地方政府公司化与增长联盟研究文献综述及其引申

■ 彭正波 副教授（桂林理工大学人文社会科学学院 广西桂林541004）

关于地方政府公司化中增长联盟的研究，学术界主要围绕地方政府公司化与经济增长的相互关系进行讨论的。

国外研究现状

中国经济的持续快速增长，国外学者基于中国经济发展的现实，提出了很多视角，希望给出合理的解释。

戴慕珍旗帜鲜明地用“地方法团主义”来解释中国局部地区乡镇的经济腾飞。在经济发展过程中，地方政府具备了公司化的诸多特性，官员们按照董事会成员的方式进行运作，因此用地方法团主义来指代这种政治与经济结合的新制度模式。地方政府好像变成了一个从事多种经营业务的实业公司。

魏昂德提出了“地方政府即厂商”的理论。地方官员在其管辖的地方事务范围内，行为恰似一个董事。魏昂德对20世纪80年代乡镇企业的实地研究发现，地方政府对乡镇和村庄的企业实现了所有权和使用权，企业管理人员的招聘、管理及薪酬，资金和资源的筹措，生产线的引进和改进，市场策略的抉择皆由当地官员所操纵。

布莱彻在对四川广汉的研究中指出，地方政府公司化是因为受到财政压力的影响，特别是改革中大量下岗再就业人员需要提供就业机会，地方政府以国有企业的代表人参与商业领域。徐维恩通过对辛集的研究发现，地方政府的目的并不是为了追求自身利益最大化，而是通过创造良好的外部环境，促进了地方经济的发展。在这里，地方政府并不是一个公司化的实体，而是扩大了“发展空间”。

彭玉生通过大量经验研究认为地方法团主义有效解释了地方政府出现的变异行为，在此基础上他进一步明确指出“村镇政府即公司”。

林南对地方法团主义进行了部分修正，通过加入家庭网络这一重要变量，家族关系成为整合地方政府、社区、市场的重要纽带，形成党、政、企三合一的法团组织。整个组织具备社会主义的特征，故能得到上级的支持和意识形态的鼓励。同时，以市场为生存基础，具有较强的竞争优势。

莫洛奇1976提出了城市增长联盟理论。由于福利国家遭遇财政危机，城市官员发展经济的强烈动机和企业精英创造财富的原始愿望紧密结合，形成了政治精英和经济精英的联盟。罗根和莫洛奇后来又将劳工、工会等行动者和组织纳入分析中，将之视为反增长联盟的力量。

伯恩斯坦认为，虽然地方政府的“发展型”定位促进了区域经济的高速发展，但由于地方普遍存在的权力寻租和腐败，地方政府的掠夺性逐渐显现出来，反而阻碍了市场经济的健康发展。

萨吉森和张提出，地方政府既不是中央政府的利益代表，也不是地方利益的维护者，而是成为独立的利益主体。表现得像企业家一样，令人惊讶。

陈抗等学者研究认为，分税制改革是道“分水岭”，在此之前，地方政府对发展促进地方经济增长有着明显的作用，是经济发展的“援助之手”；分税制改革后，随着中央和地方财权事权的重大调整，地方财政资源的管理出现混乱，对地方经济增长产生了抑制作用，成为地方的“攫取之手”。张炎的研究中就发现了这点，即使在苏南地区，地方政府在当地的权力凌驾于一切之上，“市场导向”被“政府导向”所取代。

国内研究现状

围绕地方政府公司化，国内学者主要从两个层面去进行分析。一是地方政府对于经济增长的作用，二是地方政府公司化的危害。

张静用“政权经营者”来形容地方政府，经营者需要发展经济，如公司一样，会对地方经济发展起到促进作用。同时，市场经营难免会在竞争中与其他经济主体产生冲突，由于地方政府的绝对优势，使得其他主体利益受损从而阻碍市场秩序的正常运行。杨善华分析了基层政权角色的转变过程。财政体制改革使得地方政权取得了获利的行动空间，地方政府参与市场竞争，完成了由“政权经营者”向“谋利型政权经营者”角色的转变。

周业安和赵晓男通过以地方政府对经济发展的作用为指标，把地方政府分成三类：进取型地方政府；保护型地方政府；掠夺型地方政府。

受到西方企业家政府理念的影响，徐承彦将地方政府界定为“企业家型政府”，由于受到财政压力的影响，地方党政领导人被称为“政治企业家”，既有政治家的政绩压力，也有企业家的发展经济压力。

周雪光认为地方政府是“关系产权”的维护者，用来描述地方政府和企业的相互关系，也就是“产权”和“关系”作为交换，企业以牺牲部分产权为代价，换取地方政府的外部环境支持，而地方政府通过掌握企业的一部分产权来攫取资源和获得发展动力，为企业发展保驾护航，双方都有动力去维持“关系产权”存在。

杨瑞龙设计了一个“阶梯式的渐进制度变迁”模型，在制度变迁体系里，地方政府成为中间者，连接着中央政府和市场。地方政府参与制度创新大大降低了改革演变成激进主义的可能性，使改革具有帕累托改进的性质。

从政府与市场之间的关系出发，洪银兴认为地方政府对市场的推动作用表现在：推进了市场经济区域化；地方政府弥补了不完全的计划和市场带来的发展“阵痛”，为市场化改革提供必要的保障；地方政府对中央宏观调控的市场化调整，增强了地方发展竞争力；在市场走向完善的过程中，地方政府实现了制度创新。

潘维提出，地方法团主义成功的决定性要素是地方权威主义能否形成，大邱庄、南街村、华西村的成功很大程度上取决于有着强有力的领导人，至于那些基层结构涣散、组织无力的村庄别说发展工业，连农田基本设施都难以建设。陈建军通过对江浙的分析，认为地方经济发展离不开地方政府与企业的合作与支持。

周黎安认为，从20世纪80年代开始的地方官员之间围绕GDP 增长而进行的“晋升锦标赛”模式是理解政府激励与增长的关键线索之一。中央和上级政府通过行政集权，实施“锦标赛”为注重仕途的地方官员提供了强大的刺激。

基于对地方政府公司化行为的深入反思，有学者指出，目前一些地方政府成为追逐利润最大化的庞大经济体。地方政府公司化的主要表现包括经营城市、招商投资、批租土地。各级地方政府借用多种名目投资设立的政府性公司，借着资本运作的名义进行大量的债务融资活动用以建设基础设施和公共事业项目。已经制造了大量的贷款风险，成为银行业信贷安全管理的首要风险。

有学者认为，地方政府公司化既是中国经济发展的重要原因之一，同时也是导致社会不和谐的“罪魁祸首”。如果地方政府沿着这种公司化的模式继续前进，弊多利少的局面必将严重危害市场经济和社会的正常发展。

国内外研究思考

通过对国内外研究的梳理，不难得出，地方政府公司化和区域经济增长存在一定的相关性，在论述地方政府公司化在促进经济发展的同时，学者们已经认识到其负面效应越来越严重，甚至可能带来地方性治理危机。总结已有文献，对于地方政府公司化中增长联盟的研究，呈现出如下特征：

第一，从解释框架来说，模型化比较突出，研究者都试图用单一的概念和分析框架去解释地方政府的经济行为，这也体现了地方政府公司化的研究者的经济学和社会学背景。尽管模型过于理论抽象化，忽视了事物的多样性和复杂性，甚至把问题简单化。但是，这些模型还是具有较强的解释作用，至少对当时当地政府的行为描述还是很有借鉴意义的。

第二，尽管地方政府的行为千变万化，非常复杂。但研究者把握了几个关键性的分析维度。主要是围绕地方政府与中央政府、企业、市场、社区之间的相互关系，从财政关系、分权、地方政府作用、利益分化等视角去阐述地方政府对于经济增长所起的作用，研究主题比较集中，甚至还呈现出一定的连续性，形成了比较明显的知识积累，也为后来者的研究提供了清晰的思路。

第三，在选择地方政府的个案上，研究者或者以整体的地方政府作为分析单元，或者关注其中的一个层面，特别是乡镇政府的研究最为集中，对于其他层级政府的研究相对缺乏。对于乡镇政府的关注，可能源于社会学对于农村问题的关注，以及基层资料收集的简便。对于省级政府的关心，在于文献和资料比较集中，样本总体也有限，分析单元比较简单。对于其他政府层架的研究则相对缺乏，表明地方政府公司化还有很大的研究空间和视角。

第四，偏重于地方政府经济作用的分析，忽视了很多重要的因素。中国经济增长的奇迹，绝不可能是单一的地方政府和市场相互作用的结果，别的原因不考虑，30多年来中国亿万人民的贡献，就是一个非常重要的因素。因此，研究层面的扩展和更多因素的考虑，也是未来研究需要关注的问题。

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