国际视野下的退役军官安置问题（上）

王法安

我国退役军官安置工作，党中央、国务院、中央军委历来高度重视，建立了一整套具有中国特色的政策法规体系和组织管理体系，对于保障退役军官权益、发挥其人力资源价值及稳定军队干部队伍都发挥了历史性作用。新形势下，退役军官安置也遇到了许多新情况新问题，出现了不少新困难。深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，深化军队人力资源政策制度改革，深入推进依法治军，都需要在退役军官安置问题上寻求法律创新和制度创新，而法律和制度的创新，又必须以新的理念为引领。笔者通过对美、俄、英、法、德、日、韩、印、加拿大、澳大利亚、土耳其、朝鲜等12个国家退役军官安置的分析比较，从中总结出6个带有根本性普遍性的问题，以供我国深化相关改革、完善相关法规借鉴参考。

“帮助回归”——退役军官安置的本质

这个问题实际上是要回答退役军官、退役军人安置是怎么一回事，是一件什么样的事情，最本质的东西是什么？在已有的研究成果中，对这个问题关注不多，似乎是不言自明、人所共知的事情。其实，这恰恰是退役军官安置最基础、最根本的问题，它涉及国家的一切安置政策措施是否符合这项事业所固有的本质规律。

在国外的相关论著中，有一种解释最能体现这件事的本质，这就是军事社会学的解释。军事社会学认为，军人退出现役，本质上是“重返民间”，有的叫“回归社会”“融入社会”，还有的说是“由军人到老百姓的转变”，意思都差不多。实际说的是军人退出现役，是一种社会角色的转换，是一种横向的社会流动。这种转换和流动，首先是一个个个体，其次是一个个家庭，第三是一个庞大的群体，第四还是一个连续不断的过程。所谓退役军官安置，说到底就是要帮助这样的一个个个体、一个个家庭、一个庞大的群体连续不断地顺利实现“重返民间”“回归社会”“融入社会”。这里，关键是“帮助”这个词。在一些大国，退役军人安置涉及几十万、几百万、几千万人口，要解决他们的就业、教育、住房、医疗、养老等一系列民生问题，而且要持续不断地解决，这既是一项巨大的社会事业，又是一个复杂的系统工程。美国把退役军人安置，定位为援助退出现役的军人及其家庭实现“重新回到平民生活”的过渡。据此，美国以立法形式规定必须为退役军人提供“过渡援助”服务，国防部于上世纪九十年代开始实施《军事人员过渡援助计划》（1993年）。1这是一个计划体系，从国防部到各军种部、各部队所驻的军事基地，都有各方面的实施计划，从退役准备开始，包括退役咨询援助、心理调整援助、就业选择援助、教育援助、家庭援助等，直至保证其应该享受的各种权利得到落实，而且，这种援助是一对一地要贯彻到每个人、每个家庭。可以说，美国退役军人的安置过程，就是援助其实现向平民生活过渡的过程。

综合考察世界主要国家对退役军官安置的基本理念，概括起来就是两句话：退役的本质是“回归”，安置的本质是“帮助回归”，安置工作的最高标准就是“保证顺利实现回归”。认清退役军官安置的本质十分重要，它可以引导我们回到这项工作的“原点”上来，促使我们从“原点”出发审视我们的安置政策和安置工作，把工作重心放到帮助退役军官解决好因职业转换而带来的就业、住房、医疗、子女教育、养老等各种回归社会的实际问题，进而谋划新的安置政策和安置工作思路。

“牺牲补偿”——退役军官安置的核心理念

按一般意义讲，人们在社会生活中的角色转换和横向流动，是很正常的事情，那么为什么退役军官在这个问题上就必须帮助呢？这涉及退役军人安置的核心理念，即“军事补偿”。发达国家讲的“军事补偿”，也叫“特殊牺牲补偿”。“特殊牺牲”理论，是由德国行政法学家奥托·迈耶于19世纪末首先提出来的。他认为，每个公民都应该平等地享有各种权利，为了实现这些权利又必须在一些方面“受到限制或剥夺”，当这种“限制或剥夺”普遍地加在每个公民身上时就应该被认为是“必须容忍和承受”的，但当这些“限制或剥夺”不具有社会普遍性，而仅仅是一些个案，仅仅发生在一部分人身上时，这些公民因此而受到的损失就构成了“特殊牺牲”。由于这种“特殊牺牲”是为了实现公共利益而造成的，所以作为公共利益代表的国家就必须给予相应补偿，否则就违反了宪法所奉行的人人权利平等的宗旨。2类似的理论，在西方其他国家也非常明确，在法国叫“公共负担平等”理论，在美国叫“军事补偿”原则。不管怎么表述，其基本精神是一致的，就是个人只要为公共利益付出了别人没有付出的额外代价，就应当获得相应的补偿，这种补偿不是社会的慈善救济，也不是全体公民普遍享有的那些社会福利，而是专门给予“特殊牺牲”者的物质的和精神的回报。

应该说，这一理论是西方国家退役军官安置的核心理念。在这一理念指导下，退役军官乃至所有退役军人凡因服役而给个人和家庭回归社会所带来的困难，政府都有责任、有义务帮助解决，以此形成了安置退役军官的各种法律法规和政策措施。从对12个国家退役军人安置情况的比较分析中可以看出，对“补偿”理论理解得越深刻、贯彻得越全面，其对现役军人的服役保障就越好，相应地对退役军人的安置也越好。美国在传统上是反对常备军的，其社会价值也是鄙视军人的，但二战之后为了实现全球利益，成为贯彻“军事补偿”理论最充分的国家。他们认为，美国所实行的兵役制度，实际上是选征制，并不是每一个应征公民都公平地承担了兵役义务，军人所从事的职业，是以随时准备牺牲生命为代价的高危险职业，即便是像医生、律师、牧师这样的军地通用专业人员，在军队工作也与在地方工作所付出的牺牲完全不一样，必须给予充分合理的补偿，甚至认为军人的牺牲单靠金钱无法完全补偿，还应给予国家的褒奖和社会的尊敬。所以，美国现役军人的工资福利待遇和社会保障在全世界处于很高的水平，对退役军人的安置服务也是做得最好的国家之一。

对于发达国家的军人“牺牲补偿原则”，过去我们并不十分认可。我军是党绝对领导下的人民军队，军队的宗旨是全心全意为人民服务，军人作出的一切牺牲奉献都是为了人民的利益；党和国家给予军人较高的社会地位和工资福利待遇，被视为优待、优抚，是关心爱护，是鼓舞鞭策，是拥军优属。因此，我们的安置政策在很大程度上是基于对军人的“优待”和“照顾”，这与西方国家所奉行的“补偿原则”有很大不同。西方国家强调“特殊牺牲补偿”，其背后隐含的是公民权利平等的法制原则，实际上是通过政府将其他公民让渡出的一部分权利转交给军人，以补偿其因捍卫公共利益而丧失的个人权利。这种补偿对于军人来说，不是受谁恩赐照顾，更不是接受慈善救济，而是天经地义应该享有的特殊权利；对于政府来说，不是可做可不做、可多做可少做，而是必须做、必须做好。在新的历史条件下，在市场经济利益多元化条件下，在推进依法治国、依法治军的深化改革中，我们有必要确立“军事补偿”原则，使之成为现役和退役军人能够充分享有的法定权利。

政府主导——退役军官安置的责任主体

既然军官退役回归社会必须得到帮助，那么由谁来帮助呢？理所当然应该是政府。按照“特殊牺牲补偿”理论，对军人的补偿应该由全体公民平均分担，但公民已经通过纳税和选举把一部分财富和权利让渡给政府，政府是公共利益的代表，掌握着国家公共资源，不仅有义务而且有条件履行好对军人回归社会的帮助之责。所以，在西方大国退役军人安置的主体责任者是政府，其中中央政府又负有全面的最大责任。当然，军队也担负重要责任，社会各种力量也给予积极支持，再加上退役军人自身主动适应、主动转变，这样就能形成了“四元合一”的叠加效应。

从体制上看，各国实现政府主体责任的组织架构差别较大，大致分五种类型或者叫五种模式3。一是设专职机构集中统管的“事务部”模式。主要是美国、加拿大、澳大利亚，在政府单独设立退役军人事务部，统一管理所有退役军人的所有退役服务保障事务。国防部主要是编制退役安置计划、向国会提出相关立法建议，以及做好其他需要军方承担的工作。二是国防部主导的“军政一体”模式。主要是英、法、德、印等国，在国防部设立退役军人安置机构，并在各军种部设立相应机构。国防部既是政府部门又是军队的最高领导指挥机构，既负责编制退役安置计划，又负责提出立法建议、制定相关政策、协调政府其他部门并组织具体安置工作。三是专门委员会统一领导的“委员会”模式。主要是俄罗斯、韩国、土耳其等国，在政府总理（或副总理）主持下设有专门委员会。俄罗斯叫“俄联邦军人社会问题委员会”，第一副总理任主任，国防部、财政部、劳动和社会发展部、教育部等负责人参加；韩国在总理室下设“退役军人支援委员会”，国务总理任委员长，国家报勋处处长任干事，政府各有关部门负责人任委员；土耳其在全国设退役军人代表大会，其下设“全会”和“领导委员会”、监察委员会，其中“全会”20人，包括国防部、财政部、国家审计署、银行和证券协会、总参谋长、军种司令、宪兵司令及国防部总参谋部的人事、后勤、财务、卫生、法律等部门负责人。实行委员会模式的国家都把退役军人安置工作提高到政府总理直接领导的更高层次，其权威性更高，协调功能更强。四是分散管理模式。主要是日本，在内阁设有“自卫队离职者就业协会”，包括人事院职员局局长、总理府人事局局长、防卫省人事教育局局长等，负责审查安排退役军人就业；防卫省人才培养课设就业援助计划室，各军种和部队设相应机构，负责组织退役军人再就业培训；内阁总务厅优抚局负责退役军人年金支付；厚生省社会救助局负责退役军人亡灵追悼。五是朝鲜模式。在劳动党中央统一领导下，军队设军事动员部，负责组织安排退役军人转入地方，地方各级党委干部部负责退役军官安排工作。

尽管各国的情况差别很大，但有两点是共同的。一个是，由于退役军官安置涉及军官及其家属在回归社会过程中的许多问题，单靠政府某一个部门或单靠军队做工作根本无法完成，必须由政府多个部门参与及从上到下各级政府协调行动才能把事情办好。另一个是，正是因为这项工作涉及的部门多、环节多、矛盾多，才需要一个职能和权力相对集中的主管机构，这个主管机构要具有较高的权威，不仅能够协调政府内部各相关部门，而且能够协调军队与政府的关系，还要能够对地方各级政府和企业拥有指导督察的权力。从这个意义上讲，事务部模式、国防部模式、委员会模式都具有这样的优势。

“两全覆盖”——退役军官安置的范围

这里涉及“大安置”还是“小安置”的问题。发达国家都是“大安置”，即“两全覆盖”。一是在安置对象上全覆盖，包括退役的军官、准尉、士官、士兵、伤病残军人和军人家属、遗属，共七类人员；二是在安置内容上全覆盖，包括国家对退役军人褒奖荣誉授予、退役军人及其亲属的再就业服务保障、退役军人及其子女的教育服务保障、退役军人的住房援助、退役军人及其亲属的医疗服务保障、退休军人的养老服务保障、伤病残军人及其亲属的特殊服务保障、退役军人的社会保险服务、退役军人家庭援助服务（包括家庭迁徙）及退役军人殡葬服务保障（提供国家公墓）等十个主要方面。这些内容涵盖了退役军人回归社会需要政府提供帮助和给予保障的基本问题，包括了衣食住行、生老病死、就业上学等。需要指出的是，发达国家的“两全覆盖”在管理上是集中统一的，实行的是一套组织系统、一套政策制度、一套法规体系，而且一些基本制度一旦形成就保持相对稳定性和连续性，即便有所变动也多是微调或补充完善，很少出现大的“翻烧饼”。这样的制度安排和内容设置，是和前面讲过的安置工作本质和牺牲补偿理念紧密联系的，是这些理论观点的实际体现。在发达国家的相关法律法规中，强调最多的就是“服务”，为保障退役军人回归社会提供各种应该的必需的服务，因为政府认为这些人员回归社会遇到的各种困难，是由于他们从事的军事职业的特殊性造成的，不是个人原因造成的，所以政府必须对所有人员、所有困难提供帮助服务。这也是值得我们反思的一个很重要的问题：我国是“大安置”还是“小安置”？是集中统管还是分类、分段安置？是政策连续性还是政策多变？从这些反思中，恐怕能够找到我国安置工作面临诸多困境的深层原因。

就业为主——退役军官安置的重心

这个问题涉及对退役军官回归社会怎么个帮法，是授之以鱼还是授之以渔？是输血还是造血？

在12个国家中，除朝鲜以外，11个国家共同的一条就是政府不负责给退役军官安排工作，但这并不等于不帮助就业。相反，帮助就业成了他们全部安置工作的重中之重。在这11个国家中，对退役军官的安置有“三个为主”，即在所有安置内容中以帮助就业为主，在所有帮助就业措施中以就业培训为主，在所有就业培训中以政府组织培训为主。4

帮助就业为主。大体有六种方式：

一是复职。多数国家规定，退役军人入伍前已经就业的，退役后如果本人愿意，必须允许回到原来的工作岗位，任何人、任何单位不得以任何理由拒绝。

二是预留岗位定向招聘。主要有美、德、印三个国家。美国《退役人员优先权法》规定，退役军人及符合条件的配偶、遗属到政府部门工作享有优先权，在职业竞争考试中增加10分，政府雇用警卫、电梯操作人员、通信员、管理人员和其他勤杂人员，必须首先从退役军人中招聘，只有退役军人不能满足时才可以从社会上招聘。德国规定，政府机构中低级官员空缺职位的1／6、中级官员空缺职位的1/9必须为退役军人保留，服役超过12年的合同制军人退役后持军队开具的“特许证明”，无需考试就可以进入这些岗位。英国规定，私营企业必须保留5%的招工名额用于雇用退役军人，雇工20人以上的企业必须接受伤残退役军人而且不得随意解雇，公共电梯操作员和停车场管理员优先由残疾退役军人担任。印度规定，中央机关（由高到低分为A、B、C、D四类职位）C类职位空缺额的10%、D类职位空缺额的20%必须留给退役军人；公营企业和国有银行在招收雇员时，三类（中级）雇员名额的4.5%、四类（低级）雇员名额的24.5%也必须留给退役军人。

三是改转文职。发达国家国防部系统文职人员数量比较大，退役军人（主要是退役军官）是文职人员的重要补充来源。

四是教育帮助。多数国家采取多种资助方式，鼓励退役军人重新回学校学习、参加函授、参加网络远程教育、到企业学徒、到专业训练机构接受训练等，通过提高其文化知识和专业技能来增强就业竞争能力，这实际上是更有效地帮助就业。美国以立法形式，将教育援助确立为退役军人的“教育福利权利”，自1944年颁布《士兵权利法案》以来，先后推出相关法律十多部，据此形成了一个规模庞大、管理精细（教育补助金按服役年限和学时分、按等级计算，十分复杂，最长补助36个月——折合4学年）的退役人员教育援助计划体系，每年有几万人接受这种教育援助。有评论指出，美国的这一措施不仅减轻了退役军人失业压力，而且为美国培养出一代又一代高素质劳动大军。

五是扶持创业。自主创业，是市场国家退役军人特别是退役军官就业安置的大头，重点是创办小型企业。德国规定，长期合同兵役者退役后自主创业,只要不满55周岁，就可从政府获得为期10年的2.2万欧元无息贷款。俄罗斯政府鼓励退役军人组建各种经贸公司，从事工业生产或商业服务业，对于到西伯利亚、远东等偏远地区兴办农场的，政府优惠划拨土地。印度规定，军队内部商店的30种生活用品和262种低技术商品的10%～15%必须从退役军人开办的企业采购，军方还将已达到设计里程但车况仍然良好的车辆低价配给退役官兵，供其开办个体运输业务。美国国防部多年来坚持实施“退役军人小企业扶持计划”，从上到下设有16个帮助退役军人兴办企业的“小企业扶持计划办公室”，帮助退役军人企业（退役军人控股51%以上或企业主要经营者为退役军人或家属）主要做三件事：（1）提供各种贷款担保；（2）保证政府采购3%的份额由退役军人企业提供；（3）组织退役军人企业开展商业信息、经营管理经验交流，并为其出口产品提供帮助。

六是帮助联系工作。美、英、法等国的国防部都设有为退役军人谋求职位的服务机构，这些机构会同政府劳工部门将社会各行业的用人信息向退役人员提供，同时又通过网络把退役军人的情况向用人单位发布，并重点加以推荐。由于经国防部介绍推荐的人员具有很高的可信度，因此用人单位一般乐于接收。在法国，有相当数量的将军和上校级退役军官，都是通过军方推荐进入国营或私营大企业担任高级管理职务。

引文:

1．总政治部联络部《美军退役工作研究》，110页，北京，解放军出版社，2010。

2．总政治部联络部《美军退役工作研究》，24页，北京，解放军出版社，2010。

3．参见总参情报部战略研究中心《外国兵役制度》（内部资料），162～192页，北京，2011。

4．本节所引用资料,参见总参情报部战略研究中心《外国兵役制度》（内部资料），162～192页，北京，2011。