，a lot of farmers still live within the range of nature reserves.Those farmers generally live in poverty，with development limited.The main reason is that the nature reserve construction restricts the development of the residents.Therefore，we need to make more exploration in adopting division of nature reserves，practicing classification management，searching new roads of levy，purchase，lease，exchange，ecological migration，ecological benefit compensation，industry development pattern and management system in nature reserves and so on，so as to help the development of residents living in nature reserves.

Key words：nature reserve； nature reserve residents；the collective forest right