德国难民政策的演变：从客工到欢迎文化

吴强

2015年夏天的难民潮震惊了世界。这股源自叙利亚的难民潮路线，几乎重复了1526～1529土耳其苏莱曼大帝进军维也纳的路线，从土耳其一路北上，穿过希腊、匈牙利和克罗地亚，到达奥地利，然后进入德国，从慕尼黑一路散开到西德、北德和东部。在德国最终采取措施控制边境前，估计每天有8000～12000、总和近100万的难民，将进入德国寻求避难。这股难民潮是1970年代以来欧洲经历的最大规模，德国作为焦点和最大接纳国，以德国总理默克尔女士与难民的合影，展现了德国前所未有的欢迎和宽容，打动了几乎整个世界，尽管这一接纳已经接近极限，并在德国境内引发政党分裂和抗议。须知，在1990年代科尔总理任内，德国的移民和难民政策还相当保守，而今，德国已经成为世界上仅次于美国的第二大移民国家，设有专门的移民和难民局，并在今年的叙利亚难民危机中扮演着最大接纳国的角色。如何理解德国的难民政策，需要从其历史演变中寻找轨迹，并了解政客们也是欧洲政治的思考逻辑。

在德国近代传统中，往往很难将移民从难民中脱离出来，难民大概是更早也是更为普遍的现象，尽管直到1951年日内瓦公约后，难民才成为一个更为严格和独立的国际法概念，适应了战后现代民族国家体系的需要。而移民特别是经济移民则逐渐脱离政治性的难民，成为主要的国际人口迁移形式。正是在这一长期的历史转变过程中，德国社会不仅没有丧失其对大规模难民的记忆，而且在与新移民的相处融合中培养出了独特的“欢迎文化”，在此次叙利亚难民危机中完美体现了公民社会和协商民主的行动能力与政治宽容。

追溯历史，德意志民族原本只是罗马帝国之外，散居在中东欧大陆的共同体，是通过18世纪末赫尔岑所谓基于共同的文化认同，即马丁·路德的德语和新教才得以建构为一个文化民族主义的德意志。早在17世纪后半叶，就经历了接纳被法国天主教徒驱逐的胡格诺新教徒的宗教难民。这些难民大约有2万人，从法国迁往勃兰登堡-普鲁士，规模相当于当时柏林人口的三分之一。在1870～1871年间的普法战争期间，也有很多波兰难民在鲁尔区定居下来。

到20世纪下半叶，战争、冷战和全球化先后构成了德国三波难民与移民潮的动力背景。从1944年德国在东线战场失利开始，到1949年，总计有700万到1200万讲德语的难民从东普鲁士和东欧地区逃到当时的西德。这一空前规模的战争迁徙和痛苦也成为战后一代德国人的集体记忆，但是长期以来被深藏，直到最近20年才逐渐被唤醒，反映在诸多影视作品和小说中，如诺贝尔文学奖获得者君特·格拉斯的著名作品《蟹行》。第二波难民潮则出现在冷战期间，从东德向西德的逃亡。从1950～1961年柏林墙建成之前，大约有270万人从东德逃到了西边。其间的1979～1980年，10万来自伊朗、希腊和土耳其的难民进入德国，他们分别因为当年的伊朗革命和希腊政变而逃亡。此外，从1976～1980年间，德国还接收了4万越南难民。

而如同东德政权建设柏林墙的初衷很大程度上出于对劳动力流失的担心，从1955年起，当时仍然有大约200万德国战俘被关在西伯利亚，在德国经济开始起飞却面临严重劳动力不足困境的背景下，德国政府开始大规模引入外籍劳工，填补劳动力空缺。这些外籍劳工最初来自南欧，1955年开始从意大利引入，1960年从西班牙和希腊。1961年柏林墙的建成一下子切断了东部的劳动力流入，而经济增长势头依然稳定，西德对外籍劳工的需求因此猛增，1961年从土耳其，1963年从摩洛哥，1964年从葡萄牙，1965年从突尼斯，1968年从南斯拉夫，通过政府间协议大规模进入德国，主要从事非熟练工作。1960年外籍劳工占劳动力的比例还只有1.3%，与当时德国境内外籍人口的比例相当，但到1973年，这一比例已经增加到11.9%，与今天德国的外来人口规模比例相近。在就业领域内，德国早从1970年代开始便成为一个移民国家。

只是，长期以来，这些外籍劳工也被称作“客工”。按照一开始的政策设计，这些年纪约20岁到40岁的单身男性劳动力被预期在工作一段时间后将返回祖国，然后由新人替代，这一政策设计思想也因此被称为“轮换理论”。他们最初通常集体居住在指定区域，与当地居民很少接触，主要分布在工业发达的北威州、巴伐利亚、巴登符腾堡和黑森州。但是随着时间流逝，这些客工国家的女性越来越多地自行前往德国，1973年石油危机后德国颁布外劳禁令，导致他们中的大多数都留了下来，并且融入德国社会，形成德国特色的多元移民社区。同时，东德从1970年代起，也引进了大约6万越南劳工和1.5万莫桑比克劳工等，连同他们的家庭，在冷战结束后也大多选择留在德国，进一步增加了德国的种族多元化。

德国最热衷狂欢节的地区也往往是外来客工最集中的地区

德国社会也因此发生了微妙变化。从1950～1970年代，随着经济增长和公民社会的重建，为了吸引高素质客工到本地工作，德国各地竞相发展出颇具特色的“欢迎文化”。如巴伐利亚地区，男女穿着传统皮裤和裙装，吹响铜钦，以啤酒、香肠、面包和舞蹈欢迎客人。这些表演者或欢迎者均是地方志愿社团，也是各地每年例行节日特别是狂欢节的主力。在那些最热衷狂欢节的地区，如北威州、巴伐利亚、巴登符腾堡和黑森州，恰是客工最集中的地区。客工、欢迎文化和传统保育、以及地方公民社会、似乎存在着明显的相关性。在今年难民危机救助中，他们再次以大量的志愿行动，证实了这一关联。不仅包括自发的欢迎，他们还向难民提供饮水、食物、衣服，也跟其他公益组织一道介入到日常救助活动中，如筹款、帐篷搭建、卫生和其他志愿服务。

通过学习与客工的相互融合，德国社会变得更加宽容，也在冷战后的全球化中迎来了更大规模的经济移民浪潮。整个1990年代，每年约100万人移民到德国，其中最多的类别是来自苏联东欧地区的德裔居民，如波兰、罗马尼亚、克罗地亚和哈萨克斯坦。遥远中亚的哈萨克斯坦德裔移民，主要是原先生活在波罗的海沿岸、二战期间被强制迁徙的德语民族。仅仅1989～1990两年间，就有80万德裔人口进入德国。到1992年德国调整政策前，德国接纳这些“享受冷战结束红利”的移民的规模，已超过美国、加拿大等传统移民国家。1992年德国政府出台了一个非正式的配额制度，将德裔新移民规模控制在每年20万，到90年代中期采取更严格限制措施后，每年稳定在10万左右。与外籍劳工相比，他们享有与德国公民相同的工作权利;与难民相比，有更多的自由和福利。这些新移民，特别是分散安置新移民的“团结”效应，却大大改善了普通德国人的开放心态，官方的融合政策也做出调整。例如，从1990年代中期开始，一些中学开始使用俄语教学，尝试以文化多元主义代替传统的同化政策。

换言之，冷战后的德国社会，迅速经历着客工时代的结束和移民国家的到来。相比科尔任内的保守态度，施罗德时期已经在政治上承认了德国是一个移民国家，尽管许多旧的保守法律仍未修改。2005年，德国公民登记中有680万人登记为“非德意志人”，占人口比例的8.9%，另有10%的公民也有移民背景，这对德国政府和公众对待难民问题的态度发生着持续、微妙的影响，使得德国可能超越纯粹的经济利益计算，在更为宽松的公众态度下，更多地考虑德国的人道主义责任，以及难民与在德已有居留权的移民群体关联。德国已跻身欧洲最大的难民申请国。

在德国迅速转型成为移民国家的同时，随着地区冲突的加剧，德国在冷战后受理的难民申请竟然超过了冷战期间，跻身欧洲最大的难民申请国。1990年代，每年难民申请长期稳定在2万人左右，2007年后逐年上升，2010年的难民申请超过了4万人。其中有相当部分是试图移民者，因为移民法规的收紧，进入德国后转而申请难民庇护;还有更多的是因为已经有亲属生活在德国。

按照1951年联合国难民公约的规定，所谓难民指的是“完全出于因为种族、宗教、民族、属于特定社会团体或政治观点而害怕的、并且身处其国家之外……不想返回的任何人。” 德国自然遵守这一日内瓦公约以及1967年的《选择性议定书》和欧盟自己的人权公约，这一义务也写进了《基本法》，是德国的国家义务。但是，1989年后激增的难民数量，特别是1992年一年就达438000人的难民申请场面震惊了德国公众，当年爆发了新纳粹对难民营的暴力攻击，在巨大的政治压力下，社民党的立场开始动摇，当年的党大会上达成了同意修宪的共识，各党派终于在1993年以一致拥护的方式通过了修宪，重新修订了《基本法》第16条，更严格地审查难民资格。这一重大的难民政策调整也被称作“避难妥协”。

1940年代驶向奥斯维辛的列车

根据1993年7月1日生效的《基本法》修订案，德国的难民审查添加了两项程序限制，分别称作安全进入第三国原则，和安全来源国概念。前者系根据欧盟的都柏林公约，规定难民进入欧盟后的第一个国家即为接收国，而那些所有途经同为安全国家的德国邻国再到达德国的难民则无权获得德国庇护资格。安全来源国概念则指议会根据情况制定一个来源安全国名单，包括了马其顿、黑山等国，这些国家不足以让行政机构认定存在着需要避难的迫害条件。这些程序限制并未违反日内瓦公约，但是立即奏效了，1993年的难民申请降到了32万，1994年为12万，到2000年只有7.8万。

与此同时，1990年代德国难民政策的规制化，并未妨碍德国在遇到难民危机或特殊情况时的处理，如德国从1991～2006年接收了约22万的犹太难民，作为单列的“偶然性难民”。巴尔干危机爆发后，德国政府暂时接纳了34.5万来自前南地区的难民，危机缓和后大部分被遣返，只有约1万人被允许继续留了下来。与此类似，叙利亚难民作为一个爆发性危机，也不是一般意义上的难民容留问题，而是一个政治问题，关系到人道主义的国家责任。

毕竟，高峰时期每天四列专门的难民火车从南向北驶入德国境内，其情形不能不让人想起1940年代几乎同样却是相反方向的火车——装满了犹太人，驶向奥斯维辛。当然，大屠杀历史罪责和记忆并不必然影响今天德国的难民政策，但是，对德国公共舆论却是一个微妙的政治正确平衡器，包括如何反思新中东移民的融合政策。因为在现行公立学校中，那些来自中东的新移民学生往往可以“没有大屠杀的历史关联”而被免去参观集中营的义务，而恰恰是这些新中东移民群体，80%以上都具有强烈的反犹意识，来自加沙和西岸地区的反犹比例更高达93%，与德国现行主流文化格格不入。早在叙利亚难民危机爆发前，德国或者欧洲伊斯兰化的危险已经在精英和舆论界发酵多年，担心扩大的穆斯林移民可能危及西方的灵魂。早在2010年，资深的社民党人、联邦银行董事会成员萨拉辛（Thilo Sarrazin）出版了一本书，《德国的自我放弃》，警告德国的低生育率和涌入的穆斯林移民两者结合可能会毁掉德国目前的繁荣。这本书上市以后即大卖，进入战后非虚构类最畅销书序列，萨拉辛本人则因为这一政治不正确的言论被迫辞职。但是，从叙利亚难民踏上德国土地的一刻，有关德国认同的讨论再度兴起，这也是此次德国默克尔政府做出接纳难民决策时所面临的主要舆论牵制。

如此次叙利亚难民在德国的第一个落脚点慕尼黑所在的巴伐利亚州，当地长期执政的保守政党基社盟（CSU）在10月初发表公开声明，表示将花费数百万欧元用于德国宪法和价值观的教育，主张抵制“多元主义”，维护“原生文化”（Leitkultur）。所谓原生文化，本是有着阿拉伯血统的德国社会学家悌比（Bassam Tibi）1998年提出，也可以被理解为引导文化、核心文化等。在他当年出版的《没有认同的欧洲》一书中，原生文化并非南德代表的传统风俗，而是有关自由民主的基本秩序，系指那些构成德国现代性的基本价值：民主、世俗主义、启蒙、人权和公民社会。据此，他反对价值中立的文化多元主义，也反对移民们在德国发展起来的平行文化。为德国公众对移民和难民政策所担心的，也恰是后者。来自中东地区的移民和难民，通常不是被德国原生文化所同化，而是继续生活在原来的中东文化体系中。如沙特政府最新表示打算在德国为叙利亚难民建设200所清真寺。

叙利亚难民潮已开始挑战德国的移民政策

即使是德裔新移民，也面临着同化的问题。最初几年的德裔45%在25岁以下，迅速补充了德国的劳动市场，改善了老龄化结构。但是，他们也引发了一系列相关社会问题和融合问题，几乎就是80万叙利亚难民融入德国社会的演习。首先是语言。大部分年轻德裔的德语并不堪用，但是德国并未像其他国家强调语言为中心的同化，这些新移民青年往往因为语言问题陷入隔离和贫困。德国偏重由政府主办各种语言和技能培训项目，并与福利挂钩，但是效果不彰。教育当局从90年代中期开始尝试在一些中学使用俄语，即以文化多元主义代替同化政策。不过他们在劳动权利上却享有德国公民的平等待遇，没有对外国人的工作权利限制，但是这些年轻移民技能有限，往往只能从事体力劳动和服务业。其次是居住问题。德国对难民实行的是限定居住政策，有意分散难民住所，并对难民移动施加限制。这是德国的“难民容忍”政策的重要方面，接纳但是限制流动。分散居住可能防止难民贫民区的形成，也有助于促进融合，并且最大化地扩大德国接纳难民的能力，可谓全民接纳。2005年新生效的《移民法》对难民的待遇有进一步改善，第一次承认了非国家性迫害也可作为避难理由，并且给予难民两年的辅导期，帮助其最终取得正式居留权。

也许正是在以上既有融合进步又有认同危机的双重背景下，面对多至80万的叙利亚难民潮——其实当中许多并非来自叙利亚，德国总统高克在今年的统一日发表演说，提出了一个双重主张：他赞扬了德国政府和人民对难民的热烈欢迎，声称绝不宽容那些不宽容者;另一方面，他强调对移民融合要耐心，而且德国价值是“不可商量”的。他在讲话中谴责了反犹主义和对妇女与同性恋的歧视，认为这些中东色彩的价值观在新难民群体中日益突出，成为一个迫切的秩序和价值问题，妨碍着德国社会对这一群体的接纳，也构成当下德国政坛激烈论战甚至分裂的主题。来自巴伐利亚的基社盟领袖索得（Markus Soeder）就质问个人权利是否可能与大规模涌入的难民相协调？是否需要引入瑞士模式，即在48小时内就遣返那些来自“安全”国家的难民？连左派党领袖吉斯，也罕见地呼吁任何移民都必须首先遵守接纳国的规矩。

叙利亚难民潮规模之大、潜在融合难度之高，已经超越了既有“难民容忍”的有效性和政治性质，开始挑战德国的移民政策，甚至可能引发宪政危机。有关修改或者起草一部新移民法、甚至修改宪法的讨论，也因此贯穿着整个夏季，贯穿着德国采取救援行动的同时。或许只有期待德国政治哲学的突破，或者欧洲政治介入其中，更加积极地采取有力手段，包括军事手段后，这场危机以及难民政治的未来，才可能有一个更为清晰的解决吧。

（作者系本刊特约撰稿人）