关于我国开征社会保障税的若干思考

孙宇晖，安 娜

(吉林华桥外国语学院，吉林 长春 130117)

一、关于社会保障税的国际经验

社会保障税是为筹集社会保障资金，按受益原则征收，由获得某种特定收入的纳税人缴纳，专项用于社会保障方面的直接目的税。该税种起源于美国，称社会保险税，在德国称社会保障缴款，在英国称国民保险税。有些国家开征的工薪税与社会保障税的性质相近，其以雇主向雇员支付的工资或薪金为课税对象，因此有时也称工薪税或薪工税。目前世界上已有140多个国家征收社会保障税。在美国、德国、奥地利、荷兰、西班牙、瑞典、法国、瑞士和葡萄牙等国家，社会保障税收入占税收收入的比重已超过了个人所得税和企业所得税所占的比重，成为第一大税种。

社会保障税除与其他税种一样具有强制性的特点之外，还具有两个显著特点：其一是累退性。由于社会保障税只对工薪所得中不超过某一最高应税额的部分课征，而且一般采用单一比例税率，无减免扣除，也不考虑家庭人口的多寡和其他特殊情况，故具累退性。其二是有偿性。因其收入由政府成立的专门基金会管理，专款专用，因而具有有偿性。社会保障税的有偿性一方面体现在收入要专门用于投保人的社会保障支出；另一方面体现在只有参加社保的人及时纳税，将来才有资格享受社会保障利益。

综合各国开征社会保障税的实践，可归纳出以下共性经验：一是社会保障税的纳税人均为企事业单位和个人，计税依据为工薪总额或全体经营者的收入；税收收入基本遵循“专款专用”原则，由政府专门机构负责管理使用；是为筹集社会保障基金而征收的一种专门目的税，是社会制度的产物。二是社会保障项目由少到多逐步增加。三是课征范围广泛。社会保障税是政府在所承诺的范围内承担最终责任的基本法定保险，遵循“大数法则”面向社会全体成员征收，具有互济功能和抵御风险的作用，所以课税范围比较宽。凡本国有工薪收入者皆为纳税人；不存在雇佣关系的自营人员和农民也必须按规定纳税。四是社会保障税的税基规范、统一。税基为参保职工的工资薪金收入、自营者的纯收益，并规定了最高宽免限额。没有生计费用扣除，但纳税人的资本利得、利息、股息所得不计入社会保障税的课税基数。五是社会保障税税率的高低由各国的保障项目范围和水平决定。其总体趋势是税率水平适度，开始时较低，但逐步提高；按保障项目设不同税率。六是社会保障税实行征管分开，以利于提高执法刚性、减少税收损失、降低征收成本。统一由税务机关征收，纳税人与个人所得税一同申报，雇员部分由雇主代扣代缴，自营者自行申报纳税。社会保障专门机构负责编制社会保障税概预算、设置调整税率及开支检查，形成有效制约机制。七是社会保障法制健全。通过立法形式明确规定每个社会成员的基本权利义务，使社会保障税的具体实施纳入制度化、规范化轨道，避免主观随意性。[1]

二、关于我国开征社会保障税的必要性、紧迫性和可行性

经过三十多年改革开放，我国社会主义市场经济体制已基本建立，经济保持高速增长，正全力以赴向全面建成小康社会的目标迈进。社会保障税作为国家建立和完善社会保障制度体系、实现社会收入再分配职能的一个重要手段，存在征收的必要性、紧迫性和可行性。

(一)我国开征社会保障税的必要性和紧迫性

在我国，无论是从完善社会主义市场经济体制、健全社会保障体系的角度上，还是从实现全面小康和共同富裕的战略目标上，开征社会保障税都具有着十分显著的必要性和紧迫性。

首先，开征社会保障税是完善社会主义市场经济体制的客观要求。在我国社会主义初级阶段，在以公有制为主体、多种经济成分并存，以按劳分配为主、多种分配方式并存的市场经济体制中，既要使市场在资源配置中起基础和决定作用以激励效率，又要保证国家对宏观经济的有效调控，坚持社会主义方向以体现公平。由市场配置资源虽然有利于提高效率，但因各经济主体对生产要素占有程度不同，势必引起收入分配差距过大，这就需要通过国家财政对国民收入进行再分配来尽可能缩小这一差别。如果说市场配置资源在提高效率的同时会带来收入分配差距过大问题，需要政府用“看得见的手”加以调节的话，那么，开征社会保障税就是这种“看得见的手”中的一个手指。如果剔除所有制差别，仅就市场配置资源这一机制共性来说，发达的市场经济国家用再分配手段宏观调控解决市场失灵的宝贵经验和成功做法是可以效仿和借鉴的。而且，就社会性质来说，社会主义公有制的最终目的是实现“共同富裕”，更应以完善社会保障体系、开征社会保障税的方式规避市场风险，实现社会公平。[2]

其次，开征社会保障税是解决我国社会保障资金不足的最佳方式。一个国家的社会保障状况如何，保障资金充足与否是最重要的条件。“巧妇难为无米之炊”，没有充足的社会保障资金，只能是“心有余而力不足”，当遇有各种不可抗因素导致社会成员养不起老、看不起病、上不起学等情况时，社会无法及时进行救济和帮扶。当下常有因意外或突发事件导致个别人生活陷入绝境而向社会募捐求助的情况，这从一个侧面反映出我国社会保障工作存在的问题。对这些需要“雪中送炭”的人进行社会救济，是“募捐”这种“第三次分配”办法好，还是由政府通过征收社会保障税实行转移支付这种社会收入再分配的方式好，笔者认为还是后者更好。“募捐救助”虽然能够反映人们之间的互助友爱关系，但不能充分体现制度的优越性，因为各种社会制度下都不同程度地存在这种救助关系。况且，它反映的只是部分人之间或个人之间的关系，而非全体社会成员之间的社会关系。而在这部分人或个人之间的关系上，求助者具“乞讨”之嫌，捐助者有“施舍”之意。而用征收社会保障税筹集充足的社会保障资金，由国家统一支配用于需要得到社会救助的人则是国家的职能所在，可以彰显制度的优越性，此为其一。其二，目前社会保障资金不足，主要不是经济发展水平和居民负担的问题。如果以“捐助”方式能够负担，那么以缴税的方式也应该可以负担，因为财力都是出自于同一个“经济体”的实力。但是两种方式的效果却大不一样，被保障的程度显然是开征社会保障税会更好。所以，在我国开征社会保障税是筹集充裕社会保障资金的当务之急。[2]

最后，开征社会保障税是践行“先富帮后富”，实现全面小康和共同富裕的重要途径。改革开放、建立社会主义市场经济体制极大地解放和发展了社会生产力，已有相当一部分人先富了起来。今后的目标是2020年实现全面小康，2050年实现现代化，并达到中等发达国家的水平。要想实现这些不同阶段的目标，除了要在科学发展观的指导下又好又快地发展经济，还必须“先富帮后富”，从而实现共同富裕。而“先富帮后富”的最好途径就是完善社会保障制度和体系，以开征社会保障税的方式筹集社会保障资金，通过转移支付，使贫困地区、困难群众等一切需要得到社会救助的人都能够享受到社会保障待遇。

(二)我国开征社会保障税的可行性

虽然开征社会保障税有充分的必要性和现实的紧迫性，可是理论界提出这一问题已十年有余，为何迟迟没有提上议事日程呢？其原因无非是时机、条件尚未成熟。笔者认为，目前在我国开征社会保障税的时机和条件已经成熟，具有实施的可行性。

首先，从社会经济发展的环境和条件看，多年来我国经济高速增长，综合国力已跃居世界第二位，高收入者不在少数，完全有条件通过转移支付方式帮助贫困地区和贫困人口提高生活水平，实现全面小康。

其次，从政策环境看，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重要问题的决定》为研究开征社会保障税、完善社会保障制度体系提供了有力的政策支撑。

最后，从社会保障税方案的制定看，虽然自身尚无成型的经验，但是也没有必要从头做起，只需将现行收费方案调整为征税，而且不乏国外的成熟经验可资借鉴。只要有明确的宗旨和目标，认清我国以公有制为主体的社会主义市场经济与资本主义私有制经济的不同性质，把握住最终实现共同富裕这一方向，正确吸收符合市场经济一般规律的共性经验，结合制度特点，改革调整那些不符合社会主义本质属性的做法，就完全可以制定出一套符合我国国情的社会保障税征收方案。

三、关于我国开征社会保障税的难题及必要准备

将现行的社会保障筹资方式由“收费”改为“收税”是一种社会保障制度建设的改革，必然会遇到各种困难，只有做好充分准备方可取得理想的效果。

(一)开征社会保障税的难题

改革开放以来，我国规范了社会保障资金筹集制度，通过收费方式筹集社会保障资金。现行模式是用“社会统筹和个人账户相结合”的办法取代了以前的“社会统筹”模式。该模式虽已取得了明显成效，但也存在种种弊端，以至为“费”改“税”带来诸多困难。

一是从分散管理到集中管理的难题。现行社会保障制度在管理上过于分散，社会保障费收缴和支出的执行部门多元化。社会保障收支由县、市、省三级的“块块”和11个行业的“条条”管理，而基金的行政管理则归属不同部门：国企归劳动部门管理；行政事业单位归人事部门管理；医疗保险归卫生部门和职工所在单位共同管理；农村社保和优抚、救济归民政部门管理。由此分割了同一地方、同一保险项目的社会性和统一性的关系，导致各部门出于自身目的和利益都来争办社保，政出多门，缺乏协调，不能专款专用，以致挤占、挪用资金的现象时有发生。这为如何将多头分散的收缴、管理和使用社会保障费，改为集中收缴、管理和使用社会保障税的改革带来很大困难。由于涉及地方、部门的既得利益，所以必然会给改革带来阻力。这可能是至今尚未实施“费”改“税”的原因之一。

二是税收负担问题。开征社会保障税旨在以征税方式替代收费方式筹集的社会保障资金更加充足。这一目的虽然可以从“费”改“税”后社会保障资金的筹集、管理、使用更加法制化、科学化，从而防止资金漏逃、挪用，以及利于基金有效发挥作用等方面得到一定程度的体现，但如何从课税对象、税基及税率的确定上更好地保证税收总额有所提高，且不失公平，也不使纳税人感到额外负担，这是社会保障税征收方案制定中切实需要解决的难题。

三是在“费”改“税”中，如何合理借鉴国际上征收社会保障税的成功经验，根据社会主义市场经济的特有性质和现实国情有所创新的问题。综观现有开征社会保障税的国家，一般都是体现私有制条件下工薪阶层之间的一种互助关系。在我国以公有制为主体的社会主义市场经济条件下，社会保障税的征收除了体现这种“互助”关系之外，是否还应体现“先富帮后富”以最终实现“共同富裕”的关系，并据此对社会保障税的征收方案予以创新，应该是值得深入研究的课题。

(二)开征社会保障税的必要准备

既然在我国开征社会保障税会遇到诸多难题，因此要搞好“费”改“税”的改革，就必须事先做好准备。

一是思想认识上的准备。任何一项改革，只有获得多数人的认同方可付诸行动。对于社会保障税，在我国不但至今尚未开征，而且十多年来，除了为数不多的理论探讨之外，似乎并没有引起全社会，特别是政府决策部门的重点关注。为此，首先需要解决认识问题。除了要认清开征社会保障税的必要性、紧迫性和可行性之外，还要解决如下认识问题：(1)对于政府决策部门来说，应明确开征社会保障税是筹集社会保障资金、完善社会保障体系、缩小收入差别、实现全面小康和共同富裕目标的有效途径。能否及时研究制定出开征社会保障税的合理方案，并以此推动社会保障体系的建设，考验着政府相关部门的政治智慧和决策能力。(2)对于纳税人来说，应认清缴纳社会保障税实际上是一种通过人们自助和互助的方式解决实际困难，实现全面小康和共同富裕的社会责任；是政府帮助人们建立的用以防备不时之需的储蓄和积累，而非强加给自己的额外负担。对于工资、薪金较高者承担较多税负却只能得到较少社保待遇，而工资、薪金较低者缴税少反而可能享受较多社保待遇这种貌似“不合理”的情况，就应该视其为 “先富帮后富”的一种社会道义。不同收入阶层或群体按率足额缴纳社会保障是每个纳税者义不容辞的义务。

二是时间和方案制定上的准备。既然开征社会保障税势在必行，而且距全面实现小康目标的2020年仅剩“十三五”短短五年的时间，当前必须将开征社会保障税问题提上重要的议事日程，通过完善社会保障制度筹集充足的社会保障资金，推动全面小康目标的实现。为此，建议有关政府部门抓紧组织专家着手制定社会保障税的开征方案，在试点的基础上向全国全面推开。

四、关于我国开征社会保障税方案的建议

(一)关于学习和借鉴国际成功经验方面的建议

现在世界上已有140多个国家开征了社会保障税，各国征收社会保障税的成功经验是人类共同的知识财富，我们完全可以学习和借鉴。

首先，有关国家开征社会保障税的经验告诉我们，用征收社会保障税的方式筹集社会保障资金是市场经济的必然选择。1929～1933年的大危机是美国于1935年出台《社会保障法案》建立现代社会保障制度，寻求以开征社会保障税方式解决本国社会保障资金的起因。我国在社会主义市场经济运行的过程中也面临着各种市场风险。上世纪90年代末，由于竞争机制造成收入差距过大，国内市场疲软，加上本世纪初美国金融风暴引起的全球经济危机，加大了供求不平衡的矛盾。为实现全面小康，有必要以开征社会保障税这种筹资方式完善社会保障制度体系，以适应市场经济的需要。

其次，在已开征社会保障税的国家，纳税人为企业、事业单位和个人，计税依据为工薪总额或个体经营者收入，税收收入遵循专款专用等是普遍做法。这体现了社会保障税“取之于民、用之于民”的本质特征，是为筹集社会保障资金而征收的一种专门目的税，很值得我们借鉴。

再次，社会保障税的征、管、用合理分开，分别由国家税务部门依法统一按率征收，交由财政部门统一管理，纳入国家预算，由社会保障部门执行具体分配使用，是已开征社会保障税的国家行之有效的成功做法，很值得我国借鉴。它既避免了条块分割、分散管理造成的政出多门、管理混乱的弊端，又可以防止税款漏逃和流失，避免或减少部门之间为局部利益而发生的种种扯皮现象，有利于确保社会保障资金专款专用，提高使用效益。

最后，各国根据社会经济发展程度和社会保障事业发展的需要，对社会保障税征收范围逐渐拓宽、税基逐渐增加、税率适当变动等做法，我们也应该吸收和借鉴。

(二)关于结合国情适当创新方面的建议

作为以公有制为主体的社会主义国家，在社会保障税的征收上也必须体现出“先富帮后富，最终实现共同富裕”的目标和特点。为此，社会保障税方案的制定，在充分借鉴市场经济体制共性经验的前提下，有必要从社会主义生产目的和发展战略目标出发，探索适合本国国情的一条新路。

首先，在以工资、薪金为税基的前提下，关于“只能对工资薪金所得中不超过某一最高应税额的部分课征”，即规定“最高应税限额”，超过最高限额以上部分不收税，以及采用单一比例税率，没有减免扣除，也不考虑家庭人口多寡和其他特殊情况等惯例应予打破，并做出必要创新。在资本主义私有制条件下，似乎只有这样做才更能体现出“公平”，凸显了社会保障税的“累退性”和“有偿性”。它强调社会保障税不仅要将其收入专门用于投保人的社会保障支出，而且参加社会保障的人只有现在纳税，将来才有资格享受社会保障的利益。否则，对工薪收入高者收了较多的社会保障税，而在使用上这些人又得不到相应的社保待遇，而收入低者少缴税、多享受，会有失“公平”。

笔者认为，对于“公平”，站在不同的角度会有不同的诠释：有“竞赛”式的“起点公平”，有平均主义的“结果公平”，还有市场竞争机制要求的“机会公平”。在社会主义市场经济条件下，如果只讲“有偿性”的“公平”，按缴纳社会保障税的多寡享受社会保障待遇，其与资本主义私有制经济还有何区别？而且社会保障制度本身就是政府用以调节“市场失灵”的一种宏观的收入政策手段，因而不能完全遵循市场的“等价规则”；不能用“穷帮穷”的“互助会”方式办社保，应该跳出这种狭隘的思路。考虑到我们的改革目标是实现共同富裕，因此在社会保障税方案中不仅不必规定工薪收入的最高应税限额，而且要对低收入或家庭负担等特殊情况规定必要的减免和扣除。这样工薪收入高者多缴税、少享受社保待遇才真正体现了“先富帮后富”的宗旨。出于同样的理由，“一般采用单一比例税率”的常规做法也应当突破。于是“累退性”将会因“有偿性”或“返还性”的减弱而弱化。这可视为在社会保障领域社会主义制度优越于资本主义制度的一大显著特点。

其次，在社会保障税统一由国家税务机关征收的前提下，根据我国目前的条件，社会保障税应该作为“共享税”，由国税和地税分别征收，交国家和地方财政分别管理。国税主要负责国企和国家控股的大企业的社会保障税的征收，交国家财政统一用于调节、补助贫困地区的社会保障资金；地方税务、财政、社保负责地方社会保障税的征、管、用。

最后，关于社会保障资金补充来源的新思路。社会保障资金的筹集由“费”改为“税”，更体现了社会性、规范性、法制性等特点，可谓是一种改革和进步。对我国来说，为了将社会保障事业做得更好，筹集更充足的社保资金，是否可以考虑寻求一些其他筹资途径，比如拿出一定比例的罚没收入用以充实社会保障资金。笔者认为这种做法是可行的，理由有三：一是罚没收入的很大一部分是国家收缴的“不义之财”，如贪污、侵吞的公共财产等，本质上是对人民群众的应得利益的侵蚀，因而拿出来一部分返还给困难群众理所应当。二是国家正常的财政支出有预算安排，基本上不会依赖这种并不确定的收入来弥补。而社会保障支出缺口大，应该办而无力办的事很多，急需补充资金。三是有利于在不增加纳税人负担的前提下将社会保障事业做得更好，体现我党执政为民的宗旨，使人们更加体会到党和政府的温暖，激励广大人民群众的工作热情；同时，有利于弘扬社会主义核心价值观，传递正能量，激励人们与违法行为作斗争，揭发贪污受贿、走私贩毒、假冒伪劣、偷税漏税等不法行为，将犯罪者置于众目睽睽的监督之下，以净化社会环境。

[1]尧金仁.关于社会保障税的文献综述[J].税务与经济，2011，(3).

[2]龙卓舟.开征社会保障税：社会保障制度的本质要求[J].财经理论与实践，2008，(2).