财政分权背景下地方政府的角色界定与行为反思

宫 芳，郑尚植

（东北财经大学 马克思主义学院，辽宁 大连 116025）

20世纪90年代初，鉴于中国和俄罗斯等经济转型国家的经验现象受到广泛重视，许成钢、钱颖一、Gerard Roland以及政治学家Barry Weingast等将早期财政联邦制的思想发扬光大，逐渐把财政分权的思想与地方政府的激励联系起来。根据他们的研究结论，中国特色的财政分权有效地促成地方政府间竞争，而且他们认为这是一个“趋好的竞争”。这种竞争使中国地方政府并没有像俄罗斯地方政府那样堕落为“攫取之手”，而是更多地发挥着“援助之手”，具体来说，分权的竞争：①促进和维护了不可逆转的市场机制的发展（即market preserving）；②促进了乡镇企业（TVEs）的发展；③促进了城市化和基础设施的建设；④导致了改革实验的发生和模仿；⑤促进了外商直接投资（FDIs）的流入。与俄罗斯相比，为什么中国地方政府的行为取向会截然相反呢？通过考察中国政治体制，经济学家们发现中国地方政府主要不是对下负责，而是对上负责，在政治集权和政绩考核机制下，地方政府每年不仅要保证GDP的高增长（否则在政绩考核中被一票否决），还要根据GDP等指标排名，地方政府官员为了政绩具有竞争GDP增长率的强大激励，从而形成了一种基于上级政府评价的“自上而下的标尺竞争”。这种“为增长而竞争”的激励成为中国政府推动经济增长的动力源泉，它是有助于转型初期的经济增长和资源配置的。

1 中国式财政分权的增长绩效与福利损失

很显然，钱颖一等人的财政联邦主义理论可以较好地解释中国分权式改革迄今所取得的成就，但是这个理论更多地强调了中国分权式改革的好处，却没有分析分权式改革的代价。王永钦等（2007）认为政治组织中的激励与经济组织中的激励相比有很大的不同，他们给出了4个理由来说明为什么中国地方政府的激励模式，与市场经济所需要的政府职能是不可能协调起来的。①政治组织委托人的偏好往往是异质的，而企业组织中股东的偏好基本上是一致的，即收益最大化；②与委托人偏好的异质性有关的是，政治组织一般是多任务的，除了效率和经济增长之外，政治组织还需要追求社会公正、收入平等、环境保护、公共服务质量等目标；③与企业绩效易于找到同类企业作参照不同，政治组织的绩效难以找到一个可以参照的标准。中国的地方政府之间虽然可以进行一些比较，但地方之间的巨大差异也使得地方政府间的相互参照非常有限；④政治组织与经济组织不同，它在激励机制的设计方面更多地会采用相对绩效评估，而非绝对绩效评估。所以，目前中国治理地方官员的激励模式与有效的市场体制的培育有着内在的矛盾。换句话说，这种激励模式与一个良好的市场经济所需的政府“多任务”（multi－task）的职能之间存在严重冲突，使得行政与财政分权可能无法确保市场维护的持久的合理激励。因此，“趋好的竞争”和“趋坏的竞争”在中国似乎是同时出现的，只是在经济转型的早期来自分权的收益更大，但是在经济转型和经济增长的后期阶段，分权的外部成本递增得更快了。

近年来，为增长而竞争的最大代价莫过于财政分权过程中地方公共物品供给效率的下降。为了追求任期内的 “政绩最大化”，地方官员对其所承担的经济、社会、文化等各项职责表现出不同的关注，其行为取向通过财政支出结构上就能得到最为直接而客观的体现。在财政支出安排上，地方政府对能够很快促进经济增长的支出项目进行大量投入，而对科教文卫项目上的支出则一再压缩，甚至采取了“甩包袱”的做法，进行了大规模的市场化改革，最终导致了公民基本公共服务的供给不足。然而，更令人担忧的是，分税制以来地方财政支出结构扭曲一直呈固化状态。从理论上说，对于一个大国而言，实施财政分权体制的目的是利用地方政府之间的竞争，提高地方公共品提供的效率。但是，中国式分权的典型事实表明，地方财政支出结构一直处于系统性的扭曲，而且这种扭曲并没有随着经济发展和体制改革而出现修正的迹象，相反继续保持着僵化的锁定状态。

很显然，这种扭曲状态对地方经济的良性发展和体制转轨的不断推进带来了严重危害。①增加了地方财政风险。在政治锦标赛的激烈竞争下，为了在短期内做出引人注目的政绩，地方官员就必须动员足够的资源，甚至突破已有的预算选择主动负债，较少考虑政府负债和透支财政资金的长期后果，这肯定会累积地方政府的财政风险，当前已经出现了地方政府融资平台和债务危机问题；②造成了中国目前经济发展的失衡。中国失衡的增长结构和需求结构在某种程度上，可以说是财政体制、财政制度和财政政策内生的结果。因为对于一个政府主导型经济而言，财政支出结构反映的不仅是政府向公众提供什么样的公共服务，更反映了政府在整个经济社会中承担的职能和充当的角色。所以财政支出结构是否扭曲，不仅对宏观经济产生直接影响，而且可以透过财政支出结构的变化间接影响到微观经济的波动；③阻碍了经济建设型政府向公共服务型政府的转变。根据地方财政支出结构的统计分析，我们可以判断当前我国地方政府仍是“经济建设型政府”。在经济建设型政府的治理观念下，地方政府将其有限的财政资源大量用于经济建设时，势必会削弱公共物品的供给能力，从而造成公共需求的短缺。我国正处于社会转型时期，开始由生存型社会向发展型社会转变。相应地，公民对公共服务的需求也呈现出不断增长的趋势，所以政府必须充分重视人的全面发展，密切关注和满足社会成员的各种基本公共需求。为此，这就需要政府转变治理模式，重新认识政府机构的时代特性，快速实现向公共服务型政府的转型。

2 分权制度下地方政府的角色与责任

财政联邦主义理论将地方政府视为多层体制当中的一个下属层级，并提出了界定不同层次政府的角色和责任的原则。因而，依据地方反政府的宪法和法律地位，联邦制国家中的州政府承担的对地方公共服务的监管权限亦有所不同。在这些国家里，公共服务产品可以由公共提供，也可以由私人提供，这由地方或区域政府自由决定。除纯粹的地方性公共服务如消防以外，其他公共服务的供给责任都可以依据这些原则由各方分担。将公共服务的供给责任分配给地方政府或城市政府或区域政府取决于多种因素，如规模经济、范围经济（地方公共服务的合理匹配，目地是通过信息和协作经济促进效率，并通过选民参与和费用补偿增强可问责性）以及费用与收益的外溢，与收益人的接近程度、消费者偏好以及支出结构的预算选择。服务具体分配到政府的哪，以层级决定了公共服务以公共方式还是以私人方式生产，当然还必须兼顾效率与公平。新公共管理文献认为，公民是委托人但扮演多种角色，如治理者（所有者—授权者、投票人、纳税人、社区成员）、积极的生产者（服务提供者、合作生产者、迫使他人行动的自助者）以及消费者（顾客和受益人）。

在此背景下，强调的是政府作为人民的代理人服务公共利益和创造公共价值，莫莉（1996）将公共价值定义为社会结果或生活质量的可度量的改善。这一定义与地方和市政服务直接相关，可以来度量这些服务的改进，而且还可以在某种程度上了解原因，这一概念还有助于我们评估地方资源使用中的冲突和复杂的选择。该定义也有利于界定政府，尤其是地方政府的角色。它引发了一场争论，即除了提供基本的市政和社会服务外，公共部门究竟是排挤了私人部门，还是私人部门获得成功创造了条件。莫莉（Moore，1996）认为，与其说是从私人部门中转移资源，毋宁说地方政府更愿意使用一些免费的资源，如同意、善意、好人、好事、社区精神、服从以及集体行动。这一论点表明，地方政府中公共管理者的职能就是利用这些免费的资源并突破有限地方收入的限制，而不断拓展良好社会结果的边界。因而，公共管理者通过动员和推动地方政府之外的各种供给者而创造价值。民主责任确保管理者与地方居民的广泛共识为基础选择公共价值的创造。因此，地方公共部门应不遗余力地致力于尊重公民偏好和对公众负责，这种致力于创造公共价值、鼓励创新和试验的环境，受到各社区中众位选民的风险容忍度的限制。

新制度经济学为分析财政体制和地方授权以及地方治理机制的比较提供了框架，该框架有助于设计政府层级体制以及从更广阔的地方治理的视角界定地方政府的责任。根据新制度经济学提供的框架，政府层级的设置服务于作为委托人的公民的利益。管辖权的设计应该确保机构服务于公共利益，同时使委托人的交易费用最小化。现行的制度框架无法实现这种最优化，因为委托人只有具备有限理性。也就是说，他们根据已有的信息做出最佳选择，但对政府的运作情况知之不多。扩大知情范围会带来高昂的交易费用，而这又是公民不愿意承担的，这些费用包括参与和监督费用、立法费用、行政决策费用、代理费用或确保代理人遵守契约的费用，以及与不稳定的政治体制相关的不确定性费用。与委托人相比，代理人（各级政府）更了解政府运作，但他们倾向于隐瞒信息和沉迷于机会主义行为，或“不正当地追逐自身利益”。因而，委托人与代理人之间的契约是不完整的，这种情形引发了承诺问题，因为代理人有可能违背契约。

3 结语

基于上述对政府理论的各种比较观点，我们应该尝试提供一种折中、逻辑一致的政府视角，并试图揭示政府这个“黑箱”的真实内涵。毫无疑问，政府应基于公共利益而作为，但同时也应该看到，政府存在出错的可能。如果政府组织本身缺乏足够的激励来规制所属官员以公民利益为导向而作为，这些官员最终将会选择把资源配置向有利于自己的目标倾斜。所以，良政（good government）必须由能对作为政策制订者的政府官员提供足够激励的制度框架来保障。另外，仅有激励条件远不是良政的完备要求，还必须确保能够选择出那些具备非凡智慧和相应特质的卓越领导者。正如美国宪法之父詹姆斯·麦迪逊所倡导，所有政治立宪的目标，首先都在于寻求，或应致力于寻求，让那些具备深邃洞察力且怀有崇高道德的人行使公权力，以服务于社会公共利益；其次在于发挥有效的警示作用，使这些执政者在行使公共权力的同时依然保有上述情操。

[1][美]安瓦·沙.发展中国家的地方治理[M].北京：清华大学出版社，2011.

[2]Mark Moore.Creating Public Value [M].Cambridge，MA：Harvard University Press，1996.

[3]Albert Breton.Competitive Government [M].Cambridge，UK：Cambridge University Press，1995.

[4]Bailey Stephen.Local Government Economic：Theory，Policy，and Practice.Basingstoke[M].London，UK：Macmillan，1999.

[5]乔宝云，范剑勇，冯兴元.中国的财政分权与小学义务教育[J].中国社会科学，2005（6）：37-46.

[6]张恒龙，陈宪.财政竞争对地方公共支出结构的影响——以中国的招商引资竞争为例[J].经济社会体制比较，2006（6）：57-64.