高校经济责任潜在风险与防范对策

颜永明

近年来，国家对高等教育的规范发展与跨越发展越来越重视，对高等教育的资金投入也越来越多，并赋予高等学校越来越大的自主管理权限，同时也要求高等学校建立和完善现代大学制度，这将为我国高等学校高质量地快速发展提供了资金、政策和制度保障。当然，在责权利匹配的法治社会里，高校在享有自主管理权限的同时，也应承担相应的受托经济责任。在目前高等学校大多采用“统一领导、分级管理”的财务管理体制下，一旦分级授权不当履行，高校就可能发生潜在的经济责任风险。为此，本文结合财务实务工作，拟通过对高校经济责任履行中潜在的风险视角进行分析，并提出相应的防范对策。

一、高校经济责任履行中存在的潜在风险

1.决策风险

即重要经济事项和大额资金使用缺乏规范的论证和决策程序而出现的经济决策责任风险。大致有以下几种情形：一是校领导不履行或不正确履行“三重一大”决策制度；二是未经集体讨论而个人决策；三是未提供全面真实情况而直接造成决策失误；四是校领导主持相关会议讨论或者以其他方式研究，并且在多数人同意的情况下决定、批准、组织实施重大经济事项，但由于决策不当或失误造成重大损失、国有资产流失等严重后果的行为；五是学校重要经济事项和大额资金使用上一般都要经过校长办公会和党委会研究并决策，但在应付各级检查评估时，经常会因时间紧、任务重等理由而采取由校领导现场拍板的现象，事后可能再由校长办公会和党委会研究补确认，这种现场拍板决策的做法因缺乏必要的论证和可行性分析，难免会有潜在的经济责任隐患。

2.学费等收入无法应收尽收，学生经济政策执行不到位的风险

即学生欠缴学费、教材费等，使学校组织学费收入无法做到应收尽收，学生经济政策执行方面存在不到位、打折扣的风险。一方面，根据经济责任审计的相关规定，学校应承担学费收入组织不到位而造成收入流失的经济责任，如学生有意拖欠学费而学校又不采取有效措施造成学费收入无法做到应收尽收，根据《审计法》第25条相关规定，高校主要领导对本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动的履行情况应负相应的经济责任。另一方面，学生收费中往往发生一些经济政策执行不到位的风险，如教材折扣款未退还给学生；减免、助贷风险补偿、勤工助学、校内无息贷款、奖助和特困补助基金未按规定提取，对学生的资助比例小，或按规定比例提取但没有全部支出，学校账面还留有大量的此类基金余额等。

3.专项资金管理不到位，使用效率低

一方面，高校申报并获得各类专项资金后，有的积极采取措施，组织开展建设和政府采购招投标，但由于程序多而进展缓慢；有的则在专项资金到账后，不积极组织实施而影响使用效率。另一方面，上级部门从受理、组织专家论证、审批至资金指标下达和拨款等过程时间较长，且专项资金下拨到使用单位一般都在下半年，因而影响专项资金使用进度和效率。同时，因专项资金使用进度缓慢和效率低下必然影响下一次专项资金申报和获批资金规模指标，若跨越两个财政年度将被收回，势必影响高校内涵提升的资金保障。此外，专项资金使用中还可能出现管理不到位，挤占、挪用、转移及不合规支出的风险，以高校中占相当比重的科研经费为例，纵向科研经费常存在以购买实验材料为名和挂账等形式向校内外截留或转移，用于办公经费等预算外项目支出；以“研究生劳务费”名义领取科研课题劳务费，用于项目立项前劳务费支出；以测试费、化验费、加工费等形式支付给本单位内部非独立核算研究测试机构等情况。横向科研经费常存在相当部分被转化为部门或个人福利性开支、虚报冒领等情况。

针对专项资金管理不到位、使用效率低，高校应制定各类专项资金使用管理办法，规范经济行为，明确职责，简化程序。相关部门应加强专项资金使用指导、监督与管理，关注、提示使用部门和使用人的项目资金使用进度。财务部门要加强专项资金预算执行情况动态跟踪、分析和信息反馈，及时发现可能出现的偏差并加以纠正，做好专项资金使用绩效评估，确保专项资金使用及时、安全与完整，不断提高专项资金使用效率。

4.工程招标、物资采购方面存在的风险

一是工程建设项目不按规定公开招标，而采取邀请招标或直接发包、肢解规避；二是大宗物品不执行政府采购，或形式上实行政府采购却向非中标单位采购；三是出租资产未按规定公开招标，或公开招标的租金收入按最低单价中标等现象。此外，工程招标、物资采购过程中还常常涉及到经济合同风险，例如：签订的经济合同责权利条款不够明确，有的合同还存在有效性问题，尤其是未能提供最近一次经工商管理部门年检并加盖公章的法人营业执照复制件，或非法人签署时未提供法人授权书和被授权签署人的身份证件等一些细节方面的问题。

5.对联合办学单位财务监管不到位的风险

联合办学单位存在以下现象：基本办学条件欠缺，教师配备、生均教学科研仪器设备、生均图书等基本办学条件均未按教育部规定投入而未达标；合作办学存在以盈利为目的的倾向，双方投资回报不是建立在收入扣除费用和预留发展基金有剩余的基础上，而是直接就学费收入进行分成，影响了合作学院正常运转；办学收入分配依据不清楚、不合理等。这些往往会产生一些潜在的经济责任事件或风险。

二、高校经济责任履行中潜在风险的成因分析

1.涉及对象复杂、多元化，无法用统一的尺度去进行规范与管理

在大多数高校采用“统一领导、分级管理”的财务管理体制下，高校经济责任履行过程中涉及的对象较以前大幅增加，风险层级也越加广泛，既包括职能处（室）、院（系、所）、教辅单位（图书馆、信息与网络中心）和后勤产业等不同经济运行模式的单位，还可能涉及到委托代办的外部企业实体和联合办学单位，甚至可能涉及到各类在校学生。不同层级的单位负责人要履行的经济责任不尽相同，要用统一的尺度去管理和评价，难以实现。

2.高校内部控制制度不健全、不完善，执行不到位

例如，执行部门及执行人如不执行或校领导擅自改变集体决定的行为视为内部控制制度的无效执行，这种现象在高校运行中较为常见。目前，高校在日常运行中虽制定一些内部管理制度，但与事业单位内部控制规范要求比还存在不健全、不完善和不规范等问题，内部控制制度观念淡薄，内部控制制度执行中经常出现偏差甚至无效执行状态。内部控制制度是现代大学制度的一项重要经济管理制度，是学校经济责任履行的总闸。因此内部控制制度不健全、不完善、执行不到位或出现无效执行，会影响经济责任的方方面面。

3.高校经济责任审计还停留在传统的“查错纠弊”阶段，对违规行为没有威慑性

目前很多高校的经济责任审计仍停留在传统的“查错纠弊”阶段，着重对已经发生的问题进行调查核实，对潜在的风险点不够重视，而且许多经济责任审计往往是在领导干部离任之后才进行审计，被审计人离开了原单位，难以认真配合，审计结论落实也比较困难。此外，高校内审部门人员往往有限，独立性和权威性也不高，工作任务繁重，对被审计人员或单位的整改情况跟踪和落实也有心无力，审计的时效性大打折扣，进而使得经济责任审计的效力难以充分发挥。

三、高校经济责任履行中潜在风险的防范对策

1.建立与完善内部控制制度并严格有效执行

严格按照财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求，在完善现代大学制度的框架下，加强以风险为导向的有关内控制度建设，以防范内部控制失控而产生的风险。在制定高校内部控制制度时，应做到内部分工明确、职责清晰和工作流程规范，坚持“谁主管，谁负责”和“谁负责，谁签字”；同时，强化内部控制意识，营造良好的内部控制环境氛围，组织学校教职工学习研讨内部控制制度，做到人人理解、领会并自觉有效执行，防止因理解偏差而出现的无效执行的风险，实现内控制度完善、经济行为规范、风险防范措施有力。

2.严格执行“三重一大”决策制度

“三重一大”即重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作。为了保障科学民主决策的顺利实施，高校应建立一整套保障机制，包括：决策回避制度、决策公开与查询制度、决策报告制度和执行决策的督察制度、决策考核评估制度及决策责任追究制度。做到依法治校，依法决策、依法理财，加强受托经济责任管理，签订经济责任书，实行支出必问效，无效必问责的经济责任落实机制，以科学完善的制度规范决策行为，以严格的问责制规范经济行为，确保经济责任履行风险降为最低。

3.针对潜在风险点，制定有效的风险防范策略

针对组织学费收入，高校应在落实国家学生经济政策的同时，加强学生注册、缴费环节等管理，防止部分学生有意或恶意拖欠学费，财务部门应与教务部门、学工部门密切配合，加强学生学习消费与自觉缴纳学费的诚信教育，及时、足额收取学费，确保学校学费收入完整，避免应收而无法收取所造成的经济损失和承担不应有的经济责任风险。同时严格执行学生经济政策，实行学生经济政策落实跟踪问效。不允许克扣、侵害学生的权益，让国家和学校的奖助学阳光政策普照广大学子，助其成才，为国贡献。

针对专项资金管理不到位、使用效率低，高校应制定各类专项资金使用管理办法，规范经济行为，明确职责，简化程序。相关部门应加强专项资金使用指导、监督与管理，关注、提示使用部门和使用人的项目资金使用进度。财务部门要加强专项资金预算执行情况动态跟踪、分析和信息反馈，及时发现可能出现的偏差并加以纠正，做好专项资金使用绩效评估，确保专项资金使用及时、安全与完整，不断提高专项资金使用效率。对科研经费使用，实行三级管理责任制（即课题负责人、院系负责人、科研处负责人或校分管领导审批制），完善学校纵向和横向科研经费使用管理办法，改进、规范项目资金预算管理，加强项目经费使用管理。

针对工程招标和物资采购，高校应严格执行招投标法和政府采购法。高校财务部门、内审部门、监察部门应加强管理、强化监督，同时，要不断完善校内自行招标管理办法，细化各种招标评分量化标准，规范学校招投标行为，避免出现腐败浪费现象。要加强对外签订经济合同的管理制度建设，明确经济合同管理部门，聘请法律顾问负责对经济合同的条款和责权利方面的审核把关，对授权签署的经济合同应明确授权的内容和被授权人的权限。同时，应加强学校公章管理，确保所签订的经济合同的合法性、有效性。

针对联合办学监管，高校应加强合作办学监管制度建设，促进联合办学规范发展，加强对联合办学资金投入和办学质量评估指标建设投入方面的监管。

4.加强风险导向的经济责任审计，强化审计结果应用

在经济责任审计中运用风险导向审计，对被审计单位负责人所处的内外部环境、业务现状及其矛盾进行分析，在整体风险评估的基础上，确定高低不同的风险领域和风险点，进而使内部审计部门关注到对单位产生威胁的各类潜在风险，通过有针对性的审计程序，为所在单位进行全面风险管理，提供切实可行的建议，提高审计工作质量。在此过程中，高校要不断建立健全高校经济责任的刚性评价标准和评价指标体系，把定量评价与定性评价结合起来，以便于审计工作的顺利开展。此外，还要强化审计结果的运用，建立联席会议制度，通过情况通报机制、审计结果公告机制、审计整改机制、责任追究机制等，推进审计成果共享，提高审计效果。

5.补充完善高校经济责任信息系统

高校应加强研究建立和完善针对经济责任考核的经济责任信息系统。在经济责任审计中，财务会计记录是重要的参考资料，但是财务会计报表披露的信息对于经济责任审计，尤其是风险导向的经济责任审计来说存在很大的局限性，按照会计准则和会计制度编制的高效会计报表是为了记录高校的经济活动，不能全面、科学地反映责任人尤其是分级授权责任人的经济活动状况。因此，高校应当探索建立与“账面资产、账面负债、账面权益”有所不同的“责任资产、责任负债、责任权益”、“责任业绩”等经济责任的概念信息，运用修正的权责发生制等进行调整和补充，以便更加准确地评价各层级单位负责人的经济责任。