军工单位公司化改制实现市场化发展探讨

赵春来

伍 平

韦志敏

肖 鹏

军工单位公司化改制实现市场化发展探讨

赵春来

伍 平

韦志敏

肖 鹏

中国航天科技集团公司（以下简称“航天科技集团”）自2013年下半年启动了航天技术应用产业及航天服务业全民所有制企业公司化改制工作，预计到2015年底，航天科技集团大部分从事民用产业的全民所有制企业都将实现公司化转变。而军工企业、事业单位（以下简称“军工单位”）由于其对于国防战略的重要性，改革进程相对迟缓，而且由于企业与事业单位养老保险的“双轨制”，军工科研院所改制难以快速推进。随着国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》的逐步实施，军工单位改革的最大障碍已经突破，未来国家推动军工单位改制的可能性大大增加，进程也将加快。本文将分析总结国企改革、航天科技集团全民所有制企业改制的经验，围绕军工单位公司化改制，实现市场化发展等内容进行探讨。

军工单位面临的形势

以航天科技集团为例，军工单位的改革大致经历了三线调迁、军民分线、主辅分离等3个阶段，采取了剥离后勤保障服务等社会职能，基于市场化的民品业务成立独立民品公司等措施，并通过资源重组，在一定程度上解决了军工单位原本布局分散、低水平重复建设等问题，形成了目前体系较为完备、分工较为专业的科研生产体系。

随着国际政治经济环境的变化和社会主义市场经济的发展，军工单位面临的内外部环境不断改变，和平与发展已成为国际主流趋势，经济发展成为当前我国最主要的任务，军品订单任务增速放缓。军工单位掌握着最强大的科研力量，是高科技产业发展的领军力量，但受限于所承担任务的特殊性，其体制机制改革一直比较落后，为了适应环境和形势的变化，实现军工产业发展和转型升级，推进军工单位体制机制改革，实现军工行业市场化已成为未来的发展趋势。

改制的原因

一、军工行业逐步放开

党的十八届三中全会提出，推动军民融合深度发展。在党中央的号召下，民参军、军转民成为社会关注的热点。随着国家“简政放权”、“发挥市场在资源配置中的作用”等新思路和新要求的提出，军工生产资质、军品立项审批程序、武器装备采购体制等各个方面都加大了向民营资本的开放力度。未来一段时期，除核心军品生产任务外，外围协作配套军品将逐步向社会化采购变迁。民营企业参与军工生产的积极性不断高涨，竞争日益激烈，军工企业面临的竞争压力不断加大。

二、增强国际竞争力的需要

纵观国外军工巨头公司（美国波音公司、洛克希德·马丁公司、欧洲空客集团等）的发展历程，无一不是通过对外并购、重组整合等过程，逐步聚焦主业，增强核心业务能力、延伸产业链、扩大产业规模和市场份额，提高国际竞争力，使军工产业的市场集中度快速提升，才能在冷战后国防军费开支大幅缩减的情况下，仍然实现了收入规模和效益的快速增长。我国军工行业若要实现跨越发展、增强国防科技实力与国际竞争力，必须进行市场化资源整合。

三、建立市场化体制机制的需要

长期以来，国防科技工业作为国家的重要战略性产业，一直由国家垄断投资和经营，军工单位为“纯国有”性质，其经费主要来源于国家投入，产品研发通常“只论成功、不计成本”，竞争意识、市场化意识较为薄弱。随着国内、国际形势的变化，军工行业正在由完全的“计划体制”向军民融合、引入适当的市场竞争转变，竞争范围也不断扩大。在市场化方面，军工单位的治理结构、内部运行机制、运行效率存在较大的局限性，难以有效参与市场竞争，迫切需要转变内部体制机制，建立适应市场竞争的组织结构与运行方式，激发内在动力。此外，灵活的体制机制也有利于军品与民品业务实现市场化的互动，带动军、民用技术的相互协调与促进，有利于军民融合发展。

四、有利于理顺管理关系

以航天科技集团为例，各研究院拥有所属厂、所，厂、所下属还有投资的企业，院属单位既有事业单位性质，又有企业性质，既有全民所有制企业，又有控股和参股公司。事业单位、企业的资产分属国家财政部、国有资产管理委员会，并由总装备部、国防科技工业局行使行业管理职责，经营管理过程中需正确把握各类政策，以规避矛盾，这也在客观上增加了管理的难度。而院内行政隶属关系与产权关系并存，院与厂、所形成管理从属关系，但各级单位均具有对外投资功能，造成管理层级增加，投资决策链条加长，尤其是院对厂、所投资的公司控制力较弱，整体管控效率不高。而事业单位与企业并存、产权纽带关系分散对整体战略推进、资源优化配置、组织创新、绩效考核、人力资源等方面带来了诸多难题。通过公司化改制，有利于完善各级军工单位的产权架构，建立以产权为纽带的母子公司体系。

改革的途径建议

改制不是目的，而是激发企业发展活力，提高竞争能力，有效参与市场竞争的手段。改制不仅是单位组织形式的一种变化，更重要的是思想观念要彻底转变。通过改制，要实现体制、机制创新，不断提升企业发展质量和效益，提高企业的核心竞争力。

一、建立规范的公司法人治理结构

通过改制，改变过去军工单位行政化的管理方式，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，以及“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，建立健全以股东会、董事会、监事会为代表的现代公司法人治理结构，形成与管理层相互制衡、高效运作的运行机制，实现企业管理、运行制度的科学化和规范化，实现所有权、经营权的分离，提高经营管理水平和市场化水平，带动企业整体发展。

改制要注重实效，避免形式化。公司章程及公司内部管理制度应明确规范股东会、董事会、监事会和经营者的权责，形成权力机构、决策机构、监督机构和执行机构之间的分立制衡；内控体系不能流于形式，要采取实质性的措施，以现代公司体制为基础，建立和完善现代公司管理制度、财务制度和人力资源制度；内部组织结构要完善、精简和高效，切实规范企业运行和促进企业发展；公司董事、监事应改变过去行政化管理的工作作风，切实发挥科学决策和有效监督职能，尤其要加强对监事会成员的培训，实现其对企业经营状况的有效监管。

正确处理“新三会”（股东会、董事会、监事会）和“老三会”（职工代表大会、党委会、工会）的关系。“新三会”是现代公司制企业治理结构的主体框架，是现代企业制度的核心；而“老三会”是社会主义经济建设长期实践中的优秀成果，是国有企、事业单位的精髓。在现代国有企业中，既要坚持“新三会”在企业经营管理中的主导地位，也要发挥“老三会”的辅助作用。要避免各机构管理班子职能的重叠，确保两者和谐共存，避免权责不清、多头决策等问题。

二、实现产权多元化

党的十八届三中全会提出，积极发展混合所有制经济。发展混合所有制是深化国有企业改革的重要内容，是激发国有企业活力，实现国有资产保值、增值的重要手段。2007年，原国防科学技术工业委员会下发的《关于推进军工企业股份制改造的指导意见》（科工法〔2007〕546号）、《军工企业股份制改造实施暂行办法》（科工改〔2007〕1366号）为军工企业股份制改造提供了指导，并积极鼓励社会资本参与军工企业改制。作为国有经济的重要组成部分，在政策允许的情况下，军工单位在改制过程中应积极探索混合所有制改革实践，实现企业产权多元化。通过产权转让、增资扩股等方式，引进包括机构投资者、民营资本等在内的外部股东，打破原有的由内部国有股东持股的单一产权格局。这样，一方面，可利用外部股东带来的技术、管理、资金等资源，促进企业经营管理、产品研发、市场开拓、项目建设的发展，扩大企业规模，提高经营效益；另一方面，可通过企业产权结构的变更，倒逼企业改变过去行政化的管理方式，推动企业制度创新、机制转变，建立规范的公司法人治理结构，实现企业的科学、规范化运行，提高企业的软实力和核心竞争力。

三、开展员工持股激励

作为实现产权多元化的一个特例，员工持股在国有企业改制过程中受到了普遍关注。通过员工持股，职工和企业可形成长期、统一的利益共同体，使职工的切身利益与企业的发展紧密联系，能够增强职工的“主人翁”意识，提高职工对于企业运营的关切度、责任心和工作积极性，从而为企业发展注入强大动力，有助于解决国有企业效率相对低下的难题。伴随着20世纪90年代初开始的国有企业改革，在中小国企改制、大中型国企辅业改制中实施员工持股是较为普遍的现象。但由于没有相关制度进行规范和约束，在实施员工持股，尤其是涉及向管理层转让国有产权的国企改制过程中，出现了一些暗箱操作、自买自卖、低估少评国有资产的情况，造成了国有资产的流失，也因此，国家政策对于员工持股逐渐收紧和严格。但从国家政策走向（见表1）来看，国家对于高新技术企业、科研设计企业技术人员持股一直持积极鼓励态度，并不断探索和尝试知识产权入股、技术折股、股权出售、奖励股权、技术奖励等多种股权激励方式。军工单位一般具有科技先进、技术密集、人才集中等特点，改制后非常适合开展员工持股工作。应注意的是，实施员工持股，应选取市场化程度较高、业绩优异、法人治理结构比较规范的改制企业，现阶段应主要考虑经营管理人员、技术骨干持股。

四、推进军工单位改制上市

军工单位尤其是军工科研院所科技实力雄厚，被誉为各大军工集团“最优质的资产”，长期被资本市场高度关注。推进军工单位改制上市，是实现混合所有制改革最有效的形式，可利用资本市场对现有科研和生产企业进行现代企业制度改革；由于上市公司处于社会公众监督之下，企业高度透明化，有利于建立高效的公司治理结构；资本市场普遍看好军工企业的发展，有利于从资本市场募集资金，支持军工单位研发投入和生产建设，拓宽融资渠道，改变单纯依靠国家投入的格局；通过改制上市，可提高资产的流动性，有利于军工行业的市场化整合重组，实现资源优化配置和主业聚焦，进而增强军工企业实力和参与国际竞争的能力，带动国家国防实力的提升。

五、建立有效的激励约束机制

由于国有企、事业单位激励机制不健全，员工承担的责任较多，而激励手段相对较少，管理层承担的风险与收益不对等，造成员工的工作积极性和创造性没有充分发挥，进而影响整个单位的经营效率。在军工单位改制建立规范的法人治理结构的同时，应坚持效率优先和兼顾公平的原则，形成有效的激励约束机制。例如，建立企业经营者收入与企业经营业绩相衔接的激励机制，工资、奖金等激励与股权、期权等长期激励相结合，使经营者收入增长与企业长期发展和经济效益紧密联系；要通过各种途径提高经营者的社会地位，增强精神激励作用；要通过内、外部审计对企业的经营绩效作出正确的评估，并以审计的真实结果对经营者进行奖惩；对于一般员工，也要物质激励和精神激励相结合，通过股权激励、分红权激励等方式将职工收益与企业发展相联系，建立科学的员工晋升通道，注重员工归属感和认同感的塑造，使企业成为员工实现人生价值的平台。

表1 我国出台的员工持股方面的政策

需要注意的问题

首先，部分涉及国家战略武器装备研制、生产的单位，由于业务的单一性与高度保密性，完全不具有民用市场需求；特别是一些军工企业的军工固定资产，投资额较大，后期使用、维护成本很高，企业自身难以支撑，只能继续以国家投入、支持为主，这样的单位难以进行改制，也无需进行改制。

其次，军工单位对于保密工作具有较高的要求，在单位改制进行财务审计、资产评估时需要对中介机构的资质进行严格审核，签订保密协议，并对工作人员进行保密教育培训，签署相关保密承诺书。对于改制上市的军工单位，对于信息披露事项要进行严格界定，一方面履行上市公司义务，保障投资人的知情权，另一方面，要通过军工保密信息披露豁免机制，确保国家秘密安全。

从现有国有企业改制的经验来看，需要重点关注以下2个方面的问题。一是做好职工安置工作。职工安置方案要保障在职、退休、伤病等各类人员群体的利益；做好职工思想工作，对国家政策法规要宣传到位；职工安置方案必须经过职工（代表）大会审议通过才能执行。二是防止国有资产流失。审计评估要严格把关，不能低评、漏评，尤其是无形资产，必须纳入评估范围；规范员工持股，尤其是管理层持股，避免暗箱操作和利益输送；涉及国有产权转让的必须进入产权交易机构挂牌交易，保证公开、公正、公平；落实金融债务，有银行负债的改制方案要征得债权金融机构的同意确认。