重大突发公共卫生事件政府应对准备能力的关键要素分析

祝江斌等

摘要：应对准备是重大突发公共卫生事件政府管理过程的首要阶段，政府应对准备能力的强弱不仅关系到能否将潜在的风险消灭在萌芽中，而且关系到事件的变化与发展和所造成的影响与损失。首先，建立重大突发公共卫生事件政府应对准备能力分析模型并界定了政府应对准备能力的概念，其次，通过案例法初步归纳出重大突发公共卫生事件中国政府应对准备能力的关键要素，再次，基于问卷调查获取的481个公共卫生管理部门的有效样本数据，采用信效度分析和验证性因子分析，最终得出重大突发公共卫生事件中国政府应对准备能力的关键要素为预案建设能力、资源储备能力、法制建设能力和国际合作能力。

关键词：重大突发公共卫生事件；政府；应对准备能力；关键要素；结构方程模型

中图分类号：D630.1文献标识码：A

近十年来，重大突发公共卫生事件在中国频繁发生，从传染性非典型肺炎到甲型H1N1流感，再到人感染H7N9禽流感，不仅严重地损害了人民的生命健康，而且极大阻碍了经济的发展和社会的稳定。应对准备是重大突发公共卫生事件政府管理过程的首要阶段，应对准备能力较强的政府不仅能够消除重大突发公共卫生事件的隐患从而避免其发生，而且在突发公共卫生事件发生后，能够有效应对并将其造成的影响和损失降至最低程度[1]。

学界关于应对准备能力的研究主要集中在应对准备能力的评价体系和评估模型两个方面。在应对准备能力的评价体系研究方面，美国联邦应急管理局（FEMA）和美国国家应急管理协会（NEMA）为了更好地评估州的行动准备和应急管理能力，合作研发了包含13个要素的“州应急准备能力评估表（CAR）”[2]；Simpson在研究社区应急准备能力评估的过程中，设计了一套包括10个要素、权重各异的评价体系[3]；Sutton将应急准备活动划分为指挥和协调、计划和协定等8个维度[4]；解瑞谦等通过专家访谈法建立了包含组织准备、技术准备等5个模块的应对准备能力评价体系[5]。在应对准备能力的评估模型研究方面，Mileti提出了包含管理物资装备和信息等7个层面的“应急准备金字塔”模型[6]；王绍玉探讨了评价应急准备能力的“设计评价指标——确定参照标准——构建综合模型”基本思路[7]；刘铁民在研究应急组织体制与机制的基础上，提出了通过“双层结构化”应对指挥协调模式来评估应对准备能力的设想[8]。综观目前的研究成果，学者们从不同角度研究了应对准备能力的评价体系和评估模型，但对政府应对准备能力缺乏科学的定义，指标选取和模型建立也缺乏理论支撑，鲜有学者从能力的本质来系统探讨应对准备能力的关键要素，而且鲜有以关键要素作为基础再构建测量指标的研究，同时缺乏实证研究成果。本文以重大突发公共卫生事件政府应对准备能力关键要素为研究对象，通过建立分析框架，采取验证性因子分析获得中国政府应对准备能力的关键要素，以期为重大突发公共卫生事件中中国政府应对准备能力建设的主要方向提供理论参考和行动指南。

一、重大突发公共卫生事件政府应对准备能力概念模型的构建

依据胜任能力、应对准备职能和可行能力理论，本文建立了重大突发公共卫生事件政府应对准备能力的分析框架并界定了政府应对准备能力的概念。在此基础上，通过分析甲型H1N1流感以及人感染H7N9禽流感中的政府应对准备履职行为和可行行为，初步归纳了政府应对准备能力关键要素。

（一）政府应对准备能力分析框架的确立

依据胜任能力理论，能力可以分为表层与里层两类，其中表层能力是政府履行其应对准备职能所需要的技巧和知识，可以通过政府履职行为来测度[9]；里层能力是政府追求更优的应对准备绩效所需要的特质和动机，可以由政府可行行为来测度[10]。在政府的应对准备过程中，职能的履行凸显着政府应对准备的表层能力[11]，政府应对准备职能主要包括计划、组织和演练等[12]。表层能力要素的强弱主要影响的是政府是否履行其应对准备职能[13]，而政府履职的优劣程度则主要受到可行能力这种本质能力的影响[14]。根据政府应对准备能力的分析框架，本文将政府应对准备能力界定为政府在履行其计划、组织和演练等职能中所体现出来的技巧和知识以及有可能实现的各种可能的应对准备行为的组合。

（二）政府应对准备能力关键要素的初步确立

基于政府应对准备“表层—里层”能力分析框架，本文分析了政府应对甲型H1N1流感以及人感染H7N9禽流感的应对准备履职行为和可行行为，建立了政府应对准备能力概念模型，初步获得了政府应对准备的表层和里层能力要素，即政府应对准备能力的四项关键要素为法制建设能力、预案建设能力、资源储备能力和国际合作能力，其中法制建设能力、预案建设能力、资源储备能力是政府应对准备的表层能力，国际合作能力是政府应对准备的里层能力。

二、政府应对准备能力实证研究的数据收集与变量整理

（一）数据来源

本项研究数据来自国家自然科学基金“重大突发公共卫生事件政府应对能力计量评价体系及实证研究”课题组于2011年7月至11月在全国范围进行的问卷调查。问卷调查以公共卫生管理部门为对象，采用随机抽样方法抽取样本，调查范围包括北京、江苏和广东等东部地区，黑龙江、山西和湖北等中部地区，以及新疆、四川和云南等西部地区。共发放500份问卷，回收问卷493份，剔除不合格问卷12份，有效问卷为481份，有效回收率为97.57%。

（二）数据分析方法

本文在调查数据分析过程中采用了如下两种方法。

第一，采用探索性因子分析方法提炼政府应对准备能力的关键要素。假定每个测量指标均由共同因素和唯一因素两部分构成，常用的理论模型如下

（三）研究变量

政府应对准备能力研究变量包括法制建设能力、预案建设能力、资源储备能力和国际合作能力4个关键要素。其中法制建设能力包含“法律法规制定情况”、“法律法规执行情况”和“应急体系规划情况”3个观测变量，预案建设能力包含“政府总体预案制定情况”、“卫生部门预案制定情况”、“专项预案制定情况”和“预案的更新频率”4个观测变量，资源储备能力包含“物资资源储备情况”、“应急装备储备情况”、“应急资金储备情况”和“应急资源配置与征用制度制定”4个观测变量，国际合作能力包含“国际协调制度的建立情况”、“与国际组织定期沟通情况”和“与国际组织进行技术合作情况”3个观测变量。采用李克特五级量表对变量进行测量，其中1表示“非常不同意”，5表示“非常同意”，其态度依次正向增强。

三、政府应对准备能力关键要素的系统分析

（一）政府应对准备能力关键要素的校验

本文采用探索性因子分析校验政府应对准备能力关键要素。通过取样适当性（KMO测量方法）和巴特利特球体检验法（Bartlett's Test of Sphericity）来检验样本数据是否适合进行因子分析。问卷的KMO值为0.841，因此可以作因子分析。Bartlett检验的显著性概率（Sig.）是0.000，小于0.001，说明数据相关阵不是单位阵，是适宜作因子分析的。因子分析得出法制建设能力、预案建设能力、资源储备能力和国际合作能力四个关键要素的各个因子且特征值都大于1，表明“法律法规制定情况”到“与国际组织进行技术合作情况”14个评价指标全部有意义。评价指标累积可解释总体方差都在40%以上，即涵盖并解释了五分之二以上的信息。此外，本文采用一致性系数Cronbach α值来衡量政府应对准备能力关键要素的内部一致性，Cronbach α值一般介于0与1之间，越接近于1，说明信度越高。政府应对准备能力研究变量的信效度检验结果见表1。表1表明，国际合作能力的Cronbachs α值为0.897，法制建设能力、预案建设能力和资源储备能力的Cronbachs α值均超过了0.9，这表明此量表信度在可接受范围内，说明政府应对准备能力各关键要素具备一定程度的内部一致性。

五、研究结论及前瞻性思考

（一）研究结论

本文首先建立了政府应对准备能力分析框架，将政府应对准备能力界定为政府在履行其计划、组织和演练等职能中所体现出来的技巧和知识以及有可能实现的各种可能的应对准备行为的组合，其次归纳出政府应对准备能力的关键要素，最后通过验证性因子分析确立政府应对准备能力关键要素、探讨关键要素间的关系以及优化关键要素评价指标，研究结果如下：

1.政府应对准备能力由表层和里层要素构成。政府应对准备能力分析框架以胜任能力、应对准备职能和可行能力理论为基础，将能力分为表层能力与里层能力。基于此分析框架，通过分析甲型H1N1流感以及人感染H7N9禽流感中政府应对准备履职行为和可行行为，本文初步归纳了政府应对准备能力关键要素。以往的政府应对准备能力研究大多以危机管理等理论为基础，应用已有的分析框架直接提出应对准备能力的评价指标，只考虑了政府应对准备能力的表层要素，如刘铁民通过“双层结构化”模式研究政府应对准备能力评价指标[8]。本文则建立了一个“表层—里层”能力分析框架，不仅探讨了政府应对准备能力的表层要素，还考虑了政府应对准备能力的里层要素，提出可行能力建设将是政府应对准备工作的重要内容。

2.政府应对准备能力包括四项关键要素。政府应对准备能力由法制建设能力、预案建设能力、资源储备能力和国际合作能力四个关键要素构成。其中，法制建设能力、预案建设能力和资源储备能力是政府应对准备能力的表层要素，而国际合作能力则是政府应对准备能力的里层要素。

3.政府应对准备能力关键要素之间呈显著正相关关系。政府应对准备能力关键要素之间存在显著正相关关系，按照相关程度从强到弱排序，依次为预案建设能力与资源储备能力、法制建设能力与预案建设能力、资源储备能力与国际合作能力、预案建设能力与国际合作能力、法制建设能力与资源储备能力、法制建设能力与国际合作能力。

4.确立了政府应对准备能力关键要素的评价指标。按照评价指标对关键要素的影响从高到低排序，法制建设能力由法律法规执行情况、法律法规制定情况和应急体系规划情况组成，预案建设能力由卫生部门预案制定情况、专项预案制定情况、政府总体预案制定情况和预案的更新频率组成，资源储备能力由物资资源储备情况、应急资源配置与征用制度制定、应急资金储备情况和应急装备储备情况组成，国际合作能力由与国际组织定期沟通情况、与国际组织进行技术合作情况和国际协调制度的建立情况组成。

（二）前瞻性思考

依据上述研究结果，政府可以从以下四个方面采取不同的措施进一步提高其应对准备能力。

1.健全应急预案内容，提高预案制定能力。政府提升预案建设能力，可以从制定政府总体预案、卫生部门预案、专项预案以及及时更新预案等方面着手。政府可依据新形势、新情况完善《国家突发公共事件总体应急预案》，更有针对性地指导和规范重大突发公共卫生事件应对准备工作。部门预案可以根据政府总体预案的更新内容、预案演练中存在的问题以及参与组织和人员信息的更迭，对部门预案进行定期与不定期修订与完善，更好地确保与总体预案的衔接性、部门工作的实效性以及信息的准确性。还可根据重大突发公共卫生事件的新特点和应对准备工作中发现的问题，对专项预案的组织体系、运行机制、应急保障和监督管理等内容进行修订与补充。

2.加强物资资源储备，提升资源储备能力。政府提升资源储备能力，可以从加强应急装备储备、应急资金储备以及制定应急资源配置与征用制度等方面着手。政府可事先做好关系国计民生的重要物资、应急处置装备和基本生活物资储备，具体包括采样器材、检测试剂、救治药品、个人防护装备和医疗器械等，并加大对重大突发公共卫生事件事前预防性的财政投入，树立风险与忧患意识从而保持财政的可持续性，充分利用市场经济优势，采取发行专项国债等方式拓宽筹资渠道，明确应急资金的投向与使用标准。此外，制定《卫生应急物资储备目录和计划》，一方面依照应急物资储备目录加强医护用品和药品等应急物资的储备和管理，另一方面则按照应急物资计划根据重大突发公共卫生事件的应急响应级别配置与征用应急资源。

3.完善法律法规，提升法制建设能力。政府注重提升法制建设能力，可以从制定法律法规、监督法律法规的执行以及完善应急体系规划等方面着手。考虑到在目前的工作中仍存在一定程度的传染病信息漏报、缓报等问题，政府可进一步完善《中华人民共和国突发事件应对法》及《突发公共卫生事件应急条例》等政策法规中的奖惩规定，加大对积极行为的奖励力度，从而实现对积极防治行为的正向引导和强化。同时，进一步完善《传染病防治法》，明确传染病防治部门的职责和任务，以法律形式从传染病的预防、疫情报告和控制、医疗救治与监督管理等方面规范传染病防治工作。改革卫生监督执法体制，卫生监督机构可设专人负责医疗机构传染病防治的监督工作，定期深入各级医疗机构开展传染病防治工作监督检查，发现问题及时进行纠正，配合主管部门做好医疗机构传染病防治工作。此外，有效整合各个部门的应对准备职能，对各应对准备机构进行统一规划、协调和调度，建立应对准备联动系统。

4.建立国际协调制度，提升国际合作能力。政府提升国际合作能力，可从建立国际协调制度、定期与国际组织沟通以及加强与国际组织的技术合作等方面着手。通过实施《关于加强全球公共卫生能力建设决议》，积极推动全球公共卫生体制的改革，并协助世界卫生组织修订《国际卫生条例》，从而促进疾病预防控制的国际协调制度建设。定期参与国际卫生会议，与世界卫生组织、国际红十字会等组织协商建立高效的重大突发公共卫生事件国际管理体制，从而完善国际监控体系和全球监测网络。同时，与国际制药工程协会等组织合作开发重大传染病防治疫苗，加强与国际全球卫星定位导航服务组织的技术合作，将国外成熟的网络、卫星监测、全球定位系统和遥感等一系列前沿的技术及管理方法引入重大突发公共卫生事件的应对准备工作中。

[参考文献]

[1]陈思颐.突发公共卫生事件应对的政府绩效评估研究[D].杭州：浙江大学，2007：21.

[2]Federal Emergency Management Agency.State Capability Assessment for Readiness[R].Washington D.C.： A Report to the United States Senate Committee on Appropriations，1997：46.

[3]Simpson D.M.Creating a Preparedness Measure （PM） Methodology：Initial Development，Application and Consideration in a Two Test Case for Carbondale，Illinois and Sikeston，Missouri[R].UrbanaChampaig ：MidAmerica Earthquake Center，2001：1119.

[4]Jeannette Sutton and Kathleen Tierney.Disaster Preparedness： Concepts，Guidance and Research [R].California：Report prepared for the Fritz Institute Assessing Disaster Preparedness Conference，2006：912.

[5]解瑞谦，唐雪峰，欧剑鸣，等.突发公共卫生事件风险沟通中准备工作内容的研究[J].中国健康教育，2011（8）：606609.

[6]Mileti D.S.Disasters by Design： A Reassessment of Natural Hazards in the United State[M].Washington D.C.：National Academy Press，1999：376.

[7]王绍玉.城市灾害应急管理能力建设[J].城市与减灾，2003（3）：46.

[8]刘铁民.重大事故应急指挥系统（ICS）框架与功能[J].中国安全生产科学技术，2007（3）：34.

[9]McClelland D.C.Managing motivation to expand human freedom[J].American Psychologist，1978， 33（3）：201210.

[10]Spencer L M，Spencer S M.Competence at work： Models for superior performance[M].New York：Wiley，1993：222226.

[11]吴新燕.城市地震灾害风险分析与应急准备能力评价体系的研究[D].北京：中国地震局地球物理研究所，2006：3334.

[12]李湖生，刘铁民.突发事件应急准备体系研究进展及关键科学问题[J].中国安全生产科学技术，2009（6）：6.

[13]金太军.政府职能与政府能力[J].中国行政管理，1998（12）：20.

[14]Sen A.Development as Freedom[M].Oxford：Oxford University Press，1999：46.

[15]MacCallum R C ，Browne M W， Sugawara H M.Power analysis and determination of sample size for covariance structure modeling[J].Psychological Methods，1996（1）：130149.

[16]吴明隆.结构方程模型：Amos实务进阶[M].重庆：重庆大学出版社，2013：224.

（责任编辑王婷婷）

Abstract：Emergency preparedness is the primary stage in the emergency management process of major public health emergency.Emergency preparedness capability of the government is not only related to whether potential risks can be eliminated in the bud，but also related to the impact and losses caused by the change and development of the emergency.This paper firstly establishes the government capacity analysis for major public health emergency，defines the concept of preparedness capability. Secondly， it summarizes the original inscapes of preparedness capability through cases.Thirdly，based on the valid survey data from 481 public health administrative departments， this paper conducts reliability and validity analyses and confirmatory factor analysis，finally the key inscapes of Chinese government preparedness capability are obtained as：preplan building ability，resource reserve ability，legal construction ability and international cooperation ability.

Key words：major public health emergency；government；preparedness capability；key inscapes；structural equation model

4.建立国际协调制度，提升国际合作能力。政府提升国际合作能力，可从建立国际协调制度、定期与国际组织沟通以及加强与国际组织的技术合作等方面着手。通过实施《关于加强全球公共卫生能力建设决议》，积极推动全球公共卫生体制的改革，并协助世界卫生组织修订《国际卫生条例》，从而促进疾病预防控制的国际协调制度建设。定期参与国际卫生会议，与世界卫生组织、国际红十字会等组织协商建立高效的重大突发公共卫生事件国际管理体制，从而完善国际监控体系和全球监测网络。同时，与国际制药工程协会等组织合作开发重大传染病防治疫苗，加强与国际全球卫星定位导航服务组织的技术合作，将国外成熟的网络、卫星监测、全球定位系统和遥感等一系列前沿的技术及管理方法引入重大突发公共卫生事件的应对准备工作中。

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[6]Mileti D.S.Disasters by Design： A Reassessment of Natural Hazards in the United State[M].Washington D.C.：National Academy Press，1999：376.

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[11]吴新燕.城市地震灾害风险分析与应急准备能力评价体系的研究[D].北京：中国地震局地球物理研究所，2006：3334.

[12]李湖生，刘铁民.突发事件应急准备体系研究进展及关键科学问题[J].中国安全生产科学技术，2009（6）：6.

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[14]Sen A.Development as Freedom[M].Oxford：Oxford University Press，1999：46.

[15]MacCallum R C ，Browne M W， Sugawara H M.Power analysis and determination of sample size for covariance structure modeling[J].Psychological Methods，1996（1）：130149.

[16]吴明隆.结构方程模型：Amos实务进阶[M].重庆：重庆大学出版社，2013：224.

（责任编辑王婷婷）

Abstract：Emergency preparedness is the primary stage in the emergency management process of major public health emergency.Emergency preparedness capability of the government is not only related to whether potential risks can be eliminated in the bud，but also related to the impact and losses caused by the change and development of the emergency.This paper firstly establishes the government capacity analysis for major public health emergency，defines the concept of preparedness capability. Secondly， it summarizes the original inscapes of preparedness capability through cases.Thirdly，based on the valid survey data from 481 public health administrative departments， this paper conducts reliability and validity analyses and confirmatory factor analysis，finally the key inscapes of Chinese government preparedness capability are obtained as：preplan building ability，resource reserve ability，legal construction ability and international cooperation ability.

Key words：major public health emergency；government；preparedness capability；key inscapes；structural equation model

4.建立国际协调制度，提升国际合作能力。政府提升国际合作能力，可从建立国际协调制度、定期与国际组织沟通以及加强与国际组织的技术合作等方面着手。通过实施《关于加强全球公共卫生能力建设决议》，积极推动全球公共卫生体制的改革，并协助世界卫生组织修订《国际卫生条例》，从而促进疾病预防控制的国际协调制度建设。定期参与国际卫生会议，与世界卫生组织、国际红十字会等组织协商建立高效的重大突发公共卫生事件国际管理体制，从而完善国际监控体系和全球监测网络。同时，与国际制药工程协会等组织合作开发重大传染病防治疫苗，加强与国际全球卫星定位导航服务组织的技术合作，将国外成熟的网络、卫星监测、全球定位系统和遥感等一系列前沿的技术及管理方法引入重大突发公共卫生事件的应对准备工作中。

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[3]Simpson D.M.Creating a Preparedness Measure （PM） Methodology：Initial Development，Application and Consideration in a Two Test Case for Carbondale，Illinois and Sikeston，Missouri[R].UrbanaChampaig ：MidAmerica Earthquake Center，2001：1119.

[4]Jeannette Sutton and Kathleen Tierney.Disaster Preparedness： Concepts，Guidance and Research [R].California：Report prepared for the Fritz Institute Assessing Disaster Preparedness Conference，2006：912.

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[6]Mileti D.S.Disasters by Design： A Reassessment of Natural Hazards in the United State[M].Washington D.C.：National Academy Press，1999：376.

[7]王绍玉.城市灾害应急管理能力建设[J].城市与减灾，2003（3）：46.

[8]刘铁民.重大事故应急指挥系统（ICS）框架与功能[J].中国安全生产科学技术，2007（3）：34.

[9]McClelland D.C.Managing motivation to expand human freedom[J].American Psychologist，1978， 33（3）：201210.

[10]Spencer L M，Spencer S M.Competence at work： Models for superior performance[M].New York：Wiley，1993：222226.

[11]吴新燕.城市地震灾害风险分析与应急准备能力评价体系的研究[D].北京：中国地震局地球物理研究所，2006：3334.

[12]李湖生，刘铁民.突发事件应急准备体系研究进展及关键科学问题[J].中国安全生产科学技术，2009（6）：6.

[13]金太军.政府职能与政府能力[J].中国行政管理，1998（12）：20.

[14]Sen A.Development as Freedom[M].Oxford：Oxford University Press，1999：46.

[15]MacCallum R C ，Browne M W， Sugawara H M.Power analysis and determination of sample size for covariance structure modeling[J].Psychological Methods，1996（1）：130149.

[16]吴明隆.结构方程模型：Amos实务进阶[M].重庆：重庆大学出版社，2013：224.

（责任编辑王婷婷）

Abstract：Emergency preparedness is the primary stage in the emergency management process of major public health emergency.Emergency preparedness capability of the government is not only related to whether potential risks can be eliminated in the bud，but also related to the impact and losses caused by the change and development of the emergency.This paper firstly establishes the government capacity analysis for major public health emergency，defines the concept of preparedness capability. Secondly， it summarizes the original inscapes of preparedness capability through cases.Thirdly，based on the valid survey data from 481 public health administrative departments， this paper conducts reliability and validity analyses and confirmatory factor analysis，finally the key inscapes of Chinese government preparedness capability are obtained as：preplan building ability，resource reserve ability，legal construction ability and international cooperation ability.

Key words：major public health emergency；government；preparedness capability；key inscapes；structural equation model