OECD技能战略及启示

胡茂波++普艳秋++余汶桦

摘  要？演OECD 2012年发布的《技能战略》提出：发展技能需要鼓励投资于技能提升，动态关联技能培训体系与人才市场，保障技能培训的全面性，实施技能提升的开放策略;激活技能供应需要促进青年人职业发展、传统失业人群向劳务市场提供技能，防止技能因闲置而过时，留住劳务市场技术熟练人员;有效利用技能需要人们就业稳定，技能信息透明，区域内部劳动力市场流通，经济向附加值链上方移动。依据OECD的《技能战略》，中国需要构建全方位的技能政策体系获取人力资源红利，搭建“政产学研用”技能人才培养平台促进科技创新，完善技能信息透明的通道促进技能匹配，实行技能人才贯通培养模式推动产业转型升级。

关键词？演技能战略;技能发展;技能供应;技能利用

[中图分类号]F241 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2015）01-0057-05

2012年，OECD发布《更好的技能、更好的工作、更好的生活：技能政策战略规划》（Better Skills， Better Jobs， Better Lives： A Strategic Approach to Skills Policies，简称《技能战略》），以帮助各国制定和实施更有效的技能政策[1]。 依据人力资本理论 ，如果对技能没有足够的投资，人们将滞留在社会的边缘，技术进步无法转化为经济增长，国家在这个不断发展的知识时代也不具竞争力。着眼于经济发达国家技能的需求、民众应对劳动力市场的变化、技能有效利用的制度保障，OECD技能发展战略从投资方向、学习观念、政策体系、战略视野的维度提出了技能发展、技能供应、技能利用战略。中国正在实施产业转型升级发展，OECD技能战略对于中国技能人才政策的改革具有重要启发意义。

一、技能发展的战略措施

1.构建鼓励投资于技能提升的财税政策

政府应构建一个适宜的财税政策环境来鼓励人们在技能上的投资。雇主应创造支持学习，投资学习，个人自愿在工作中培养技能的氛围。和由政府部门制定培养计划并在学校学习的方式相比，在工作场域中学习会有更多的优势：它能让学员依托现代化设备提高硬技能，并在工作期间习得团队合作、交流、妥协等软技能。个人和企业在技术发展上投资最大的障碍是缺少流动资金。当资金约束解除后，个人和企业才会有积极性投资教育培训来发展他们的技术。政府应该制定经济激励措施、完备的税收政策，来鼓励个人和雇主在职业教育和培训上的投资，鼓励个人在高等教育上进行更多经济投入。技能培训的津贴应该指向特定的人群，从而使教育和培训机会的获取更具有公平性。同时，应该确保贫困群体通过奖学金、贷款获取教育机会。即使在经济危机期间，上述技能培养政策导向应该继续保持。如果必须要减少对公民技能提升的投入，其减少程度应该以可接受的公共投入和合理的个人收益率为基准。

2.构建与人才市场动态关联的技能培训体系

技能匹配取决于特定背景因素、经济结构、技能要求，以及国家总体经济目标。当地区劳动力市场有充足的熟练工人难以找到适合的工作岗位，或者具有适合技能需求的劳动者数量不足时，政策的制定者需要积极加快教育制度和培训体制的改革，解决区域不匹配的问题，满足雇主对技能的需求。发展国家潜在的技能是技能政策的核心，这需要详细地设计出对应劳动力市场的课程、教育以及培训体系。技能政策应该把当地的、区域的、全国的需求连接起来，帮助企业认识到他们的需求和作出最好的选择。政府制定技能政策时应满足整体需求，需要考虑区域差异、行业差异的因素。政府可以通过设立教育培训项目目标，统筹教育培训系统。教育培训系统的设计，需要有足够关于技能需求与技能改变推动力的相关信息。教育系统也应保证每个人在选择方式上的灵活性，包括职业、学术及其它非正式的学习方式，最大限度地确保学生、劳动者在工作岗位上掌握绿色职业技能。

3.构建保障技能培训全面性的政策

政府需要提高教育质量和培训的全面性，以致在技能提高上的投资更加有效，让人们获得与文凭相应的能力。政府需要设定教育和培训方案标准来提高方案的质量;建立过程评估和结果评估机制，为提供者宣传信息。提高教育质量和培训的全面性首先是确保教师质量。通过选择性的招聘表明只有拥有熟练的专业技能，才能进入教师行业，从而进一步提高教师的地位，增强教师职业的吸引力。教师继续深造是确保教师能够满足不同学生的需求，有效地运用数据进行改革，与家长进行互动。其次是建立良好的师生关系，使学生表现优秀，愿意学习。学校和教师的责任就是与学生合作，培养学生兴趣、能力，帮助学生了解社会经济背景。学校在决定课程的使用和分配资源时需要具有自主权，需要有有效的知识管理体系和责任机制。然后是具有灵活的教育体系。把学习作为一切中心，鼓励学习交流;确保学习是社会的、合作的，与学习者的动机高效协调;尊重个体差异，包括超前的知识思维;使用评价体系强调定期反馈;不管校内还是校外，积极把学习科目与社会活动联系起来。

4.构建有利于技能提升的开放策略

留学生的资格证书和学历可以很容易地被认证。留学生还经常与东道国的社会和劳动力市场建立联系，所以他们可以轻松地找到工作。东道国应制定政策鼓励留学生毕业后留在本国工作。回国的移民带回了知识、经验和对国家有极大作用的商业联系。为了获得这些收益，政府应促进和鼓励移民回国，应给归国的技能人才提供便利，应该给高技能的移民提供便利入口。这其中包括低成本的技术移民，快速的审核并派发签证，给技能移民的居住和工作提供有力的保障，提供经济上的明补或暗补。跨国公司必须从当地的资源和国际的智慧中获取技能。国家需要开始考虑在技术上投资外国居民。这一是为外国分公司提供良好的受训工人;二是减少给本国移居国外工人奖励的费用，特别是高技能员工的奖励费用。另外，国家可以设计鼓励技能全球发展的策略来促进跨国高等教育。endprint

二、技能激活的战略措施

1.促进青年人职业发展

既不就业也不接受教育和培训的年青人可能完全脱离劳务市场，并且可能会继续徘徊在社会的边缘。促进青年从学校到工作的顺利过渡和早期职业生涯发展显得非常必要。国家需要从技能供给、技能需求两个方面，去帮助正处于劳动力市场边缘的年青人。运用早期、选择性干预来避免大量青年处于长期失业，从事非正式工作、或者不能充分施展才能工作的危险。这些措施包括确保青年在结束教育时，能拿到认可的资格证书和学位证书;鼓励利用实习和其它在职学习形式，帮助学生在毕业前获得劳动市场经验;采取“学习与实习相结合”的方式，提升找不到工作的低技能青年的就业能力。扫除需求障碍，实现青年更好就业。这需要针对参加工作不久的年青工人，投资发展新技能，提供新工作岗位;减少聘用低技能青年的成本;寻求措施全面降低劳动市场的二元性，尤其要降低临时合同与长期合同的二元性;为失业青年和青年工人拓宽顺利就业与培训的道路;要有效地增加就业机会和技能的使用。这些措施还需要努力执行，以减少雇主不愿雇用不参与市场活动的青年人。

2.促进传统失业人群向劳务市场提供技能

女性、残障人士、或有健康问题的人群要更难就业，尤其本身也是低技能者。从经济学角度看，将上述未被充分挖掘的人群整合到劳务市场，进而增加技能人群基数具有重要的意义。昂贵的育儿支出、税收体系使得工作不具有吸引力。或者跟预期的工资待遇相比，福利体系能够提供更好的补偿，使得外出上班不划算。据此，国家可以取消部分伤残补助金，或将不工作的人群排除在外。审查受益人福利诉求时，需要将重点从评估健康状况转移到评估所剩的工作能力。工作条件不灵活，使得具有监护义务的人们、残障人士难以变成劳动力。兼职工作越来越被看作是激活这些群体的一种方法。特别是对有健康问题的工人，不太刻板的工作时间安排、改善的工作条件，也可以使得就业对传统意义上的失业群体更具吸引力。雇主、工会、政府可以齐心合作，制定政策。雇主可以提供灵活的上下班时间，特别是对妇女控制工作时间，灵活安排工作和生育时间。对雇主来说，对有健康问题、残疾人士进行有效的工资补贴、或其它弥补生产力损失的财政激励措施更具吸引力。

3.防止技能因闲置而过时

由于个人或家庭原因，或者由于经济方面吸引力不够，任何国家中都有人选择退出劳务市场。人力资本未使用是浪费技能，也是这些技能初始投资的浪费。相对技能改变的需求，未使用的技能会过时，闲置过程中未使用的技能也必然随着时间的推移而退化。在工作场合中，越多地使用技能从事复杂而艰巨的任务，年老技能下降越有可能被防止。当员工习得新技能后，会经常在工作中使用，退出劳务市场上的人们不会具有这方面的优势。有技能的人们由于长时间处于非工作状态，他们的技能知识在市场上有可能过时。为了满足市场技能的需求，他们可能需要接受技能再培训以避免被闲置失业。职业培训和再就业计划，以及积极的劳动力市场政策，需要用来帮助失业人士找到工作。提高就业收入，限制收入替代方案，减少非金融就业障碍，能促进劳动力就业。

4.留住劳务市场技术熟练人员

熟练工可能通过提前退休退出劳务市场，或离开这个国家去其它地方找工作。可领取退休金的年龄以及提前退休方案，对人们离职的决定有很大影响。为了留住老员工，可以取消提前退休计划，提高领取退休金的年龄，纠正扭曲的提前退休经济激励政策。提高领取退休金的年龄，雇主可以收回上升的培训成本。它能鼓励更多雇主和老员工投资于培训。在职业生涯中期，终身学习和有针对性的培训，可以提高以后的就业能力，打消提前退出劳务市场的想法。就业质量也会影响提前退休的决定。员工的能力不足，或雇主不愿缩短工时都会导致员工退休。为解决聘用老员工需求方面的障碍，需要平衡劳动力成本与生产率，减少雇主的社会保障贡献，或为年纪较大的工人提供工资补贴。为了在技术方面的初始投资能充分受益，对于人才外流是一个重大问题的国家，应着眼于保留他们的技术工人。防止人才流失最好的办法是激励留下来，包括提高当地劳务市场的条件，而不是采取以防止移民的强制措施。从长远的角度看，需要通过改善投资环境来增加对高技能劳动者的需求。

三、技能有效利用的战略措施

1.促进人们就业的稳定性

政府应该制定宏观货币、财政政策降低失业率。货币政策应该追求中期价格稳定，通过作用于通货膨胀或反通货膨胀冲击来稳定经济活动。财政政策的目标应该是恢复和维持健康的公共财政，以便维持市场的稳定。政府应消除参与和寻找工作中出现的障碍。失业保障安置率和持续时间的设置标准应该侧重于寻找工作。在职业生涯开始时，年青人能够成功踏入劳动市场对以后工作、生活有着深远影响。以不稳定工作为开端的个体，可能会不适应所做的工作甚至最后失业。就业服务应该向失业青年提供进一步寻找工作的援助。就业服务成效的评估，应建立在对就业保障个案总量的长期影响之上，应对无效率项目加以终止。政府应确保最低工资标准的设定，不要损害对低生产率工人至关重要的各种创造性。应将竞争可行的新企业在所有领域中出现的合法障碍去除，应减少和简化商业创业的行政负担和花费。为了帮助失业工人寻找新的工作，应提供合理的解雇通知日期。方便劳动力技能的发展，减少早早脱离教育的情形，确保青年获取与劳动市场相关的技巧，把教育和工作结合起来。

2.构建技能信息透明的通道

技能信息不足、透明度不高，会导致技能水平低、失业率高。市场中固有的不均衡会阻碍增长，准确及时的信息对于避免这种不均衡至关重要。不断变化发展的技能需求需要准确的信息，以便降低技能搭配不当的概率。在劳动力市场上的所有行动者都能减少技能的不匹配。学校和劳动力市场的职业指导组织则是传播信息的主体。高级职业指导是任何技能策略至关重要的一部分。有能力且掌握最新人才市场信息的工作人员，能为个人提供符合学历、所期待的、职业间关联的、恰当的指导，能够引导个体去参加对他们职业前景最有利的学习项目。通过提供本地区清晰的、最新的行业信息，以及进入行业的技能要求，求职者可以构建自己的知识，评估自己的职业生涯路径以及实现方法。透明公正的国家资格证书制度，能帮助雇主了解他们潜在的雇员掌握的技能，从而方便招聘，提高人员与岗位的匹配度。建立在能力基础上的证书（文凭），使雇主能预估他将来的雇员工作的绩效，使有工作经验的个体拥有能反映出所学技能的资格证明。政府需要向学生、家长、工人、雇主、教育者以及法律的制定者，宣传就业机会的信息。endprint

3.促进区域内部劳动力市场流通

技能短缺和高失业率并存的一个原因，是有相关技能的人与需要这种技能的工作岗位不在同一地理位置。减少区域内部流通的成本与阻碍，有利于帮助雇员找到合适的工作，同时有利于雇主招聘到合适的工人。不首先考虑区域内部流通中技能供应的潜力就直接从外部输入技能，会给本区域就业全局以及技能应用带来不利后果。区域内部劳动力市场流通需要构建技能信息系统。让工人能够寻找在当地劳动力市场之外的工作机会，让雇主能在国内、甚至国际技能市场上招聘。建立国家、甚至超国家的技能资格证书制度，促进技能人才国际间的流动性。技能信息系统要支持终身学习和技能人才流动，要将普通高等教育、职业教育和培训的国家资格证书之间，以及与其他国家资格证书之间进行比较。技能资格证书制度帮助验证、识别和积累个体获得的与工作相关的技能、知识。信息系统要让其它国家的雇主能够理解本国的技能凭证，使工人、学生在其它国家提供他们的技能变得更容易。

4.促进经济向附加值链上方移动

人们经常在非常低的水平下匹配自己的工作（简称为低技能平衡）。低技能平衡中的人往往收入及生产效率最低。由于新技术比传统的人力工作更高效，当引用新技术时可能会导致技能运用不充分。由于信息缺乏，或者工人并未在工作中充分利用自己的技能，也会导致这种不匹配。此外，在一些优先行业或地区，有可能缺乏需要高技能的工作。低技能平衡会影响地区或行业，甚至整个国家的经济发展。从长远来看，投资技能供应，可以使雇主更容易地聘请熟练的工人，使工人们提高工作质量。为了支持长期的经济发展，政府需要对技能需求进行引导在国家技能战略中成为优先。国家可以促进创新的就业机会，通过鼓励创业，增加对技能的需求。教育机构需要关注于让新技术与创新也能应用于发展技能，支持更高级别技能和高价值就业机会的创造。随着企业向更高附加值产品和服务业迈进，其要求的技能层次以及运用这些技能的范围都会扩大。技能政策应该帮助管理者，特别是中小型企业的管理者，找出高效工作和组织实践的机制，其中包括鼓励创新，采用与现有技能基础互补的技术和实践。雇主需要调整其业务策略、人力资源实践和技能发展相一致;通过培养商品与服务的市场竞争力，创造出高效回报的工作。

四、OECD技能战略的启示

1.基于获取人力资源红利构建全方位的技能政策体系

老龄化对劳动力市场产生冲击，一方面直接改变劳动力供给进而影响劳动生产率;另一方面间接影响劳动力需求并推高劳动力成本。随着人口红利逐渐消失和刘易斯转折点的跨越，通过增长方式的转变，中国经济长期增长源泉终将转变到依靠技术进步和生产率提高。[2]中国最有效的公共投资是人力资本投资，这包括对教育、公共卫生及健康、就业及培训等，这些投资将会对中国带来长期的多重的红利。   [3]在中国社会转型和加快转变经济发展方式的过程中，技能的发展具有重要的地位。中国的技能发展政策要具有全面性，需要贯通技能的开发、供给、利用，需要关联社会保障制度、劳动力市场用人制度、企业发展制度、教育和培训制度，需要涉及政府、企业、社会团体、公民个人，需要具有开放的视野、包容的胸怀、变通的措施。 中国需要以深化技能与工作岗位的匹配度为最终目的，加强财税、资助、就业等政策与教育培训政策的关联度，促进技能的发展。

2.基于科技创新搭建“政产学研用”技能人才培养平台

中国要积极推动协同创新，通过体制机制创新和政策项目引导，鼓励高校同科研机构、企业开展深度合作，建立协同创新的战略联盟。[4]德国科技能长期保持世界领先水平，是因为它有一套政产学研用协同创新的科技创新体系。[5]“政产学研用”技能人才培养平台是指政府、企业、高校、科研机构、目标客户以技术创新为基础，充分发挥各自的优势，按照相应的机制实现不同主体的局部或整体结合，按分工的原则达到资源共投、风险共担、成果或收益共享，创造未知的需求和价值，进行创新型技能人才培养。政府从法令、法规、资金方面，提供一个良好的政策环境和执行环境，调动企业、高校、科研机构、目标客户进行创新型技能人才培养的积极性。企业发展的需求和广阔的市场前景是汇聚“政产学研用”技能人才培养力量的起点和源泉。高校不仅提供先进的技术成果，也在技术成果提供过程中培养高水平创新型技能人才。科研机构是基础理论和应用创新知识提供的主体。目标用户是信息的收集、提供和传播者，其将市场需求提供给企业、高校、科研机构，促进技术创新依据市场需求进行。

3.基于技能匹配完善技能信息透明的通道

技能信息透明是技能发展的重要保障，完善技能信息透明的通道对于促进产业升级尤为重要。完善技能信息透明的通道需要加强职业指导组织的建设、资格证书制度的完善。当前，高职院校职业指导体系存在着将“职业指导”简单地理解为“就业指导”、职业指导工作缺乏系统性、对职业指导工作机制和模式的研究不足等问题。[6]学校的职业指导应以学生的个性特征为基础，结合社会发展的需求，帮助学生构建职业发展所需要的知识结构、技术技能、团队合作能力。同时，也要发展劳动力市场上非营利性职业指导组织，帮助个体的技能与劳动力市场的需求直接对接。这两种职业指导组织的功能要各有侧重和互补。大力推进国家职业资格证书建设将有助于提高我国工人的技能水平和收入水平，缓解我国的结构性失业，有效促进我国的劳动力市场建设。[7]资格证书制度要能保障资格凭证与个体的能力相匹配，要能够体现工作中得到的能力提升，要让雇主能够通过资格证书评估应聘人员将来的工作绩效。

4.基于产业升级实行技能人才贯通培养模式

推进经济结构战略性调整，是十八大报告提出的加快转变经济发展方式的主攻方向。经济结构的变动要求技能人才供应能迅速适应，劳动力市场结构特征能与产业人才的需求迅速对接。技能人才需要知行合一，具有较强的理论基础和实践应用能力，选拔培养对象的标准、培养的模式具有区别于学术型人才的特征。目前中国由于受劳动力市场体制分割、僵化、惰性的影响，劳动力供给的调整速度相对缓慢，不能适应劳动力需求的新变化，从人才支撑的角度制约了转型升级的顺利实现。[8]近年来，学校和企业逐步开始合作培养高技能人才，国家也大力提倡校企合作加速培养高技能人才，但都是比较零散的合作，至今还没有形成一个固定的模式。[9]技能人才的培养过程需要企业的积极参与，产教融合、校企合作需要体现在课程内容中，贯穿在培养的每个环节中。技能人才的培养需要打通中职、专科、本科、研究生的通道，确立应用技术大学在高等教育的地位，形成应用型高等教育技能人才培养的特征，满足产业转型升级的人才需求。endprint

收稿日期：2014-10-08

网络出版网址：http：//www.cnki.net/kcms/doi/10.13253/j.cnki.ddjjgl.2015.01.010.html 网络出版时间：2014-11-25  10：07：57

基金项目：北京市哲学社会科学规划青年项目《“四化同步”背景下北京市职业教育的总体布局和宏观结构研究》（13JYC021）;中国博士后科学基金第54批面上项目（2013M540080）;湖北职业教育发展研究院2013年度职业教育专项资助项目《“四化同步”背景下湖北省职业教育宏观结构研究》（2013A121）;教育部人文社会科学青年项目《非营利性民办高校学费合理性水平及政策调控》（13YJC880027）。

作者简介：胡茂波（1975-），男，湖北鹤峰人，湖北工业大学高等职业教育研究中心副教授，管理学博士，清华大学教育研究院博士后，主要从事教育经济与管理研究; 普艳秋（1989-），女，湖北襄阳人，湖北工业大学高等职业教育研究中心硕士研究生，主要从事职业教育管理研究; 余汶桦（1983-），女，安徽安庆人，安庆职业技术学院思政部助教，教育学硕士。

[参考文献]

[1] OECD. Better Skills， Better Jobs， Better Lives： A Strategic Approach to Skills Policies[R]. http：//www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/education/better-skills-better-jobs-better-lives_9789264177338-en.

[2] 蔡昉. 人口转变、人口红利与刘易斯转折点[J]. 经济研究，2010（4）：4-13.

[3] 胡鞍钢，才利民. 从“六普”看中国人力资源变化：从人口红利到人力资源红利[J]. 清华大学教育研究，2011（1）：1-8.

[4] 胡锦涛. 在庆祝清华大学建校100周年大会上的讲话[N].人民日报，2011-04-25.

[5] 许艳华. 政产学研用协同创新的德国模式与中国借鉴[J]. 科技管理研究，2013（9）：5-9.

[6] 张华，余丽菲.对高职院校职业指导体系建设的思考[J]. 教育发展研究，2011（13-14）：60-63.

[7] 苏中兴，曾湘泉. 国家职业资格证书、工人技能水平和收入效应——来自5家制造型企业21个生产车间的经验证据[J]. 经济理论与经济管理，2011（6）：94-102.

[8] 谷彬. 劳动力市场分割、搜寻匹配与结构性失业的综述[J]. 统计研究，2014（3）：106-112.

[9] 郗永勤，陈 荔. 我国高技能人才培养模式的探讨[J].中国行政管理，2008（5）：98-101.

OECD Skills Strategy and Implications

Hu Maobo1，2 ， Pu Yanqiu2， Yu Wenhua3

（1. Institute of Education，Tsinghua University，Beijing 100084，China;2. Higher Vocational Education Research Center，Hubei University of Technology，Wuhan 430068，China;3. Ideological and Political Education Ministry，Anqing Vocational Technical College，Anqing  246003，China ）

Abstract： In 2012，OECD released a report of Skill Strategy，which stated that the developing skills should encourage investment in skills upgrading，dynamically associate skill training systems with talent markets， guarantee the comprehensiveness of skills training and implement opening strategies to upgrade skills. Activating skill supplies requires the promotion of the youth career development and the availability of traditional unemployed people in the labor market. We also need to prevent skills obsolescence caused by inactivity，to retain skilled technicians in labor market. Making full use of skills requires employment stability，skill information transparency，inter-regional labor market circulation and the upward movement of economy in the value-added chains. According to OECD's Skills Strategy，an all-round skills policy system，which is vital for China to obtain the human resource bonus，should be constructed in China，the "government-enterprise-university-research institutions-application" training platform for skill talents should be established to promote technological innovation;skills information transparency channel should be improved to match skills，the skill talents connection training model should be carried out to promote industrial restructuring and upgrading.

Key words： skills strategy;skills development;skills supply;skills utilization

（责任编辑：张改兰）endprint