在大数据时代做好人民调解工作的探索与思考

陈 霞（浙江省杭州市余杭区司法局）

在大数据时代做好人民调解工作的探索与思考

陈 霞（浙江省杭州市余杭区司法局）

大数据，或称巨量数据、海量数据、大资料指的是所涉及的数据量规模巨大，以至于无法在合理时间内通过人工截取、管理、处理并整理成为人类所能解读的信息①摘自《法制日报》2014年2月11日第4版。。2012年2月《纽约时报》的一篇文章写道：“‘大数据’时代已经降临，在商业、经济及其他领域中，决策将日益基于数据和分析而作出，而并非基于经验和直觉。”哈佛大学社会学教授加里·金说：“这是一场革命，庞大的数据资源使得各个领域开始了量化进程，无论学术界、商界还是政府，所有领域都将开始这种进程。”2013年，英国学者维克托·迈尔·舍恩伯格所撰写的《大数据时代》一书成为年度畅销书，让我们对“大数据”有了更深刻的体会，让我们认识到无论是生活还是工作都可以借助相应的数据来推动和谋划。在该书的影响下，笔者整理了近年来与人民调解相关的数据，希望通过数据的形式，更好地总结人民调解工作的成效、存在问题，并就下步工作开展提出自己的意见和建议。

一、近年来人民调解相关数据

根据《中国法治建设年度报告》，截至2011年年底，全国共有各类行业性、专业性人民调解组织2.5万个，调解纠纷61.9万件。全国各级司法行政机关组织人民调解委员会开展矛盾纠纷大排查322万次，化解各类矛盾纠纷893.5万件②详见网址：http://www.chinalaw.org.cn/html/xhkw/lawnj/ndbg/1954.html，访问时间：2014-10-08。。截至2012年年底，全国共设立行业性、专业性人民调解委员会2.8万多个，化解矛盾纠纷97.6万件。共有人民调解组织81.7万个，人民调解员428.1万人。调解矛盾纠纷926.6万件，成功904.2万件③详见网址：http://www.chinalaw.org.cn/html/xhkw/lawnj/ndbg/5593.html，访问时间：2014-10-08。。截至2013年12月，全国共有人民调解组织82万个，人民调解员422.9万人。全年调解矛盾纠纷943.9万件，成功921.9万件。全国共建立行业性、专业性人民调解委员会31790个④详见网址：http://www.chinalaw.org.cn/html/xhkw/lawnj/ndbg/9188.html，访问时间：2014-10-08。。从这三年的数据中我们可以清晰的看到，近三年来，全国的人民调解数逐年提高，调解成功率也始终高于97%，这么高的调解数和调解成功率充分说明了人民群众对人民调解工作的认可度及满意度。笔者认为，如果全国是个面，那余杭作为一个点，分析余杭的人民调解工作情况可能可以更好、更清晰地地看人民调解工作。

（一）从数据看余杭人民调解工作的发展情况

2008年，余杭全区各调解组织共受理各类矛盾纠纷7061件，成功调解7026件，调解成功率达99.5%；2009年，全区各调解组织共受理各类矛盾纠纷9706件，成功调解9685件，调解成功率达99.50% ；2010年，全区各调解组织共受理各类矛盾纠纷16105件，成功调解16025件，调解成功率达99.50%；2011年，全区各调解组织共受理各类矛盾纠纷17552件，成功调解17480件，调解成功率达99.50% ；2012年，全区各调解组织共受理各类矛盾纠纷19612 件，成功调解19516件，调解成功率达99.53%；2013年，全区各调解组织共受理各类矛盾纠纷21090件，调处成功20792件，成功率达98.6 %。

从图一中，我们可以清晰地看到，近年来余杭的人民调解数逐年上升，调解成功率平均高于98%。

（二）2014年第一季度矛盾纠纷排查情况

余杭每年会在做好日常矛盾纠纷排查工作的同时，结合中央、省、市、区的工作重点开展相应的排查工作，笔者在这里仅以2014年第一季度的数据进行分析，主要是考虑2014年第一季度的数据更能反应当前余杭矛盾纠纷的一个特点，为下步分析打下基础。根据统计，2014年第一季度，余杭区层级调解组织排查矛盾纠纷2145起，调处2145起，调处成功2101起，成功率97.95%；镇街排查矛盾纠纷264起，调处262起，调处成功308起，成功率100%；村居排查矛盾纠纷1818起，调处1812起，调处成功1811起，成功率99.94%。排摸出矛盾纠纷主要集中在以下几类：医患纠纷24起，占矛盾纠纷排查总数的0.57%；交通损害赔偿纠纷1284起，占矛盾纠纷排查总数的30.38%；劳动纠纷389起，占矛盾纠纷排查总数的9.2%；治安民事纠纷47起，占矛盾纠纷排查总数的1.1%；经济活动纠纷413起，占矛盾纠纷排查总数的9.77%；工程质量、物业管理纠纷57起，占矛盾纠纷排查总数的1.35%；保险合同纠纷257起，占矛盾纠纷排查总数的6.1%；环境污染、生态破坏纠纷35起，占矛盾纠纷排查总数的0.83%；婚姻家庭纠纷382起，占矛盾纠纷排查总数的9.04%；邻里纠纷351起，占矛盾纠纷排查总数的8.3%；征地拆迁安置纠纷41起，占矛盾纠纷排查总数的0.97%；农村土地承包、集体“三资”及农民负担纠纷20起，占矛盾纠纷排查总数的0.47%；土地矿产山林水利界限权属纠纷109起，占矛盾纠纷排查总数的2.58%；村务管理纠纷2件，占矛盾纠纷排查总数的0.05%;其他纠纷816起，占矛盾纠纷排查总数的19.3%。

图一 近年来矛盾纠纷调解数及成功数

从图二中我们可以发现，占第一季度5%以上调解数的类别主要是：交通损害赔偿类、经济活动纠纷类、劳动纠纷类、婚姻家庭纠纷类、保险合同纠纷类、邻里纠纷类和其他纠纷类。

图二 2014年第一季度排查出的矛盾纠纷类别情况

（三）目前余杭人民调解组织网络建设情况

余杭每年能完成大量的人民调解数，且保持这么高的调解成功率，笔者认为其中最关键的是有一个较为健全的组织网络体系。目前余杭已形成以区社会矛盾纠纷排查调处中心为主、以镇（街道）社会矛盾纠纷大调解中心和村（社区）社会矛盾纠纷大调解工作站为辅的“三级”调解平台。在全区各镇街（开发区）和村（社区）设立了调解委员会；结合本地特色和工作开展实际推进情况，先后设立了区医疗纠纷调解委员会、区交通事故人民调解委员会、区消费者权益保护纠纷人民调解委员会、区保险行业人民调解委员会等行业性专业性人民调解委员会。考虑到余杭区域情况，余杭还不断加强与周边区县市的联调工作，确保联调工作无缝对接。

图三 余杭区人民调解组织网络图

二、从数据看人民调解工作取得的成效及存在的问题

数据是最直观的表现，也是最有力的说服证据。《大数据时代》一书中写道：“执迷于精确性是信息缺乏时代和模拟时代的产物。只有接受不精确性，我们才能打开一扇从未涉足的世界的窗户。⑤［英］维克托·迈尔·舍恩伯格、肯尼思·库克耶著，《大数据时代》，浙江人民出版社2013年版，第45页。”在这里笔者引用这句话只想说明，上述第一大块中的数据可能不一定准确，确切地说由于每一个阶段的工作人员在变化，统计的口径不一等因素均会导致数据结果上的差异，但笔者认为这些因素都不会影响数据的主要客观性。在此基础上，笔者通过对上述数据进行分析，就人民调解工作目前的现状和发展趋势得出如下结论。

（一）人民调解工作取得了可喜的成效

1.有利维护了地方的和谐稳定。当前，我国正处在重要战略机遇期和“黄金发展期”，同时又处在人民内部矛盾凸显期和刑事犯罪高发期。随着经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，我国经济社会生活中还会出现新的矛盾和问题。人民调解作为调解民间纠纷的一种重要方式，以其特有的便民性、主动性、亲和性和情理法共融性，把大量的矛盾纠纷化解在萌芽状态。我们常说，环境的稳定与否与招商引资工作有密切的关系。从近年来我区招商引资的情况看，我们可以说余杭近年来在“法治余杭”、“平安余杭”方面做的各项工作，充分赢得了外商对我区投资环境的认可。这一点可以从近年来全区招商引资的情况给予佐证。

图四 近年来招商引资情况⑥摘自《2013年余杭概览》第14页。

2.有利促进了地方的经济发展。根据余杭区政府近年来的政府工作报告，我们可以清晰地看到我区经济的整个发展情况：2011年全区生产总值完成738.2亿元，人均生产总值达到13036美元；完成财政总收入150亿元，其中地方财政收入95.6亿元；完成固定资产投资413.5亿元；城镇居民人均可支配收入达36464元，农村居民人均纯收入达20304元。2012年全区实现生产总值834.94亿元，实现财政总收入167.04亿元，其中地方财政收入104.65亿元；完成固定资产投资512.12亿元；城镇居民人均可支配收入达36464元，农村居民人均纯收入达20304元。2013年全区实现生产总值934.4亿元，实现财政总收入200.1亿元，其中地方财政收入126.1亿元；城镇居民人均可支配收入达40559元，农村居民人均纯收入达22647元。

图五 余杭近年来的地区生产总值

3.有利缓解了法院的诉讼压力。“当前中国经济处于快速发展期，有研究表明，平均大约1%的经济增长会带来1.6%的案件增长。⑦何兵：《现代社会的纠纷解决》，法律出版社2003年版，第3页。”据统计，2007年全国各级法院受理案件9641893件，2008年10711275件，同比上升10.91%，2009年1137万余件，同比上升6.3%，呈现逐年递增的趋势⑧参见《最高人民法院2007年工作报告》《最高人民法院2008年工作报告》和《最高人民法院2009年工作报告》。。 近年来人民调解的数量逐年快速增长，但法院案件的受理数增幅相对较慢。人民调解工作的开展，大大减少了信访量、诉讼量和可能发生的违法犯罪，有利地缓解了人民法院的压力，节约司法资源，降低司法成本，在维护社会和谐稳定中发挥着“减压阀”“润滑剂”的作用，对于预防和减少民间纠纷，避免群体性突发事件的发生，维护社会和谐稳定具有不可替代的作用。

图六 近年来余杭区人民法院案件受理数和人民调解的调解数

（二）当前人民调解工作存在的问题

1.人民调解员队伍结构待优化。为有效应对全区人民调解数量逐年上升、调解类型日益复杂的现状，余杭不断加大调解组织和调解队伍建设。目前，全区共建立各级各类调解组织502个，共有专兼职调解员1955人。但目前的人民调解员主要由村（社区）的治保主任兼任，存在着年龄结构偏大、法律和心理专业知识欠缺、电脑操作水平低等问题。

2.人民调解员业务水平待提高。目前从余杭的情况来看，调解的事件日益复杂，涉及多个专业领域。如涉及医患、房产、环保等纠纷，调解员不仅要掌握有关政策法规和调解技能，同时还要掌握相关专业技术知识，这种专家式、复合型的人才缺乏，对一些涉及专业性问题的疑难纠纷，往往是心有余而力不足。

3.联动机制功能的发挥待加强。目前，余杭区的人民调解工作虽与法院、检察、公安、卫生、人社等部门之间建立诉调、检调、警调、医调、交调、裁调、援调等衔接机制，实现了以人民调解为主，行政调解、司法调解、仲裁调解有机结合的调解格局，但在实际工作中，我们更多的是对数据的简单统计汇总，在信息的互通、资源的互享等方面沟通尚不到位，对每种类型调解案件的具体开展情况也缺乏相应的分析，致使我们对数据的应用更多的是浮在表面，而不能很好地通过数据分析目前某一阶段时间内矛盾纠纷的集中点及相关工作开展过程中急需或急缺的软硬件水平，从而对人民调解工作今后的发展有一个更为科学合理的分析机制。

三、大数据时代进一步加强人民调解工作的思考与建议

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》专列一章，提出了推进法治中国建设的目标任务，对推进法治中国建设、深化司法体制改革作出了全面部署，将法治建设提高到了一个全新的高度。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系……”为深入贯彻落实党的三中、四中全会精神，各级司法行政机关有必要结合数据的研究对下步人民调解工作进行思考。对此，笔者认为可以从以下几方面进一步加强、规范人民调解工作。

（一）健全机制，加强人民调解网络建设

1.建立沟通协作机制。区县司法局应当与区人社、法院、公安等部门及各镇（街道）司法所建设信息共享的沟通协作平台，负责对人民调解工作的统筹、协调、指导和管理。可以选派经验丰富、业务精湛的人民调解员组成全区婚姻家庭、劳动纠纷、交通事故等不同类别的人民调解工作专家库。与此同时，各镇街司法所、人民调解委员会也要指定专人担任联络员，具体负责人民调解工作的日常联络，并做好日常工作信息动态情况的梳理和汇报，形成全区层面详细、完备的人民调解工作数据库存，为今后人民调解工作的发展提供数据上的依据。

2.建立部门联动机制。建立矛盾纠纷化解的联动机制和联席会议制度。根据多发的劳资、工伤、非正常死亡案件的处置经验，建立司法、公安、劳保、新居民事务管理等相关部门的应急联动处置机制。当矛盾纠纷发生时，积极整合各相关部门资源，通过联席会议，依据职能有序分工，共同参与矛盾纠纷的协调和化解。同时，发挥人民调解的基础性作用，联合司法调解、行政调解，共同化解重大矛盾纠纷。在此基础上，联席会议还可一并研究制定人民调解工作发展规划，研究人民调解工作中遇到的问题和困难，排查、分析本地区群众关心的焦点性、群体性纠纷，剖析影响本地区社会稳定的重大疑难纠纷，联合向党委、政府提出解决问题和困难的意见和建议。

3.建立信息通报机制。区、镇街及村（社区）的人民调解组织要建立信息通报机制。当基层一线的调解组织在调解案件过程中碰到问题时要第一时间将相关情况向上级调解组织汇报，遇到重大的调解事项要及时上报。区级人民调解组织要及时以典型案例分析和调解点评的形式对调解取得成功的原因等进行分析宣传，以供全区人民调解员学习。此外，区县司法局人民调解业务主管部门工作人员在条件允许的情况下要尽量参加辖区内各镇街召开的综治工作例会，及时掌握民情、社情，分析社会矛盾的动向、特点，提高人民调解工作的针对性、有效性。

（二）多措并举，提高人民调解队伍素质

1.把好选人关。可以采取由辖区内的人员自愿报名的方式，将一些政治业务水平较高、热心于调解工作、善于与群众沟通和联系、年富力强的有心人士作为辖区内人民调解队伍的后备力量。在调解人员的选择上，既要优先考虑具有法律功底的人员，同时也要兼顾其他专业，从而确保在矛盾纠纷发生时，能够在第一时间找到专业对口的调解员，便于纠纷及时解决。可以引导退休干部、退休老师、懂法律懂政策且在当地有一定威望的人员成立个人调解室、民间工作室，第一时间向上传达社情民意，第一时间化解矛盾纠纷。可以将一些优秀的法律服务工作者引入到人民调解队伍中或让法律服务工作者参与人民调解工作，以提高人民调解水平，优化人民调解队伍。

2.把好培训关。从新形势下人民调解工作的特点和任务看，新形势下的调解人员应具备综合协调处理问题的能力、较强的语言表达能力和及时总结归纳的能力。因此，人民调解员应及时学习党的理论知识和相应的法律法规，尤其是与新农村建设、发展过程等相关的法律法规和政策等。从培训的主体来说，笔者认为可以从以下三个层面入手：一是从理论与实践相结合的角度而言，可以组织法律方面的专业人员为人民调解员授课，邀请人民调解员参与案件旁听等形式，提升人民调解员对与人民群众密切相关的法律法规的理解和运用能力，提高其调解技能。二是从司法行政机关的角度而言，应该将人民调解员的培训工作作为其重点工作之一，制订详细的培训计划，通过集中学习、鼓励自学等形式，提升人民调解员的业务水平。三是从基层人民调解组织的角度而言，可以通过以会代训、实践操作等形式，及时为辖区内的人民调解员、调解信息员补充新的知识，以适应日益更新的调解类型。

3.把好监督关。人民调解员熟悉当地社情民意，其对所调解的纠纷双方当事人都有一定程度的了解，这是其便于调解的优势之一。但同时由于其在调解之前对双方当事人在认识上有先入为主的观点，在调解过程中可能会有所偏颇，不仅影响调解的公平、公正性，同时也影响人民群众对调解的认可。对此笔者认为司法行政机关应当把好监督关，一方面可以建立良好的奖惩机制，鼓励人民调解员工作的积极性，同时可尽量避免调解过程中的失误；另一方面应当加强对典型案件和典型人物的宣传报道。通过宣传使群众了解、理解并而认可调解工作，同时也使调解员之间能够相互学习、相互促进、相互监督，最终促使人民调解工作再上一个新的台阶。

（三）与时俱进，优化人民调解发展格局

1.工作理念从合情合理合法向合法合理合情转变。在传统调解依靠调解员品德、威望及村规民约的基础上，依据《人民调解法》及矛盾纠纷涉及的相关法律法规，以“依法”为前提，综合考量当地的民情风俗及当事人双方的情感因素，协调矛盾双方的诉求。同时，加强人民调解程序和调解文书的规范化建设，定期对调解工作依据、调解程序、调解文书制作是否合法进行检查，确保人民调解全程的合法性。

2.调解人员由临时经验型向专职专业型转变。在原有以村（居）调解组织调解员、“老娘舅”等为代表的调解队伍的基础上，推进调解队伍的专业化、专职化建设。在现有的各类行业性专业调委会中，以政府购买服务的方式，聘请具有相关领域专业知识、精通法律法规的人员担任专职调解员。同时，成立人民调解员专家库，积极吸纳法官、检察官、警官、律师、公证员以及其他行业专业人士进入，接受咨询或参与调解，为重大疑难的矛盾纠纷提供专业参考意见。

3.调解模式由以调为主向调防结合以防为主转变。将矛盾纠纷的预防做在前、排查做在前，将日常排查与征地补偿、征地拆迁、劳资关系、宅基地、婚姻家庭等重点纠纷排查和重大节假日等矛盾纠纷高发期统一排查相结合，并定期进行社情动态分析。同时，实现关口前移，重心向下。依托网格管理平台，将调解触角延伸到居民小组、市场、小区，让网格调解信息员直接参与到矛盾纠纷的调处工作中。

现代社会管理，关键不在于社会当中有没有矛盾纠纷和利益冲突，而在于是否拥有健全完善的矛盾调处机制和利益协调机制。今天，调解已不再只是中国或东方的一枝独秀，而是活跃于整个世界的制度。在这样的背景之下，我们有必要运用大数据将“东方之花”开的更为娇艳、散发更持久的魅力。

（责任编辑 张文静）