市场经济下我国政府职能定位转变与社会关系重构

■ 潘丽丽（黄河科技学院 郑州 450005）

世界经济全球化的发展，为各国经济带来了发展机遇，也使各国面临更大挑战。探索政府体制如何适应和推进经济的发展，就成为各国改革的重点。我国作为社会主义国家，在没有任何经验可借鉴的情况下，三十多年来的经济体制改革取得了巨大成功。相比经济体制改革，我国的行政体制改革明显滞后，滞后的行政机制已经影响了全面深入经济体制改革的顺利进行，行政体制改革的方向成为发展社会经济的重要研究课题。

行政体制改革是经济体制改革的保障

行政管理，就是我国国家机关为实现国家职能与国家利益，通过运用行政权利执行与指挥的各种行政活动。行政权力，是国家赋予各级行政机关在职权范围内行使相应的国家权力，授予其属下工作人员相应的工作职权，从而保证国家法律、法规得到严格的贯彻与执行。其活动形式通过各种规范的行政行为来实现（马岭，2011）。行政管理体制，是我国社会主义政治体制中的重要组成部分。

随着改革开放的深入，经济的发展需要更加强大的动力，单纯的经济体制改革已经无法适应市场经济的发展要求，因此，必须更加全面地大力推进各个领域的改革。而行政体制的改革，关系到整个社会体制改革的进行，更是调整上层建筑，使整个社会机制更加适应社会经济发展的变化，为我国社会主义和谐社会的科学发展提供公共服务的重要保障。

改革开放以来，我国沿海地区的经济高速发展，而中、西部地区虽然为沿海地区的发展输送了大量的人力与资源，但由于受行政体制的限制，沿海经济体制改革的成果并没能惠及中、西部，造成我国中西部经济发展严重不平衡。可见行政体制改革对经济体制改革起着关键作用。

（一）行政体制改革与经济体制改革是相互依存的

长期的公有制体制发展道路使得我国的市场体系很不完备，为了发展经济，政府就不得不投入大量精力承担起培育市场的重任。而在完成混合所有制的改革之前，作为国有企业的出资人，政府同时又扮演着社会管理者的角色，这样，政府就必须同时兼顾改革与发展两方面，两方面的诸多问题错综复杂。作为社会主义国家，我国实施这种体制改革，在世界上没有经验可以借鉴，这使得政府的职能转变问题与困难更加突出。我国实行改革开放政策以来，逐渐发展市场经济，开放地区的国民经济飞速发展，随着经济的发展，传统的行政管理体制明显成为发展经济的阻力与障碍，社会经济发展的客观需要要求建立一个与之相适应的上层行政管理体系，建立科学高效的行政管理机构，以便更好地为经济发展服务，为我国全面深入的改革开放服务。

（二）行政体制改革与经济体制改革是相互制约的

在我国，行政体制改革是社会主义市场经济在发展过程中对行政机制所进行的一种革命性变革，其目的是简化政府职能、调整政府组织结构、改革政府行为方式、转变政府工作人员思想观念等，是为顺应市场经济发展需要所作出的重大变革。在这个过程中，政府内部的一些基本关系需要理顺，如党政关系、政府与市场的关系、立法权与行政权的关系、行政权与司法权的关系等等。这些内外部关系的发展状况，不仅影响着政府的行政工作，同时也影响着市场经济的发展。

（三）长期政企不分造成政府机构臃肿、官僚主义严重并阻碍经济体制改革

市场经济的发展亟需一个与之相适应的、科学高效的行政管理体制来为之服务。随着世界经济全球化，世界各国同样面临着如何改革现有行政管理体制，以更好地去适应与服务新经济形势的发展需要，因此，改革同样是当今世界各国的发展主题。国情不同，改革的目标与方式也不同，我国的行政机构普遍存在政府部门职能交叉、机构重叠、考核体系不健全等问题，这就造成了权责脱节、工作效率不高，严重影响着政府与群众的关系。同时，公共服务不足，公共资源配置不高，社会保障滞后，使市场经济发展与整体社会发展不平衡，造成社会矛盾越来越突出，行政体制改革已势在必行。

由此可见，建立一套适应于服务社会主义市场经济发展要求的行政机制，将有利于促进市场经济的发展。建立一个公正透明、行为规范、运转协调、廉洁高效的公共服务型政府，将大大促进我国经济体制改革的深入进行。

对于经济体制改革而言，行政体制改革有其外在与内在两大方面的必要性。其外在的必要性主要体现为，有利于发展与完善社会主义市场经济，建立健全市场经济体制，构建社会主义和谐社会。其内在的必要性主要体现为，有利于行政权力结构的合理划分，建立科学合理的行政管理价值取向，有力推动政治体制的改革，促进社会主义经济社会的全面健康发展。

政府职能定位转变是全面深化改革的关键

十八届三中全会公报对我国全面深化改革、推进国家治理体系完善、提高治理能力的现代化等作出了战略部署。要全面正确地履行政府职能，切实处理好政府与市场关系，就必须加快政府职能定位的转变，推进全面深化改革的进行。转变政府职能，必须科学地界定政府职能，这就要求必须优化政府的组织结构、建立新的行政管理制度，进一步深化行政体制改革。

（一）社会主义市场经济的建立与完善，要求政府转变职能定位

转变政府职能定位，是发展社会主义市场经济过程中的必然选择。党的十一届三中全会以来，我国进行了全面的经济体制改革，取得了丰硕成果。但是，在市场经济的作用下，我国政府职能与市场经济发展要求的矛盾越来越明显。经济的不合理、不平衡发展，不可避免地引发了社会各阶层的收入与分配的严重不公平，造成社会经济发展出现周期性的波动，甚至还产生了严重的经济危机，这严重影响了党与政府在人民群众中的威信。为了纠正社会经济发展中存在的盲目性，避免社会经济发展的不确定性，建立与完善社会主义经济市场，需要通过政府的宏观调控，来规范经济体制的改革，也因此要求政府职能做出重新定位。

（二）建立和谐发展的社会主义新制度，要求政府转变职能定位

制度改革，是一切创新活动的前提，更是经济体制改革的保障。发展经济是建立和谐社会的基础与保障，经济体制改革需要对原有的经济结构进行调整，原有的产业结构、金融结构、技术结构、企业结构都将重新洗牌，这样重大的改革调整，只有通过政府的宏观调控与指导、政策扶持与帮助等，才能得以完成。在我国大多数企业集团还不够强大的情况下，我国企业参与世界经济一体化的贸易活动，需要政府从宏观上整合、配置、优化资源，积极协调发展国际经济关系，帮助我国企业获取国际市场优势。这就要求政府必须建立科学、民主、合法、灵活、高效、廉洁的运作机制，切实履行调节社会经济、监管市场、服务与管理社会的职责，对社会秩序、社会教育、劳动就业、生态环境、公共交通、医疗卫生、福利保险等各项社会公共事务、社会公益事业负责。在新时期，政府是社会的治理者，因此要求政府职能做出重新定位。

政府职能定位转变需要处理好三重关系

（一）政府主导与市场经济的关系

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用。这为我国的深化改革指明了政府与市场的关系，即以政府为主导、以市场经济为核心，以经济体制改革为重点。政府职能定位的转变也要围绕这一方针来进行。

处理好政府与市场的关系，是进一步深化改革的关键。一个公平的市场环境，将通过激烈的竞争，优胜劣汰，使整个社会经济活动的效率与效益在竞争中不断提高；产品质量与服务质量不断优化；技术进步，成本与能耗降低；管理创新，劳动者的专业素质与文化素质提高；实力增强，企业的竞争力与可持续发展力强大。而一个良好的政府职能定位，应该是保证与保持社会宏观经济的稳定、维护与优化社会公共服务、加强市场的监督与管理、保障市场的公平竞争，从而推动整个社会的持续发展。

在过去三十多年的经济体制改革实践中，虽然我国经济发展迅猛，但我国政府基本主导着经济市场的发展。尽管市场机制也发挥了重要作用，但并没有从根本上主导经济市场，使得市场机制的积极作用发挥受到限制。政府在处理与市场的关系中，存在很多越位与缺位现象。政府的越位，很大程度上影响了市场机制的积极调节作用；政府的缺位，则造成政府治理的弱化。

明确了核心问题就是处理好政府和市场的关系，也就明确了政府职能定位转变的方向，即建设公共服务型政府。第一，充分发挥政府职能，为市场经济发展营造一个公平竞争的市场环境与科学合理的制度环境；第二，要强化政府在中长期经济发展战略中的职能，加强在宏观调控上的职能作用与市场监管职能作用；第三，实现政府治理，从宏观上做好长期监管经济市场的发展战略。

明确经济体制改革是全面深化改革的重点，也就明确了政府职能定位转变的目的。第一，中央政府要从宏观上调控经济，以保持我国宏观经济的稳定运行；第二，加强与推进社会公共服务，改善社会公共福利，发扬社会主义的优越性；第三，加强市场监管，建立公平竞争的市场秩序，维护社会主义市场环境；第四，完善社会治理机制，促进整体社会的和谐与进步；第五，加强能源保护，维护生态环境，造福子孙后代。

明确市场在资源配置中起决定性作用，也就明确了政府职能定位转变的目标。第一，完善市场体系，建立公平竞争的市场环境，促进经济体制改革的深入持久进行；第二，理顺在发展中政府与市场的关系，深化行政体制改革；第三，建立平等竞争原则，激发全社会的发展创新潜力；第四，促进经济转型，打破行业垄断，完善市场经济体制，建立市场新秩序。

（二）政治体制改革与经济体制改革的关系

马克思在《资本论》中指出，经济基础决定上层建筑，上层建筑又反作用于经济基础。可见经济体制的改革，是政治体制改革的基础，而政治体制的改革，又是经济体制改革的保障。国家的政治体制决定了其行政机制的特点。经济体制改革的目的就是要尊重市场规律、形成公平竞争的市场环境、建立科学合理的市场体系，促进市场经济的健康、可持续发展。随着经济的发展，行政体制要不断改进，以更好地适应经济发展的要求。上层建筑要更好地适应经济基础，需要通过行政体制改革来推动。

第一，行政体制改革必须符合经济体制改革的发展要求。目前，我国的经济体制改革已经全面深入开展，而行政体制改革明显滞后。当前的行政体制已经在一定程度上成为经济体制改革的障碍，加快行政体制改革步伐成为发展经济的关键，这样我国的经济体制改革才能够进一步深化。

第二，行政体制改革必须尊重市场机制的作用。经济体制改革要充分发挥市场机制的调节作用，就必须由市场来配置资源。而目前的政府职能对微观经济活动的干预过多，经常动用行政手段来干预市场，已经妨碍了经济体制改革的进行。因此，行政体制改革必须尊重市场、服务市场，通过建立完善的市场体系来治理市场，为发展经济服务。

第三，行政体制改革应引导经济体制改革健康发展。经济体制改革的健康发展需要政府、社会与企业的共同协助，在这三者中，政府处于中心位置，各种改革都要由政府来发起，政企、政事、政社等关系要依靠政府的协调与处理，社会公共服务由政府提供，市场秩序与环境由政府维护。行政体制改革是否符合市场经济规律，直接影响经济的发展，影响经济体制改革的健康进行。因此，行政体制改革必须以市场经济规律为准绳，引导经济体制改革健康发展。

第四，行政体制改革必须转变政府职能定位。经济体制改革是全面深化改革的重点，行政体制改革必须围绕这个重点来进行，改革的目的是更好地为经济体制改革服务。这就要求政府必须转变职能定位，以建立服务型政府为目标，从机构改革入手，积极寻求转变职能的突破口，建立符合市场经济发展要求的新机制，为推动深化经济体制改革服务。

（三）政府职能定位与利益群体的关系

行政体制改革无可避免地会触及各个阶层的利益，在这当中难免会遇到种种困难。如何照顾各方利益，平衡各阶层关系，无疑是政府职能定位中最大的难题。经过三十多年的发展，我国逐渐形成了各种利益诉求不同的社会群体与阶层，社会利益呈现出多样化与多元化。在传统行政关系中，政府与社会团体以及公民之间的关系是不平等的，政府有权根据职能范围对公民或团体施行命令或进行管制，公民或团体只有服从或接受的义务。在某些方面，政府机关还享有行政优先权，这对公民来说无疑是不平等的。政府权力，是一种国家权力的象征，其本质上是源自于公民权，理应服务于公民权。因此，政府职能定位必须以保护公民权为目的。行政体制改革的关键是政府职能定位，政府职能定位的科学合理与否，直接体现国家社会的民主精神。

第一，政府职能的设置，应充分考虑各阶层群体的利益，均衡各公共利益与个体利益以及各种个体利益之间的关系。在定位政府职能时，应建立相应的利益表达与利益实现机制，使不同阶层与群体、不同地域与个人等的利益能得到表达与满足，实现民主行政的制度化与法制化。

第二，建立与完善科学的评价机制，让人民群众参与评判政府的工作，监督政府部门的工作。建立与完善评价体系，有利于政府广泛征求各阶层、各方面的意见，积极、主动、科学、合理地履行职能。科学合理的评价机制，有利于促进政府职能转变与科学界定政府职能，从根本上避免行政职能施行过程中的主观性与随意性。科学合理的评价机制，才能实现政策、法规等的公平、公正、合理实施。

市场经济下政府职能定位转变对社会关系重构的意义

政府职能要随着社会政治、经济与文化环境的变化而不断改变创新。全面深化改革的总目标，是完善和发展中国特色社会主义制度，这将引起社会关系的重构，这就需要相应的重新构建政府职能，以适应深化改革的需要。

（一）政府职能转变促进制度创新进而催化社会关系重构

社会是国家的基础和本源，主导着国家的发展。国家与社会关系的调整，首先是从社会机制的变革开始。在市场经济下，政府职能定位的转变，促使社会活动主体多元化，社会机体更具独立性，为社会领域的生存发展创造了制度空间，为各层次社会组织提供了健康发展的制度保障，催化了社会关系的重构。

虽然公民社会是国家的基础与本源，但公民社会的发展有其自身无法修正的缺陷，这就决定了国家必须通过相应的机制来干预与调节社会，而国家的干预只能通过抽象的立法行为来规范社会成员的行为准则，或协调社会自身无法调节解决的矛盾与冲突。制度与法律是规范社会行为的基础和保障，国家对公民社会的干预就存在一个界限确定的问题。社会经济的发展使得社会在变革，构建适应市场经济发展规律的服务型政府，就必须进行制度创新，将服务的基本理念变为法律和法规，优化政府结构，公开服务流程，掌握社会公众信息，有效利用社会资源，及时调整服务，从根本上转变政府职能，构建效能政府；坚持服务社会公众原则，重构民主化政府；坚持依法办事，构建法治化政府，为公民社会的多元化发展提供良好的社会环境，保证社会关系重构的顺利进行。

（二）政府公共决策职能创新能调节社会矛盾进而推动社会关系重构

在我国三十多年的重大改革措施中，公共政策起到了巨大的推动作用。正是政府决策职能的创新，在构建社会主义和谐社会、维护社会主义社会的公平中起着关键的作用。当前，我国的改革进入了核心阶段，出现了很多不和谐因素，其根本原因正是制度改革的滞后，造成了制度机制的缺陷与政策缺失，从而导致了制度对社会矛盾调节乏力，各种社会矛盾爆发。可见，科学的政府决策职能创新，有助于实现新的社会关系重构：第一，科学的公共决策职能创新能够建立公平的社会规则。社会矛盾的调节有赖于健全的社会政策体系，关键在于社会公平原则。国家公共政策的制定，其着眼点在于通过政策明确受惠对象，其政策效益的基本点是以社会弱势群体为中心，通过专业化、规范化的政策体系，保证政策执行的高效、灵活，发挥最大的效果。第二，建立规范的社会协调机制来维护政策体系。规范的社会协调机制，是有效整合社会各阶层力量、维护社会稳定的重要手段。其目的是通过制度化的调节，来实现社会权利平等、社会机会均等、社会规则平等等政策目标。这就要求打破原有的单一利益主体格局，发展多元利益主体，建立健全利益协调机制。建立健全充分反映民意的政府决策机制，保证社会利益表达渠道的畅通，使不同的利益主体、不同的利益诉求都能得到完全的表达。建立健全规范化、制度化政策，实现政府功能的重构与整合。建立一套维护社会公正与公平的完整的、科学的、具体的法规与制度保障机制下的政策体系。

（三）构建服务型政府行政责任机制并维护社会关系重构的公正与平等

构建服务型政府行政责任机制，是建设社会主义和谐社会的重要保证，是新时期政府行为主体最基本的责任。根据服务型政府行政责任机制，政府首先要对自身的行为负责，并为社会与公众提供高效、合理的公共服务。要能有效维护社会公正、建立平等竞争机制，是一个可问责的政府。一个能够承担并敢于承担责任的政府，才有能力杜绝腐败，承受人民群众的期望与重托。一个负责任的服务型政府，才能在社会关系重构中维持公正与平等。一个敢于承担并履行责任的政府，才能对公众的期待做出良性的反应，合理管理公民的公共生活，在健康发展中构建国家与公民社会的合理新型关系。一个善治的政府，也是一个善于还政于民的政府。政府职能定位的转变，是为了使社会管理过程中的公共利益达到最大化，建立良好的公民合作关系网络，在公民中建立对政府权威的自觉认同，促进公民积极参与国家管理，构建一个完全的公民社会，实现政府治理的真正善治。

（四）大力发展社会组织是转变政府职能的关键

随着我国政治体制改革的深入，我国市场经济已经逐步完善，我国社会组织也蓬勃发展，社会组织在经济社会的发展中作用逐渐显现，政府、企业、社会组织逐渐形成三元并立的社会结构，社会经济的发展要求政府与社会组织密切合作。

社会组织，可以真实反映公民的利益诉求，可以监督与促进政府的行政工作，它充当着政府与公民之间、公民利益与市场利益之间的中介，并协调公民、政府、市场之间的关系，是我国社会主义和谐社会中的重要部分。目前，我国的社会组织发展还相对滞后，需要政府的扶持与帮助，转变政府职能无疑是促进与完善社会组织发展的重要保障。建设社会主义和谐社会，需要在政府的有效领导下，有序发展经济市场，同时鼓励社会组织积极参与社会建设，形成政府、市场、社会组织相互促进、互相帮助、相互包容，共同承担社会主义建设的发展局面。

社会组织是社会体系中互相联系的桥梁与纽带，它承担着政府向社会分化的职能，承担着政府、社会、市场的纽带职能，与政府一起共同建设社会。在深入改革的发展中，政府职能定位的转变，需要各层次社会组织的积极参与；社会组织的建立、发展与完善，则需要在政府职能定位的转变中才能更好实现。

转变政府职能定位是重构社会主义和谐社会关系的核心

和谐社会标志着我们国家已经进入到多元中心时代。和谐社会建设，正好适应多元化社会的发展需要，以人为本与科学发展观要求转变政府职能定位（李先波，2005）。

（一）转变政府职能定位是进一步完善市场经济体制的内在需要

改革开放以来，随着经济的发展，我国的政府职能定位也在不断转变，以适应改革开放与现代化建设的发展要求。由于政治体制改革的滞后，我国的政府职能定位转变也滞后于经济体制改革，政府对微观经济干预过多、管理配置资源的范围过大、社会公共服务供给不足，使得政府总体上对市场的监管与社会管理相对比较薄弱。

社会主义市场经济的发展，要求政府服务市场主体，保护市场主体，维护市场发展的公平竞争秩序，有效激发社会财富的创造。这就需要政府转变职能定位，为市场主体的发展开发空间，为社会整体发展创新活力。政府职能定位转变，就是把市场调节职能交给市场，更多地做好社会公共服务，维护社会公平竞争环境，为市场主体创造良好的发展环境，大力推进社会主义市场经济体制的不断发展与完善。

（二）转变政府职能定位是重构经济社会结构的迫切要求

三十多年的经济体制改革，我国社会的利益格局产生了翻天覆地的变化，思想观念的变化更深刻，社会结构变化巨大，各方面的发展取得了巨大的进步。同时，随着经济的发展，社会竞争更加激烈，市场机制的调节作用更加明显化，社会利益主体更加多元化，社会群体利益的诉求更加差异化，政府与市场的关系更加复杂化，政府的管理出现了诸多的新情况与新问题：社会公共服务的多样化需求全面增长，压力日益增大；社会流动人口规模迅速增长，规模迅速扩大；区域经济发展与群体利益差别巨大；互联网发展迅猛，信息传播爆发；资源与环保问题日益严峻，群体事件增多。整个经济社会的结构被重构，这一切使相对滞后的行政体制改革无法适应，这就要求政府转变职能定位、强化公共服务、加强社会管理、增强环境保护等，创新社会管理的方式，为社会提供高效、合理的公共服务，满足人民群众提高生活质量的需求。

（三）转变政府职能定位是构建社会主义和谐社会的根本要求

党的十八大报告明确了坚定走中国特色社会主义道路的决心，指出要广泛地让人民群众参与国家和社会管理，推动社会和谐发展。随着人民群众物质生活的提高，人民参与社会管理和提升自我价值的意识越来越高，民众的民主意识、社会监督意识不断增强。如何发挥公众力量，调动公众自我管理、自我服务的积极性与能动性，充分体现以人为本、公共治理的和谐社会风貌，就成为转变政府职能定位的根本要求。构建和谐社会，就必须通过转变政府职能定位，给予社会组织在社会发展发挥积极作用的空间与机会，充分体现公众利益诉求的自由。

构建和谐社会要求实现公共治理和谐，建设和谐社会要求建立服务型的政府职能，因此，转变政府职能定位，是建设和谐社会的根本要求。一方面，政府职能的合理定位，有助于加快和谐社会建设；另一方面，如果政府职能定位不合理，将会阻碍和谐社会的建设。

构建社会主义和谐社会，是实现政府社会治理的重要目标。当前我国社会处于发展的转型期，行政体制改革的滞后使得社会不和谐的局面不断出现。十八大的召开为我国的深化改革指明了方向，重申建设社会主义和谐社会的执政理念，强调转变政府职能定位，建立与完善公共服务型政府机制，为经济体制改革的全面深入进行服务。

纵观我国国家与社会关系的发展历程，行政体制改革经历了从二十世纪六十年代的新公共行政参与式治理到八十年代的新公共管理绩效式治理，再到现代的善治理论，从人治政府到法治政府，从集权政府到分权政府，整个发展过程彰显了我国国家与社会的关系是从保守、封闭，逐渐走向开放、包容。我们强调转变政府职能定位，就是要求政府在社会发展中更加开放，以责任性、透明性服务于社会主体的发展，为社会提供高效合理的公共服务。我们强调社会关系重构，就是要求政府在社会治理与公共事务管理上，以合法性、包容性接受民众的监督，在充分考虑民众利益诉求的情况下，建立善治政府，构建和谐、稳定的国家与社会关系。

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