从“猎狐2014”专项行动看我国境外追逃工作的困境与措施

张 尧

（中国人民公安大学，北京100038）

一、我国境外追逃工作的困境

随着我国反腐力度的不断加大，“猎狐2014”缉捕境外在逃经济犯罪嫌疑人专项行动正式启动，标志着我国境外追逃工作进入一个新阶段。然而，在开展境外追逃工作的过程中，我国公安司法机关面临着种种困境。

（一）经济因素

我国在开展境外追逃工作时，首先必须考虑经济因素。在实践工作中，追逃一名境外在逃人员的成本巨大。2014年2月7日，公安部新闻发言人武和平在公安机关基层基础建设年发布会上说：“一起一般的刑事案件在追逃过程中，人力、物力平均至少要1万元左右。稍大的刑事案件的侦破费用都在10万元以上，甚至上百万、数百万元。”以上数据仅仅是我国一般刑事案件中追逃成本的需求，然而在实际的境外追逃工作过程中，双方谈判、公务开销、调查取证等众多因素或环节将会导致境外追逃成本成倍增加，境外追逃工作面临巨大的经济压力。但是，在困难面前，我们绝不能因为境外追逃成本巨大就放任犯罪嫌疑人或犯罪分子逍遥法外，必须攻坚克难，处理好境外追逃工作与经济成本之间的矛盾。首先，建立健全境外追逃经费保障机制，政府加大对境外追逃专项行动的财政投入，缓解因境外追逃工作给各级公安司法机关带来的巨大经济压力。其次，建立健全我国关于犯罪收益方面的相关立法，适当扩大没收财产的适用范围，以弥补我国政府由于境外追逃工作巨大投入带来的政府财政开支。最后，加强我国财政、公安、检察等有关部门的协调配合，努力为境外追逃工作提供强有力的经济支持。

（二）法律因素

由于我国和西方国家在意识形态上的差异，导致了中西在很多方面存在冲突。就刑事领域而言，法律冲突在所难免，主要体现在两个方面：一方面，“政治犯不引渡”是当今世界许多国家公认的国际法原则之一，但是由于世界各国对“政治犯”的界定标准不一，使原本通过引渡条约或协定就可以实现境外追捕在逃人员的问题变得十分复杂，进一步加剧了在逃人员引渡回国的难度；另一方面，“死刑犯不引渡”也是一项重要的引渡原则，然而此原则对我国的引渡工作顺利开展极为不利，因为我国是世界范围内少数保留死刑的国家之一。随着“死刑犯不引渡”原则在国际范围内认可度越来越高，世界上废除死刑的国家会越来越多，我国境外追逃工作面临着前所未有的挑战。

（三）外交因素

境外追逃不仅仅只是一项单一的追逃工作，它除了受限于各个国家和地区之间的法律制度不同之外，还受到国与国之间政治外交关系的制约。世界各国之间外交关系的优劣程度，往往能够直接影响境外追逃工作开展的效果。由于当前跨国犯罪形势严峻，仅仅依靠某一国家的力量来打击犯罪是远远不够的，境外追逃在打击跨国犯罪中扮演了重要的角色，为打击犯罪、维护世界和平作出了一定的贡献。因此，为了更好地解决境外追逃工作中的困难，一方面我们必须加强同世界各国之间的司法协助，加强国际警务合作，从而建立良好的国际关系，促进境外追逃工作的顺利展开；另一方面要在坚持独立自主外交政策的基础上，遵照互利互惠的原则，深化国家与国家之间的政治合作，从而建立政治互信，为境外追逃工作的顺利开展提供一个良好的国际环境。

二、我国境外追逃工作的措施

目前，国际上通常使用的境外追逃工作的基本途径有四种：一是通过国与国之间签订引渡条约，建立引渡制度；二是在《联合国反腐败公约》等国际公约的框架下开展境外追逃；三是加强国际警务合作；四是潜逃犯罪嫌疑人或犯罪分子因非法入境而被驱逐出境，并遣返回国。由于各国的司法制度不同，操作程序也没有统一的规则，因此，在实践工作中，应该根据本国与犯罪嫌疑人逃往国签订条约和外交关系、刑事司法协助条约及国际公约来具体操作。结合我国自身情况，一般可以采取以下措施实施境外追逃：

（一）通过国际刑警组织实施境外追逃

我国在境外追逃过程中，通常通过国际刑警组织发布红色通缉令，实施国际通缉。国际通缉是指“不同国家与地区的警察机关之间，通过国际刑警组织的协调，相互协助对方查缉犯罪嫌疑人的一种专门的书面文书。”其中红色通缉令，又叫逮捕通缉令，是国际通缉中唯一得到大部分国家认可用来临时性羁押犯罪嫌疑人等待进一步引渡处理的世界性范围内的通报。一般情况下，红色通缉令的发布实施途径有两种：首先，由各成员国国家中心局向国际刑警组织总部提出申请发布红色通缉令的请求，再由总部向所有成员国转发“红色通缉令”，实施境外追逃；其次，如果已经清楚犯罪嫌疑人外逃的国家和具体区域时，可直接联系该国国家中心局，并向该国发协查、缉捕逃犯的请求，将犯罪嫌疑人缉拿归案。

“猎狐2014”专项行动启动以来，以公安部为首的各级公安司法部门积极开展境外追逃工作，积极协调国际刑警组织发布红色通报28个，先后派出境外追逃工作组32个，涉及全球40多个国家和地区，实现了在非洲、南太平洋、西欧等地的新突破，境外追逃工作取得良好成效。

（二）通过引渡协议实施境外追逃

引渡制度是一项重要的国际司法协助制度，也是打击跨国犯罪重要的法律保障。引渡是专门针对外逃犯罪嫌疑人或犯罪分子的法律制度，是国家与国家之间移交境外在逃人员的一种正式法律形式。具体来说，引渡是指一国应他国的请求，将在其境内被外国指控为犯罪嫌疑人或者已经宣判的人移交该外国审判或处罚的法律形式。引渡的目的是将境外在逃人员抓捕回国，接受本国审判和刑罚处罚。引渡的主体必须是国家，分别是以下三类：犯罪嫌疑人或犯罪分子本人所属国；犯罪行为发生地国；受害国。

引渡制度以包含引渡条款的国际条约、国际公约以及相关国内立法为法律依据。但是，在国际法中并没有规定，被请求国家必须引渡的义务，所以在没有引渡协议的情况下，被请求国可以直接拒绝请求国的引渡请求；在两个国家签订了引渡条约的情况下，引渡就成为了一种国际义务，没有正当理由被请求国不能随便拒绝请求国的引渡申请。2000年12月28日《中华人民共和国引渡法》的颁布实施，为我国公安司法机关处理境外追逃工作提供了重要的法律依据。

表1 引渡程序示意图

（三）通过“移民法遣返”实施境外追逃

目前，我国已经与超过35个国家签订了双边引渡条约，但是碍于法律、外交等因素，与美国、加拿大等发达国家之间尚未签订双边引渡条约，建立正常的引渡合作关系。如何在无引渡合作关系的前提下实现境外追逃，成为摆在我国公安司法机关面前的又一难题。结合我国实际情况，在无引渡合作关系的前提下，我国公安司法机关积极采取“移民法遣返”实现境外追逃，使“移民法遣返”这一替代性措施广泛运用于境外追逃工作中。所谓“移民法遣返”，是“指一国通过遣返非法移民、驱逐出境等方式将外国人遣送至对其进行刑事追诉的国家，无论作出遣返或驱逐决定的国家具有怎样的意愿，这在客观上造成与引渡相同的结果，因而也可被称为‘事实引渡’。”然而，这一替代性措施也有例外和限制性规定。根据国际公约和一些国家移民法的规定，当犯罪嫌疑人或者犯罪分子被遣返回国后可能因为种族、宗教、政治等因素受到迫害时，被请求国不得将任何人遣返回国；当犯罪嫌疑人或者犯罪分子被遣返回国后可能遭受酷刑或刑讯逼供时，同样不适用“移民法遣返”。

（四）通过“异地追诉”实现境外追逃

当利用引渡条约和“移民法遣返”实施境外追逃遇到障碍时，我国公安司法机关要敢于创新，打破固定思维模式的束缚，树立一种宏观的国际合作观念，积极借助国外法律制度的优越性对境外在逃人员实行“异地追诉”，使犯罪嫌疑人在国外接受当地法律的制裁。通过“异地追诉”实施境外追逃，可以产生两方面的作用：第一，在藏匿地国家接受法律制裁，避免逃犯逍遥法外，给境外在逃犯罪分子带来巨大的震慑力；第二，加强了国际司法合作与交流，为进一步将犯罪嫌疑人或者犯罪分子遣返回国创造了有利的法律条件。

（五）通过“劝返”实施境外追逃

通过“劝返”实施境外追逃，是我国公安机关、检察机关在开展境外追逃工作实践中摸索出的一种新型的境外追逃措施。“劝返”是通过说服教育的方式，在逃犯发现地国家司法机关的配合下，动员潜逃的犯罪嫌疑人或犯罪分子自愿返回国内接受追诉的引渡或遣返的替代措施。一般情况下，“劝返”工作要求办案机关和办案人员具备较高的谈话技巧、丰富的法律知识和良好的心理素质，这样才能更好地开展说服教育活动，成功“劝返”潜逃犯罪嫌疑人或犯罪分子。此外，在利用“劝返”实施境外追逃的同时，我国应该尽快以法律的形式明确境外追逃中自首的认定标准，从而使我国在境外追逃工作中开展“劝返”工作时更加有法可依，彰显中国法律的包容性，消除潜逃人员回国后的顾虑，鼓励境外潜逃的犯罪嫌疑人或犯罪分子回国自首。

结论

随着我国政府不断加大对外逃经济犯罪嫌疑人的打击力度，我国境外追逃工作取得了一定的成效。截至目前，在“猎狐2104”专项行动的推动下，我国各级公安司法机关已经成功抓获88名境外在逃经济犯罪嫌疑人，一定程度上遏制了犯罪嫌疑人或犯罪分子潜逃境外的趋势。但是，在取得成绩的同时，我们必须正视自身不足，要清醒地认识到在当前和今后一段时期内，境外追逃工作面临的形势依然严峻。因此，我们务必加强国际警务合作，建立国际司法合作机制；加大财政投入，完善境外追逃经费保障机制；努力培养一批懂法律、精外语的境外追逃专门人才，提高办案人员的业务水平；加快大数据时代的情报信息建设，为境外追逃工作信息化提供全方位的保障。同时，要努力在工作实践中积极探索其他境外追逃措施，使境外追逃工作多层次、多元化发展。

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