福安市征占用林地现状及对策

沈宏英

（福安市林业局，福建 宁德355000）

1 林地资源现状

福安市现有林地面积128 684.03hm2，占全市土地总面积的74.03%，森林覆盖率66.13%，林地中有林地面积114 943.66hm2，占林地面积的89.32%。重点生态区位内林地面积36 252.85 hm2，占28.17%。全市现有生态公益林地50 852.86hm2，占林地面积的39.52%。

2 征占用林地现状

2.1 征占用林地数量

经统计从2000—2014年，福安已审批的征占用林地建设项目250项，征占用林地面积984.59 hm2。2008—2014年征占用林地建设项目192项，征占用林地面积776.94hm2，占2000年以来审批征占用林地总量的近80%。其中高速高铁等跨县项目5项，征占用林地面积288.13hm2；临时占用林地项目12项，征占用林地面积51.95hm2；福安市县级项目占用林地176项，征占用林地面积439.7 hm2（见表1）。

表1 福安市2008—2014年县级项目征占用林地数量

从表1看，从2008—2012年，随着福安经济建设的发展，县级建设项目征占用林地的数量逐年上升，2011年和2012年达到高峰，2年的征占林地数量占了近50%。从2013年起，省政府对征占用省级、国家级生态公益林和重点生态区位内的商品林征收森林资源补偿费。省林业厅严格实行占用征收林地定额控制，并强化了建设项目使用林地的限制条件，比如不允许重点生态区位内临时取土等。2013年征占用林地数量大幅减少。

从图1看，2008—2014年，福安市县级项目征占用林地绝大多数集中于工业项目和基础设施项目，两者处于此消彼长的状态，而住房项目则是逐年增加。2014年占用林地则是以基础设施项目和住房项目为主，工业项目降至最少。经统计三类项目2008—2014年占用林地总量，工业项目占42.9%，基础设施项目占38.0%，住房项目占15.4%。

2.2 征占用林地项目类型

图1 基础设施项目、工业项目、住房项目在林地征占用中的数量占比

2.3 征占用林地行政区域分布

福安市下辖19个乡镇4个街道办事处，从2008—2014年征占用林地数量分布看，84.4%集中于城关三办（办事处）和城阳等五个乡镇。见表2。

表2 福安市2008—2014年县级项目征占用林地分布

2.4 征占用重点生态公益林及重点生态区位林地情况

2.4.1 重点生态公益林及重点生态区位林地征占用数量 经统计，从2008—2014年，福安市县级项目征占用重点生态公益林地面积162.71hm2，占林地征占用数量的37%。分年度看，占用重点生态公益林的比例大致逐年上升，2014年比例达58.8%。从2013年开始划分重点生态区位，2013—2014年，占用重点生态区位林地的比例平均达85.8%。具体见表3。

表3 征占用重点生态公益林及重点生态区位林地情况

2.4.2 沿海防护林基干林带林地征占用数量 福安市依山面海，海岸线较长，现有沿海防护林基干林带面积3 837.93hm2，分布在下白石、湾坞、溪尾三个乡镇。经统计，从2008—2014年建设项目占用沿海防护林基干林带面积67.71hm2。其中湾坞镇50.12hm2，占 74%；下白石镇11.02hm2，占16.3%；溪尾镇6.57hm2，占9.7%。可见征占用沿海防护林基干林带主要集中在湾坞镇，随着该镇不锈钢工业产业的不断扩展及其相关基础配套设施的建设，预计还将需要占用更多的基干林带林地。

3 存在问题和原因

3.1 占用征收林地定额与实际用林需求矛盾

占用征收林地定额管理是对各项建设工程征占用林地的数量进行限额管理。是强化林地保护的具体措施。2011年起，省林业厅、宁德市林业局开始将占用征收林地定额分解下达至县。从2011—2014年，福安市的占用征收林地定额均为28.5 hm2，福安实际征占用林地见表4。

从表4可见，除高速高铁项目以外，2011—2014年，县级项目征占用林地数量均翻倍超出林地定额数。经统计，2008—2014年，福安市县级项目征占用林地数量平均为62.81hm2。因此，下达福安市的占用征收林地定额明显偏低，难以满足建设用林地需求，所以经常是额外要求上级追加机动指标来满足需要。

表4 占用征收林地定额与实际征占用林地面积

3.2 非法占用林地现象屡禁不止

福安市从2009年至2014年查处的非法占用林地案件起数和面积如表5。

表5 2009—2014年查处的非法占用林地

每年的实际非法占用林地数量是多少，无法精确统计，但从表5可以看出，查处的非法占用林地不仅没有逐年减少，非法占用林地面积还呈增多的态势。2013年审批的征占用林地数量大幅减少，而查处的非法占用林地的起数和面积却达到最多。福安市非法占用林地比较多见的有3种：一是建设项目未批先占；二是不批也占；三是一些案件无法查处。

3.3 占用林地的建设项目实际与审批情况不相符

福安市一些建设项目征占用林地实际情况与审批情况不相符有两种现象：一是实际建设项目与报批项目不相符，张冠李戴。二是建设项目实际占用林地与审批时占用林地范围、面积不符，移位和错位。

3.4 林地征地补偿标准显著偏低，林地占补平衡难度大

尽管国务院明确要求“要把林地与耕地放在同等重要的位置，高度重视林地保护”，但事实上，林地的地位远未得到社会各界的普遍认可。林地补偿标准显著偏低，按照2014年福安市新调整的征地补偿标准，按不同的区域，耕地的补偿标准为51万～69万元·hm－2，经济林的补偿标准为31.5万～41.4万元·hm－2，而非经济林才12.6万～16.5万元·hm－2，未利用地（宜林荒山等）仅3.15万～4.05万元·hm－2。同样，林地上的乔木补偿标准也很低。如马尾松胸径20cm以上的9 000元·hm－2，杉木胸径20cm以上的13 500元·hm－2，香樟胸径30 cm以上的70元·株－1，而茶75 000元·hm－2，葡萄15万元·hm－2，杨梅500元·株－1，桃、李250元·株－1。因此，征地时往往出现农民不愿确认林地，总是要求政府重新进行土地地类确认，千方百计想把土地确认为耕地、旱地或园地，甚至将林木采伐，改成园地或经济林地，以提高补偿。

3.5 建设项目征占用林地需求与林地保护矛盾突出

林地面积占土地面积的比例高达74.03%，建设项目用地不得不占用林地。从2000—2014年，福安市建设项目占用林地面积981.75hm2。这些建设项目用地大多数都在交通发达的道路、沿江两旁、城区周边、沿海地区等重点生态区位、重点生态公益林地内。2013—2014年建设项目占用重点生态区位林地的平均比例为85.4%，2014年还达到93.3%，尤其是沿海防护林基干林带已被划为特殊保护林带。在护堤、水土保持、抵御台风等方面起着不可替代的作用，而一些码头项目和不锈钢产业集群项目正是集中在湾坞、下白石沿海一带，难免要占用沿海防护林基干林带，预计这些项目扩展还需占用较大规模的基干林带林地。

4 对策与措施

4.1 占用征收林地定额要与经济建设发展相匹配

福安市位于环三都澳核心地区，经济发展日新月异。2014年完成地区生产总值307.03亿元，社会固定资产投资163.41亿元，国土资源局近几年每年批准的用于建设的土地面积均在667hm2以上，而上级林业主管部门分配给福安市的占用征收林地定额仅为28.5hm2，只占福安年批准的建设用地面积的4.27%，与福安市的实际建设需要差距大。根据福安市的经济发展和近几年征占用林地情况，除高速高铁等项目外，福安市中长期占用征收林地定额应该是每年60～70hm2比较合理。

4.2 严格实行林地定额管理

严格把占用征收林地控制在定额指标内，超出指标即不予审批。在林地定额指标内合理安排建设项目，从过去审批的县级项目征占用林地看，占用林地的工业项目比例几乎占了一半。福安目前有8个工业园区在建中，已建的个别工业园区甚至处于闲置状态。

4.3 提高林地林木补偿标准，积极落实林地占补平衡

林地的地位应从政府的层面上加以重视，习近平指出“森林是陆地生态系统的主体和重要资源，是人类生存发展的重要生态保障”，“森林是自然生态系统的顶层”。林地是森林生存的基础，是宝贵的不可再生资源，一棵大树更是要经过十几年或几十年才长成。而林地补偿不及耕地的1/4，在生态环境日趋恶化的今天，政府制定土地补偿标准应既考虑当前的经济收益，也要考虑生态效益。林地补偿标准可以按林地生态区位重要性进行分级，重要区位内的林地应达到或略高于耕地的补偿标准，其他林地稍次之，林木的补偿应根据所属林地的地类，保护级别以及林木年龄、疏密分级，最高应高于果树的补偿标准。提高林地林木补偿标准可以防止因林地补偿标准低而使建设项目偏向于征用林地，也使农民认可林地，提高农民将非规划林地确认为林地的积极性。有益于林业部门将一些非规划林地的造林成果纳入林地，真正落实建设项目征占用林地的占补平衡。

4.4 划定林地红线，禁止流转为建设用地

随着工业化、城镇化及各项建设扩张到一定程度，生态保护显得日益迫切。但是由县级林业部门引导项目不占用生态重要的林地来坚守林地的底线太软弱难奏效，应制定相应的林地保护措施。将一些重点生态公益林，重要生态区位、自然保护区、森林公园、风景名胜区等林地划定红线，列为禁占范围，以法规形式明确不能流转为建设用地，切实做到坚守林地生态红线。2015年5月1日起施行的《建设项目使用林地审核审批管理办法》对建设项目使用林地有了更严格的限制，出台了新举措，规定各类建设项目不得使用I级保护林地，从制度上为林地划定了红线。确定了制度保障，下一步应完善森林资源监测管理数据，准确确定林地保护级别。就福安市而言，森林资源监测管理数据还有待完善。以沿海防护林基干林为例，生态区位均为基干林带。同一地域相邻小班，有的是省级生态林，保护级别是Ⅲ级；有的是国家级生态林，保护级别是I级；有的不是乔木林分没有保护级别，这如同在红线中又挖出了漏洞。

4.5 完善征占用林地审批管理细节

对于小部分项目在实际建设时改变占用林地位置的，以往施行的《占用征用林地审核审批管理规范》未提及这种情况。因此从2000年至今建设项目占用林地改变位置从未进行过变更登记。新施行的《建设项目使用林地审核审批管理办法》规定建设项目需要改变使用林地位置或者减少使用林地面积的，向原审核审批机关办理变更手续；还规定准予使用林地行政许可决定书的有效期为两年，建设项目在有效期内未取得建设用地批准文件也未申请延期的，准予行政许可决定书失效；建设项目使用林地应当在所在村或林场范围内进行公示等。这些都进一步完善了征占用林地的审批。

4.6 加大林业执法力度，提高违法成本

应赋予林业执法更高的社会地位，福安市近年来经济建设发展迅猛，林业执法也服务于经济建设，难免造成林业执法较软弱，有部分林业处罚是未批先占的建设项目，业主为了征占用林地审批，主动找林业执法部门处罚，有的企业或项目未批先占达到刑事，但政府为了企业能上马，项目能落定，用不予立案决定以罚代刑，难免在社会上造成非法侵占林地违法成本低代价低，更助长林业违法案件发生。加大林业执法查处力度，做到件件有处理结果，非法占用林地搭建不能补办手续的，应组织专项行动拆除，确保恢复原状，并协调新闻媒体，公开曝光一些重点案件，扩大社会影响，对非法侵占林地的政府行为要追究政府负责人的领导责任，已调动工作的要追踪问责。

［1］福安市林地保护利用规划（2010－2020年）

［2］石纪茂.余杭区林地征占用限额管理存在问题和对策［J］.华东森林经理，2006，24（4）：40－44