信托法视野下我国反腐立法问题研究

吴凌畅 叶菀馨

（1.华东政法大学，上海 201620；2.江西省上饶市信州区检察院，江西 上饶 334000）

一、腐败、反腐立法与信托机制

近几十年来，中国反腐形式大多为“文件反腐”，尚无专门的“反腐败法”，反腐败内容分散于诸多规定中，既有法律，又有纪律规定。法律层面的反腐败内容，主要为刑法中关于贪污贿赂犯罪的规定。刑法之于腐败，主要为事后惩戒。而一个完善的制约体系，应具有事前预防和事后惩戒两个层次的不同内容，此为当前立法空白。随着法律作为社会治理手段的有效性逐渐得到重视，用法律形式将反腐模式加以固定逐渐成为大众的共识。我国在长期的反腐实践中积累了丰富的具有中国特色的反腐经验，这些经验和探索上升为国家立法的层次，才能在法治框架内更加有效地预防和打击腐败。2015年全国人大常委会工作报告提出，要推进反腐败国家立法，更是使这一想法具有了现实的意义。

腐败的根源来自于政府官员公职上代表的公共利益与其具有的私人利益之间的冲突，即所谓的“利益冲突”。随着反腐斗争的不断深入，将防止利益冲突作为反腐的重要举措正日益受到世界各国越来越多的重视。亚太经合组织界定的防止利益冲突原则是：公务员要避免任何影响其个人或家庭财务利益的公务行为，避免接受任何与其职位、职能和责任冲突或容易产生冲突的职位、职责以及金融、商业、信托的或其他相关利益。

上述原则，无疑在公共利益与私人利益之间构筑了一道“隔离墙”，以防止公共利益向私人利益渗透，这与信托法中信托财产之独立性理念不谋而合。“信托财产具有与各信托当事人相互独立的地位，……，使其个别独立以实现信托目的。”且信托财产的范围仅以委托人设立信托时向受托人转移的财产为限，委托人后续增加的财产不在其列，更有利于公职人员财产透明度的公开。因此，信托以其委托人与信托财产相分离及信托财产所具有的独立性的特质，在反腐斗争中发挥着特有的作用与优势。世界上其他国家和地区就利用信托这一金融工具进行反腐立法，本文拟在介绍其他国家及我国台湾地区反腐信托立法的基础上，结合我国实际，从信托法这一新的视角对我国反腐立法问题做初步的探讨。

二、有关国家和地区反腐信托立法概述

信托制度起源于英国衡平法对“用益设计”的干预与确认，产生根源在于满足社会对资产管理形式多样化的需求，发展至今已呈现出世界化、成文化和现代化的趋势。如今，信托更多的是作为一种投融资工具及理念出现在人们的生活中。根据我国《信托法》的定义，信托是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为委托人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。

而反腐信托立法，指的是将信托机制引入反腐立法中进行反腐设计，以公职人员为委托人，将其特定财产委托给指定的受托人进行管理，从而使其私人财产暂时与其分离，以达到防止“利益冲突”的目的。世界上其他国家和地区有利用信托这一金融工具进行反腐立法的经验，具体来看：

（一）韩国

韩国20世纪90年代之前遭遇严重腐败，而在漫长、曲折的反腐斗争中，韩国经历了从运动式治理到制度建设的跨越。同样作为亚洲国家，韩国的经验对我国反腐立法的建设有重要借鉴意义。

韩国的反腐信托立法规定在其《公职人员伦理法》中，在卢武铉执政时期大量高级公职人员因持有上市公司股票获利而难逃内幕交易之嫌，故股票保密信托制度应运而生。

然而韩国股票保密信托制度目前尚处起步阶段，信托财产仅限于上市公司股票，需进行信托的公职人员仅限于一级以上公职人员和符合一定条件的二级公职人员，范围亦十分有限。

（二）美国

与韩国反腐立法背景相同，20世纪70年代，美国联邦政府官员因对公共资源享有极大的支配权，加之缺乏内部监管，腐败现象泛滥成灾，损害了政府作为公职部门在民众心中的形象，所以美国逐渐认识到对其加以制约的必要性。而“水门事件”之后，美国民众掀起了一场关于政府道德的大辩论，政府道德改革运动由此展开，直接推动了政府的反腐立法。

1978年，美国国会通过了《美国政府道德法》，其中盲目信托制度作为一项创举被规定在了第2编“联邦工作人员的财产披露”中。然而，由于该法规制的对象并不包括美国国会议员，时至20世纪80年代国会道德丑闻层出不穷，加之其对盲目信托中的各方权利义务规定亦较为宽松，故1989年美国国会通过了《1989年道德改革法》，对盲目信托制度进行了大幅修改，以后法为基准，将盲目信托制度细述如下：

1.委托人主体限定。根据《1989年道德改革法》，盲目信托的委托人主要与该法要求进行财产申报的公职人员主体范围等同，因合格的盲目信托就是对财产申报义务的豁免，二者构成互补关系。根据《1989年道德改革法》第102条（f）款的规定，需要进行财产申报（意即可设立盲目信托者）的具体范围为：总统、副总统、行政部门的每一个政府官员或者雇员、依据《美国法典》第5编第3105条任命的行政法法官、邮政部门相关雇员、道德公务员、总统执行办公室文职雇员、国会成员、国会雇员以及司法工作人员。

可以看出，《1989年道德改革法》对可设立盲目信托的公职人员范围进行了极大扩张，包括行政机关、立法机关和司法机关的公职人员。除此之外，公职人员的配偶或受其抚养的子女的财产若达到一定条件者，亦须申报，因而也可设立盲目信托进行申报义务豁免，也应纳入盲目信托委托人主体范围。

2.受托人主体排除。根据《1989年道德改革法》第102条（f）（3）（A）款的规定，盲目信托的受托人可以是金融机构、律师、审定会计师、经纪人或者是投资顾问。但是受托人主体需受到以下三方面的限制：（1）受托人是独立的，不与任何利益相关方有关联，以保证受托人在履行受托责任时不被任何利益相关方控制或影响。（2）不是以及曾经不是任何利益相关方分支机构的雇员，不是任何合资企业的合伙人或者参与人，或者与任何利益相关方共同的投资人。（3）不是任何利益相关方的亲戚。

除此之外，参与信托管理和控制的职员或者受托人的雇员及其他相关实体亦受到如上所述三方面的限制。

由此可以看出，美国盲目信托对受托人更多集中在对于“受托人独立地位”要求的限定上，并无对受托人资质和能力等方面的限制，确保受托人履行信托责任时不会受到委托人或受益人的控制或影响，以达盲目信托中“盲目”之目的。

3.受托人与受益人间交流限制。上文所谓盲目信托之“盲目”，即体现在受托人与受益人间交流限制以使得公职人员无法知晓自己财产的运行情况。按照信托法一般原理，受托人有把和信托事务相关的信息积极地向受益人披露的义务。然而，在盲目信托中，若遵此常理，则无法达到公职人员通过信托制度将公共利益与私人利益相互隔离之目的，盲目信托既可为他益信托亦可为自益信托，此点在自益信托或受益人为委托人配偶、子女的他益信托时体现更甚。因此，《1989年道德改革法》第102条（f）（3）（C）（i）款规定：受托人在履行他的职责和行使自由裁量权来管理和控制信托资产的过程中，不应当咨询或者通知有利害关系的任何一方。第102条（f）（3）（E）款对“利益相关方”进行了界定——利益相关方，指的是申报个人、他的配偶以及任何未成年的或者受到抚养的子女。

该法随后明确了利益相关方不应当努力获得关于信托的持有股份之信息、不应该接受关于信托的持有股份与其收益来源的任一报告、受托人和利益相关方之间不应该有关于信托的直接或间接的通信。但如若将受托人与受益人之间的信息交流完全限死，亦不利于保障受益人于信托中的合法权益。因此，《1989年道德改革法》对盲目信托中受托人与利益相关方信息交流限制做了如下的排除性规定：（1）每一自然季度结束的时候，受托人向利益相关方报告其在信托中利益的全部现金价值或者有关信托的净收益或者损失；（2）受托人向利益相关方报送可使其完成法律所要求的个人纳税申报单所必需的任一报告；（3）向利益相关方报送其需要向美国政府道德署（美国负责监管和审查官员财产申报的系统）提交的报告；（4）利益相关方向受托人书面告知其一般金融利益和需求；（5）利益相关方书面向受托人告知由于其法律、法规对利益相关方的禁止，受托人亦不得持有相关资产；（6）由于已经出现的利益冲突，利益相关方向受托人书面指示售出利益相关方投入信托的相关资产。当然，在此类报告中，涉及金额数字的只能报告总数，不得报告信托财产具体股份的变动情况，以达“盲目”之效用。

（三）台湾地区

为了刷新政风，迎合大众对清廉政治的期盼，台湾地区立法院于1993年6月通过了第一部阳光法案《公职人员财产申报法》（以下简称《财产申报法》）。在该法中，规定了强制信托制度，旨在对公职人员课以将财产委托给特定机构进行信托的义务，削去其对财产的管理及处分权，以防止享有重大决策权的公职人员利用职务之便而进行利益输送。

自推出“强制信托”制度之后，虽台湾地区内反对声重重，但在立法院的推进及民意的推动下，该制度还是贯彻执行了。实行过程中，为协调各方矛盾，《财产申报法》历经了多次修改，现以2008年最后一次修改为准，介绍强制信托相关方面内容。

1.委托人主体范围。《财产申报法》中的强制信托与美国的盲目信托不同，并不是财产申报的补充措施，而是规定“相应公职人员”申报财产时，其本人、配偶及未成年子女应自其就（到）职之日起三个月内将相应财产信托予信托业。

强制信托中“相应的公职人员”主要为以下四类：(1)“总统”、“副总统”;(2)“行政、立法、司法、考试、监察各院院长、副院长、政务人员”；（3）公营事业总、分支机构之首长、副首长；（4）直辖市长、县（市）长。

2.信托财产范围。依照《财产申报法》第7条，委托人应强制信托的财产分为以下四类：（1）不动产，但自己选择房屋（含基地）一户供自用者，及其他信托业依法不得承受或承受有困难者，不包括在内；（2）“国内”之上市及上柜股票；（3）其他经“行政院”会同考试院、监察院核定应交付信托之财产；（4）除了上述三项以外，应依《财产申报法》申报财产的公职人员因职务关系对前项所列财产具有特殊利害关系的，经主管府、院核定应办理强制信托的财产。

可以看到，《财产申报法》因对公职人员课以信托的强制义务，故在信托财产范围上予以缩减，以减少法令在推行过程中所遭遇的阻力。信托财产的范围，除了不动产及股票加以确定外，其余两项实质均为兜底条款，为今后各方在此处的博弈留下了空间。

3.委托人与受托人权利义务。强制信托虽不是财产申报的替代措施，但仍为公职人员设定了若干申报义务：（1）委托人完成强制信托后，应于每年定期申报，卸职时仍需申报；（2）委托人如另取得或原有财产成为应信托财产的，应于三个月内办理强制信托并申报；（3）对于根据规定无须交付信托的不动产，应于每年定期申报时，申报其变动情形。

而历经数次修改，《财产申报法》最终保留了公职人员一定的财产管理、处分权限。根据该法规定，于强制信托契约期间，委托人或其法定代理人欲对信托财产的管理或处分进行指示的，必须事前或同时通知财产申报受理机关。可见委托人欲对强制信托行使指示权，需申报相关部门审查同意方可为之，利用申报审查的程序对该权加以限制。对于未经受理申报机关指示的，受托人对委托人应予以拒绝。

对于受托人而言，除上述特定情况对委托人指示应予拒绝的义务外，《财产申报法》还对其课以“不得处分信托财产”的义务，具体表述为：“受托人除委托人或其法定代理人依前项规定为指示或为缴纳税捐、规费、清偿信托财产债务认为有必要者外，不得处分信托财产。”

三、我国反腐信托立法路径构建

（一）立法构建总路径

根据上文所述，韩国的股票保密信托说明了信托制度反腐的重要性，而当今关于反腐信托立法的模式主要有美国的“盲目信托”和台湾地区的“强制信托”两种。相比之下，美国的“盲目信托”更加强调其盲目性，对受托人和委托人、受益人间的信息交流进行限制；而台湾地区的“强制信托”则侧重于强制性，以法律明文规定的形式课以符合条件的委托人以信托义务。就与财产申报的关系而言，“盲目信托”和财产申报互为补充，如已信托之财产免除申报义务；而“强制信托”和财产申报并行不悖，已信托之财产仍然需要申报。

就我国当前的国情来看，笔者认为美国的“盲目信托”模式更切合实际。原因在于，当前我国信托业虽已得到发展，但信托的观念尚未得到普及，在此情况下若强行对公职人员施加信托义务，此项法令必然因障碍重重而最终流于形式。我国的改革讲究循序渐进，反腐信托立法领域亦当如此。在改革初期，将信托方式效仿美国的“盲目信托”模式作为财产申报的一种替代手段进行试点，同时学习借鉴台湾地区的“强制信托”相关具体规定。为了鼓励公职人员使用该方式，可对其在考核时给予一定的嘉奖。然而，如今美国已开始有人指责盲目信托成为官员逃避财产申报的有效手段，待我国的官员财产申报大行其道时，亦会出现此情况。此时，鉴于前期积累的有效经验，可将“盲目信托”模式过渡到“强制信托”模式，要求符合特定条件的公职人员必须将符合特定条件的财产进行信托，以保障公共利益的安全。

（二）委托人主体范围

对于公职人员的范围，即反腐信托立法中委托人的范围，美国的盲目信托范围相当之广，而台湾地区的强制信托委托人主体范围历经数次修改后，亦呈扩大的趋势。而笔者认为，在这个问题上，需要结合我国国情及与先有法律协调之考虑，加以确定。

如将公职人员限定为从事公务的人员，则刑法已有界定，将其称之为国家工作人员。根据《刑法》第93条，国家工作人员共分为四类：（1）国家机关中从事公务的人员；（2）国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员；（3）国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员；（4）其他依照法律从事公务的人员。

但若将委托人主体限定为从事公务的国家工作人员，则由于我国疆域辽阔、行政队伍庞杂，范围过于之大。且在立法初期，信托是作为财产申报的一种替代手段出现的。在没有将广大的国家工作人员纳入财产申报范围之前，就将其作为反腐信托的委托人，显然不妥。

而目前对官员财产申报有所规定的文件是《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（中办发[2010]16号）。根据该文件规定，领导干部应报告相关收入、房产和投资等事项。而文件对领导干部的界定为：（1）各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关中县处级副职以上（含县处级副职，下同）的干部；（2）人民团体、事业单位中相当于县处级副职以上的干部；（3）大型、特大型国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）的中层以上领导人员和中型国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）的领导班子成员。

笔者认为，将反腐信托的委托人限定为上述县处级副职以上干部及大中型国有企业领导人员是较为妥当的。一是考虑到在公职人员中县处级副职以上及大中型国有企业中领导干部已经掌握相当大的职权，其更容易在工作中利用职务之便，为自己谋取私利；二是目前我国县处级副职以上干部及大中型国有企业中领导干部人数不是很多，从执行的层面上讲，更有利于反腐信托落到实处。

（三）信托财产范围

美国盲目信托规定所有需申报的财产均可设立信托，而台湾强制信托仅对不动产及上市上柜股票做强制性要求。结合《关于领导干部报告个人有关事项的规定》中关于财产申报范围的确定，笔者认为应对反腐信托中信托财产范围做如下界定：

1.本人、配偶及共同生活的子女的房产。当前阶段，不少领导干部拥有一套以上房产，通过房产交易而获取不正当利益的情况时有发生。随着中国房价日益高涨，通过房产进行大额行贿受贿亦成为逐渐兴起的手段。因此，对于领导干部本人、配偶及共同生活的子女，除基本生活保障用房外，其余房产应纳入信托财产范围。

2.本人、配偶及共同生活的子女投资或者以其他方式持有的股票、期货、基金、投资型保险以及其他金融理财产品。台湾强制信托仅对上市上柜股票的信托义务做强制性要求。而随着我国多层次资本市场的发展，领导干部通过内幕信息参与资本市场获取非法利益的方式远不止此。因此，应在有价证券范围内对信托财产范围予以拓宽。

3.配偶及共同生活的子女投资非上市公司、企业的股权。《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》规定，党员领导干部本人不可投资非上市公司拥有其股权，并无对其配偶、子女的持股权进行限制。但从实践来看，配偶及子女实为领导干部本人的“代言人”，利用公权输送私利的现象屡见不鲜。因此，为了防止领导干部以权谋私，应将其配偶及子女投资非上市公司、企业的股权纳入信托财产范围。

（四）受托人资格要求

对于反腐信托中的受托人，一方面要求其与委托人之间不存在利害关系，不受委托人职权范围的影响，以彰显反腐信托中受托人地位之独立性，这是反腐信托的应有之义。另一方面，反腐信托本身系公职人员为了公共利益而对私人财产处理权所做出的牺牲，作为平衡，理应提高受托人对于信托财产的管理能力，保证信托财产在信托过程中尽可能地保值增值，以减少反腐信托的实施阻力。

而在美国的盲目信托及台湾地区的强制信托中，对受托人的资格主要为对其独立性的要求，并未对受托人资质提出过多的限定，这缘于美国及台湾地区信托业的发达。结合到我国实际，反腐信托虽未从性质上界定其是否为商业信托，理论上来说并无要求必须信托公司方可作为受托人。但如上文所述，出于对公职人员财产安全性考虑的角度出发，必须要求受托人具有较高的专业水平和较高的资产管理能力，此则非信托公司莫属。但新的问题随之出现，在当前金融监管的大背景下，信托公司与政府各部门盘根错节，很难保证反腐信托过程中受托人地位的独立性。因此笔者建议，由国务院国有资产监督管理委员会行使出资人职责设立的国有独资信托公司，统一进行反腐信托的管理，同时彰显国家层面惩治腐败的决心。

（五）双方权利义务框架

反腐信托本身亦为信托，应遵循信托机理及我国《信托法》规定，一般信托中的权利义务自当肯定，本文仅就其与一般信托的不同之处试做阐述。

1.委托人的选择权。于一般信托而言，信托初始设立阶段委托人自可选任认可的受托人进行信托。而在反腐信托中，该项选择权受到限制。基于上文所述对受托人的资格要求，委托人只能选择特定的受托人进行信托。

2.委托人的知情权。我国《信托法》第20条规定，委托人有权了解其信托财产的管理运用、处分及收支情况，并有权要求受托人做出说明。此项权利在反腐信托中受到限制。然而，若毫无保留地剥夺委托人对信托的知情权，对委托人权利之保护亦有失当。因此，可借鉴美国的盲目信托，委托人有权了解其信托财产总额的增减情况，但不涉及信托财产具体的投向。

3.委托人的解任权。《信托法》赋予委托人以解任权，即当受托人违反信托目的处分信托财产或者管理运用、处分信托财产有重大过失时，委托人可依信托文件或申请人民法院解任受托人。而反腐信托非为意定信托而为法定信托，须当法定条件满足——即委托人公职人员身份解除后，方可解任受托人。

4.受托人与委托人的信息隔离义务。根据《信托法》规定，受托人应当每年定期将信托财产的管理运用、处分及收支情况，报告委托人和受益人。反腐信托中，受托人此项义务因委托人知情权的限制而需要修改。受托人对委托人于信托财产的明确指示应予以拒绝，并不得向委托人或受益人提供有关信托财产投向等涉及妨害反腐信托目的的具体情况。

四、作为思想的信托——反腐立法再思考

随着社会需求的发展，信托作为一种创新的制度登上历史舞台。然而，随着信托制度自身的发展，信托中的相关理念也不断深化，信托亦可作为一种思想参与到社会治理的过程中。

在英美信托法中，存在着一种逐渐从制度转变为思想的信托——即推定信托。推定信托指的是，在一定的特殊情况下，衡平法认为，特定财产的所有者纯粹为了自己的利益而持有财产是不合良心的，因而由法院施加的一项信托。一旦法院判定推定信托成立，则非法持有财产者就不能成为该财产的合法所有人，而变成该财产的受托人，为其真正的所有人（受益人）的利益持有并管理财产，所得的财产利益均归受益人所有。这样，不仅非法持有人不能合法拥有非法所得的财产，而且其对于非法持有的财产所得孳息收益也没有任何利益，必须悉数归还给合法所有人。

应用此理论在追缴腐败犯罪所得方面大有裨益，可以避免腐败公职人员以超过诉讼时效为由进行抗辩，以针对公职人员非法所得的财产进行彻底的追索。

我国香港地区即利用推定信托理论以应对腐败官员外逃多年的情况。香港法官基于《信托法》认定官员作为政府雇员，对政府负有受托责任，在其收受贿赂之时政府便已成为信托的受益人，因此仅作为受托人的官员及其亲属在外逃海外期间因投资等原因产生资产升值的，原有财产及其升值部分均应归受益人（即政府）所有，受托人无权享用。

综上所述，我国反腐立法对于信托的引入，可从制度建设下手，也可从思想理念方面剖析。无论是哪一方面，均有其他国家或地区的经验值得借鉴。我国更应该做的，是结合我国的具体国情，在改造的基础上予以吸收，以促进我国反腐事业的进一步发展。