新型城镇化背景下皖江城市带社会保险制度改革

陈起风,杜莹莹

（铜陵学院 财税与公共管理学院，安徽 铜陵 244061）

《国家新型城镇化规划》（2014—2020）提出要推进城乡基本公共服务均等化。关于新型城镇化与社会保险改革，李克强总理曾指出，城镇化不是简单的城市人口比例的增加和面积的扩张,而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变[1]。

一、皖江城市带社会保险概况

社会保险（Social Insurance）是由国家通过立法形式，为依靠劳动收入生活的工作人员及其家庭成员保持基本生活条件、促进社会安定而举办的保险。其主要内容包括养老、残障、遗属、医疗（疾病和生育）、失业、工伤和家庭津贴等保险[2]。就皖江地区而言，社会保险主要包括社会养老保险、社会医疗保险、失业保险、工伤和生育保险这五个部分。

（一）社会养老保险

皖江城市带现行社会养老保险主要包括企业职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险两个部分。其中，城乡居民基本养老保险由新型农村社会养老保险（以下简称“新农保）和城镇居民社会养老保险（以下简称“城居保”）整合形成。

1.企业职工基本养老保险

2014年安徽省第十次调整企业退休人员养老金水平，当前，安徽省企退人员人均养老金超过了1 818元/月[3]。皖江城市带各地市企业退休人员养老金待遇相应调资。

表1 皖江城市带2014年企业退休人员养老金待遇调整情况

《安徽省关于调整企业非因公死亡职工遗属抚恤政策的通知》（劳社秘[2004]193号）规定了职工死亡抚恤费项目和标准。一是丧葬补助费：职工死亡丧葬补助费标准为 2 000元。二是一次性困难补助费：在职职工死亡发给直系亲属八个月本人生前月缴费工资；退休人员死亡发给直系亲属八个月本人生前月基本养老金。三是供养直系亲属抚恤金：其抚恤金标准与供养人数和城市居民最低生活保障标准挂钩。近年来，随着经济发展与物价指数的变化，皖江城市带各地市调整了城市居民最低生活保障标准，企业职工遗属抚恤标准亦相应调增。

2.城乡居民基本养老保险

城乡居民基本养老保险基本养老金由基础养老金和个人账户养老金构成。皖江地区中央财政转移支付的基础养老金月标准为55元，地方人民政府可以根据实际情况适当提高基础养老金标准。

表2 皖江城市带城乡居民基本养老保险基础养老金月标准

皖江城市带各地市在整合“新农保”与“城居保”，启动城乡居民基本养老保险政策时，确定了丧葬补助与遗属抚恤标准。当前，马鞍山（市区）丧葬补助费为2 000元/人，遗属抚恤金为生前8个月养老金；芜湖（市区）、铜陵市丧葬补助费分别为1 200元/人、1 000元/人，无遗属抚恤金。皖江区域其他各市均无丧葬补助、遗属抚恤金。

（二）社会医疗保险

皖江城市带社会医疗保险主要包括城镇职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险两大块。其中，城乡居民基本医疗保险由新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）与城镇居民基本医疗保险整合形成。皖江城市带现仅有马鞍山、铜陵两市将上述两项社会医疗保险整合为城乡居民基本医疗保险，并统一了城乡居民的一般住院起付标准与报销比例。2014年“新农合”、城镇居民基本医疗保险中央财政人均补助标准为320元/人/年。

表3 2014年铜陵市城乡居民基本医疗保险一般住院起付标准及报销比例

表4 2014年马鞍山市城乡居民基本医疗保险一般住院起付标准及报销比例

（三）失业保险

失业保险是指国家依法强制实施的、通过国家、企事业单位和个人渠道由社会筹资集中建立保险基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者，在法定期限内给予物质帮助以保障其基本生活需要的一种社会保险制度[4]。无论是采用登记失业率还是调查失业率予以统计，农民都不能被认定为失业人员。据国务院《失业保险条例》《安徽省失业保险规定》及皖江各地市失业保险办法，失业保险费由用人单位和个人按一定比例共同承担。纯以种植为生的农民属典型的自雇群体，据现行政策既不能参保缴费，更不能享受相应待遇。

表5 皖江城市带失业保险覆盖范围

注：1.据皖江城市带各市人力资源和社会保障网资料整理；2.1999年国务院发布并实施《失业保险条例》，2004年安徽省政府颁布《安徽省失业保险规定》，皖江各市相继出台地方失业保险政策。尽管各地市失业保险政策名称不一，但仅覆盖城镇各级事业单位，各类企业职工以及个体工商户与其雇工。

（四）工伤保险

从基金来源看，工伤保险异于上述三类保险项目，实行用人单位单方面付费（税）制度，且实行行业差别浮动费（税）率。从覆盖范围看，2013年《安徽省实施〈工伤保险条例〉办法》规定：本省行政区域内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户应当参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。当前，皖江各地市既没有出台普遍适用性的地方工伤保险政策亦没有实施针对新型城镇化建设中出现的“新市民”①在新型城镇化进程中由农民身份转换为市民身份的群体，身份转换并非意味着职业角色的迅速转型。的特殊的工伤保险规定。

（五）生育保险

无论是城镇职工、城镇居民亦或是农民，繁衍下一代几乎是每个家庭必经的历程。生育保险实行用人单位单方付费（税）制。在覆盖范围方面，皖江区域大部分地市生育保险政策仅覆盖城镇职工，仅有马鞍山市实现城乡居民全覆盖，铜陵市生育保险政策覆盖各类单位职工及参加城镇居民基本医疗保险的育龄妇女。

表6 皖江城市带各市生育保险覆盖范围

二、新型城镇化背景下皖江城市带社会保险建设存在的问题

新型城镇化是人的城镇化，是城乡基本公共服务的均等化。当前，皖江城市带在推进新型城镇化进程中，社会保险政策不但未适度向弱势群体倾斜，而且在养老、医疗、失业、工伤、生育保险领域仍执行原差异化的公共政策，进一步加剧了不同群体间社会保险的非公平性。

（一）公共财政在职工与非职工养老保障投入上失之偏颇

与企业职工基本养老保险相比，不论是政策起步阶段的“新农保”“城居保”，还是2014年合并实施的城乡居民基本养老保险均执行“统账结合”的财务模式，因此不存在转制成本，无任何需公共财政偿还的隐性债务。“非职工养老保险”①“新农保”与“城居保”政策启动5年来，各级财政对基础养老金资助未进行指数化调整，皖江地区仍停留在月均73元的平均水平。企业职工与非职工其非因公死亡的丧葬补助和遗属抚恤金亦存在较大差距。皖江地区企业职工丧葬补助费为2 000元且符合条件者可再享受一次性困难补助费，非职工丧葬补助费马鞍山、芜湖、铜陵分别为2 000元、1 200元、1 000元，其它几市均无补助。皖江地区企业职工遗属抚恤金与城市居民最低生活保障标准挂钩，随着低保待遇的调增，企业职工遗属抚恤金标准亦相应增加，非职工遗属抚恤金除马鞍山市按职工生前8个月养老金标准发放外，其它各市均无补助。

（二）城乡居民基本医疗保险政府补贴与报销比例未体现城乡医疗成本差别与需求差异

城镇与农村，城镇居民与农民在医疗成本与医疗需求上存在着较大的差异，总体情况是城镇医疗成本高于农村，城镇居民医疗需求明显高于农民。经济状况、生活习惯、对疾病的重视程度等多种因素使农民的医疗需求相对偏低，小病拖、大病扛、不行等着见阎王是寻常现象。然而，皖江城市带城乡居民基本医疗保险政策在政府补贴方面未向农村地区适度倾斜，在门诊统筹与报销比例上亦未适度向农民倾斜。新型城镇化进程中，一部分农民将被迫完成身份转换沦为“新市民”，身份的转换并不意味着经济状况的改善，更不能在短期改变对健康的重视程度，相当规模的“新市民”其医疗成本随着新型城镇化的推进将会提高，但其医疗需求在一定时期内将仍维持在原有水平上。医疗保险典型的互济互助功能，使城乡之间，老城镇居民与农民、“新市民”之间在医疗资源的占有、使用上出现了明显的差距。皖江城市带统一的城乡居民医疗政策无疑是城镇占了农村的便宜，老城镇居民占了农民、“新市民”的便宜，这与新型城镇化进程中推进城乡基本公共服务均等化目标相悖。

（三）失业保险制度覆盖面窄，失去生活来源“新市民”的生活易陷入困境

随着皖江城市带新型城镇化的逐步推进，一批批农村居民将离土不离乡，由农民变为“新市民”，身份的转变未必意味着职业角色的转换。由于年龄、技能、文化素质等因素未能及时转换职业角色的“新市民”将沦为新一批“失业人员”。身份转换前，土地是其基本生活保障之源。身份转换后，由于皖江区域失业保险政策仅覆盖就业人员（含个体工商户与其雇工），被迫失去生活来源的“新市民”将处于无基本生活来源的艰难处境。

（四）工伤保险监督检查力度弱，“新市民”对其认知度低

皖江城市带新型城镇化进程中在本土就业的“新市民”，该群体一般呈现典型的“两低一高”特征，即技能低、学历低、年龄高。他们市场竞争力很弱，对工伤保险的认知度很低。身份转换后的“新市民”在本土所从事的大都是险、脏、累职业，即使用人单位未按法律、政策规定及时为其参加工伤保险，他们也只能被迫接受。不仅皖江城市带，全国大部分地区均存在劳动保障监察人手缺乏，监督形同虚设的状况。在现行监管体制下，一定时期内将存在一批游离于工伤保险制度之外的高风险就业群体。

（五）生育保险主要覆盖城镇职工，多数地区城镇居民和农民仍处于“无保”状态

皖江城市带各市中，仅马鞍山、铜陵两市的生育保险实现城乡居民全覆盖；芜湖市生育保险政策覆盖城镇职工和参加城镇居民基本医疗保险的城镇非从业妇女；其余各市生育保险政策仅覆盖城镇职工，城镇居民和农民在生育保险方面处于“无保”状态。

生育保险不同于医疗、失业、工伤保险，生育风险每个正常家庭均不可避免，有较强的普遍性。生育期间，对于无就业单位的城镇居民和农民而言，收入中断是必然的，而且，随着医疗成本的逐年攀升，该类家庭将面临收入中断与承担高昂医疗费用的双重风险。

三、对策与建议

新型城镇化背景下，社会保险改革的总体目标是公平。这种公平不仅体现在城乡间，不同群体间的社会保险政策亦要保持相对公允性。具体而言，在社会养老、医疗、失业、工伤和生育保险方面，各级政府应适度加大对弱势群体参保、待遇的资助力度，确保社会保险制度能真正发挥“安全网”“减震器”的作用。

（一）加大对城乡居民基本养老保险的财政资助力度，实现体制外不同群体间养老待遇的相对公平

落实好国务院城乡居民基本养老保险基础养老金正常调整机制，确保其基础养老金随经济增长率、物价水平等因素逐年提高；由于城乡居民基本养老保险基础养老金远低于现行企业退休人员基础养老金水平①企业离退休人员基本养老金=基础养老金+个人账户养老金。，因此，笔者认为城乡居民基本养老保险基础养老金年均增长率以高于10%为宜②2005年起企业退休人员养老金每年增长10%，已实现11年连涨。，以逐步缩小体制外不同群体养老待遇的差距。

死亡是不可避免的自然现象，皖江城市带体制外不同群体间养老待遇差距十分明显。在世者之间已存在明显的不公，因此，政策更应尊重死者的尊严，确保城乡居民基本养老保险待遇领取者在死亡时其丧葬补助、遗属抚恤金较企业职工无明显差距。

（二）基于医疗成本与需求分析，对农民（包括新市民）与城镇居民予以差异化资助

城镇职工对医疗保险基金的贡献远大于城乡非从业居民，因此，城镇职工基本医疗保险待遇高于城乡居民符合社会保险权利义务相对应特征。“新农合”与城镇居民基本医疗保险合并实施后，城镇非从业居民与农民对医疗保险基金的贡献一致，待遇统一。但是，城乡间、城镇居民与农民间，甚至在一定时期的“老城镇居民”与“新市民”间的医疗成本与需求存在着明显的差距，基于医疗保险互济性特征，则要求皖江城市带各级政府在财政资助上、在报销比例上对农民、“新市民”应适度倾斜，以体现政策的公平性，同时也与我国现阶段国家提倡的“城市反哺农村”的政治方向一致。

（三）扩大失业保险覆盖面，完善城乡低保制度

适度拓展失业人员外延，在皖江城市带新型城镇化进程中，被迫沦为“新市民”且失去基本生活来源人员也应纳入失业人员范畴。不同于狭义失业概念所界定的享受失业保险待遇的条件与周期，广义失业概念所包含的“新市民”应以年龄段作为享受失业保险待遇长短的依据，总体而言，年龄越高享受周期越长，但最长不超过24个月，与狭义失业概念所确定的失业待遇的最长周期一致。

失业保险与城乡居民最低生活保障制度的无缝对接。在失业待遇领取周期已满但仍未实现就业的“新市民”和未实现身份转变且失去生活来源的4050农村居民，在城乡低保政策上予以适度倾斜，及时将符合条件的4050人员纳入城乡居民最低生活保障范畴。

（四）加强工伤保险宣传与增强执法监察力度并举

加强宣传，提升“新市民”工伤保险认知度。该群体“两低一高”的特征，要求在宣传渠道与方法上要“接地气”，要注重实地宣传而非网络渠道。笔者认为当前应以“开展党的群众路线教育实践活动”为契机，送政策到基层、到用人单位。重点宣传工伤预防知识与工伤保险用人单位缴费（税）制。

增强执法监察力度，确保高风险岗位“零空白区”。在实施监察过程中需劳动保障行政部门与政府有关部门相互支持密切配合，共同推进工伤保险监督监察工作。对违反工伤保险法规政策，严重侵害劳动者合法权益的用人单位和有关组织要予以曝光并严肃惩处。重点监察包括“新市民”在内的进城务工人员可能从事的建筑施工等高风险领域。

（五）扩大生育保险保障范围，开拓基金来源新渠道

借鉴成都、天津、马鞍山、铜陵等地经验，皖江城市带其它各市研究出台《城乡居民生育保险》政策。确保城乡育龄妇女在生育期间均能得到相应补偿。参保对象建议为参加城乡居民基本医疗保险人员，两项医保政策未合并实施的地区其参保对象为参加“新农合”人员与参加城镇居民基本医疗保险人员；资金渠道由城乡居民基本医疗保险、“新农合”或城镇居民基本医疗保险基金予以解决。逐步实现城乡一体的居民生育保险制度，提高城乡居民生育保障水平。

[1]人民网：专家称新型城镇化要做到生态优先、文明发展[DB/OL].2013-01-05[2014-12-06].http://politics.people.com.cn/n/2013/0105/c1026-20091799.html.

[2]邓大松.社会保险[M].第二版.北京：中国劳动保障出版社，2009：11.

[3]新华网.安徽企退人员养老金人均月增168元[DB/OL].2014-04-10[2014-12-09].http://www.ah.xinhuanet.com/2014-04/10/c_1110173280.htm.

[4]李珍.社会保障理论[M].第二版.北京：中国劳动保障出版社，2007：217.