浅析失地农民社会保障公共性流失和治理

○豆晨放

（武汉大学政治与公共管理学院 湖北 武汉 430072）

浅析失地农民社会保障公共性流失和治理

○豆晨放

（武汉大学政治与公共管理学院 湖北 武汉 430072）

失地农民已成为城市化发展进程中无法回避的问题，在建立健全失地农民社会保障制度和解决好失地农民问题方面，政府具有不可推卸的责任，但在实际运作中，我国失地农民社会保障面临着公共性流失的困境。本文以失地农民社会保障公共性流失为视角，论述失地农民社会保障公共性流失的表现，并从制度层面和价值层面对失地农民社会保障公共性流失的原因作出分析，最后提出具体的治理建议。

失地农民 社会保障 公共性 流失 治理

由于城市化的发展以及产业结构的调整和升级，农民的农业用地转化为非农业用地成为不可避免的事情，一个新的社会群体应运而生，即“失地农民”。近些年，无论是征地规模、还是征地幅度都在快速增长，尽管国家在宏观政策上严格控制建设用地的规模，但由于工业化、城市化的飞速发展等一些客观原因，被征用土地及失地农民的数量依然会呈现增长的趋势。“三农”问题始终是国家关注的主要问题，土地是农民维持家庭生计的重要来源，失去土地之后农民的生计、生活缺乏保障，导致“生活难、就业难、入保难”，失地农民在失去土地后的社会保障问题值得我们关注。失地农民的社会保障不仅关系着农民的基本生活，而且也深刻影响着和谐社会这一总体目标的实现，因此失地农民的社会保障问题已成为摆在政府和社会面前的难题。

一、失地农民社会保障公共性流失的表现

1、失地农民的补偿标准偏低

征地补偿标准偏低是一个长期存在的问题。按照《中华人民共和国土地管理法》规定，各地土地征用给失地农民的补偿包括三个部分：一是土地补偿费，一般是土地前三年平均产值的4～6倍；二是安置人口补助费，按照被征地前三年平均产值的6～10倍计算；三是青苗和附着物补偿。由于我国农民土地产出率较低，以现在的补偿标准，很难保证一些失地农民的正常生活，更不用说达到农民的期望值了。而企业从政府手中购买土地制度的价格，远远高于政府补偿给农民的费用。有学者认为，农民得到的征地补偿收入应该是农民的“养老金”、“治病钱”，但他们所得到的补偿费还远远不足以承担起这两项职能。

2、政府往往忽视失地农民再就业问题

土地被征收，意味着农民靠地为生的生活生产方式要发生彻底改变。目前我国对失地农民进行补偿安置的方式主要包括：农村集体经济组织安置、用地单位安置及货币安置。其中，因货币安置简单易行、操作方便，大部分地区在征地时选择货币安置为主的方式，即一次性发放安置补助费。在对被征地的农民的安置上，各地基本上都没有从社会就业、产业发展等方面进行统筹安排。政府运用这种方式为自己寻求了方便，却对失地农民的再就业和社会保障问题考虑不足。失地农民大多数文化素质低，缺乏专业技能知识，在失去土地寻找就业时，只能在竞争激烈的劳动力市场上从事劳动强度大且保障性低的工作，更多的是致使一些失地农民种地无田、就业无岗位，逐渐沦为社会的生活困难群体。

3、征地补偿金的违规使用现象普遍存在

我国失地农民社会保障资金的筹集实行国家、集体、个人三方共同分担的原则，其中个人缴纳占了主要的份额，集体和国家只占很小的一部分。拖欠、挪用、侵吞征地补偿金，一方面使个人缴纳的资金失去来源，另一方面导致地方政府对社保资金投入的缺位。而这又直接造成了失地农民社会保障资金的短缺，严重损害了他们的生存保障权。近些年来，各种新闻媒体上频频曝光有关征地补偿金方面的违规事件。有些地方将上级政府拨付给被征地农民的各种补偿款克扣部分或者全部用于其他方面。一些政府在征地过程中，常常用各种办法拖欠农民征地款，使得补偿难以到位。在征地补偿金方面，政府政策的透明度不够，使失地农民的合法权益受到侵害。

二、失地农民社会保障公共性流失的原因

1、制度层面

（1）失地农民社会保障制度的不健全。从理论上说，失地农民社会保障制度应该是一个包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障、住房保障、就业保障等在内的完整保障体系。但是从我国失地农民社会保障制度的实际情况来看，其保障项目比较单一。在很多地区只是建立了以养老保障为主的失地农民基本生活保障，而医疗、失业等其他保障方面则很少涉及，而且养老保险的保障水平过低，难以满足广大失地农民养老的要求，也无法达到制度设计者的预期效果；而为失地未就业农民提供专业培训、知识技能等就业保障也只是在极个别地方实行。这些都与以社会性、福利性、公平性和互助性为本质特性的“社会保障”相差甚远。

（2）土地征用制度的不完善。我国现行的土地征用制度中存在一定的缺陷，容易导致侵害失地农民利益问题的产生。这主要表现在以下五个方面：一是农村土地产权关系不明晰；二是征地补偿标准不科学；三是征地范围界定不明，土地征用权被滥用；四是安置责任主体不明确，安置方式单一；五是征地程序和监督程序不规范。

（3）法律政策的缺失。一方面是在土地征用方面，这导致政府滥用手中的权力进行征地，从中获取高额利润，使失地农民的权益受到侵害。另一方面是失地农民社会保障方面。由于目前国家有关法律法规尚未对失地农民社会保障问题作出明确规定，在发生有关失地农民社会保障方面的纠纷时，缺乏行之有效的解决办法。各地方在遇到相关问题时，通过对有关问题的认识、对制度与政策设计可行性的判断以及当地的客观条件制定行政规章或规范性文件来解决，缺乏统一性和规范性，影响了失地农民社会保障制度建设的进程。

2、价值层面

（1）政府对失地农民的社会保障重视度不够。农村社会保障在我国的社会保障体系中一直属于薄弱环节。当前我国农村社会保障总体水平较低，与城市社会保障水平差距很大，而且有进一步扩大的趋势。据调查，农村社会保障支出占GDP的比重一直在0.1%的水平上，而城市社会保障支出占GDP的比重却一直稳定在7.3%左右。由此可见，国家对农村社会保障缺乏足够的重视。我国农村社会保障尚未形成完整的机制，更无法律的保护，处于严重的缺位状态，而这一现象延续到了失地农民的社会保障上。

（2）政府寻租行为。一些政府部门利用现行征地制度的不足和掌管的征地主动权，大肆“寻租”，收益不断膨胀，这与失地农民利益受损形成鲜明对比。追溯其原因，是因为政府自利性的存在使最公正的政策也免不了带有一定的利益偏向，从而导致公共政策偏离“公利性”。具体到失地农民社会保障这一问题，政府在“经济人”利益的驱动下，通过一系列不当手段获得了大量的土地收益，而忽视了失地农民的生存保障权和发展保障权。地方政府通过低价征收农民的土地并转化为国家所有，然后按照土地的市场价格出让给企业，形成巨大的价格差距，从中获取增值数倍的收益。另外，政府通过名目繁多的税费来增加财政收入，不断积累政绩，造成一种政绩较好的虚假局面。

三、失地农民社会保障公共性流失的治理

1、加强涉及失地农民制度的改革和完善

首先，建立失地农民社会保障制度。要从根本上解决失地农民的生存问题，必须具备行之有效的制度保障，将失地农民的社会保障纳入我国正在建设的社会保障体系之中。失地后的农民已经不是传统意义上的农民，他们在土地失去后，不再从事农业生产，所住地已经城镇化，国家应根据失地农民的这一特点建立相应的社会保障制度。失地农民的社会保障制度应是一个包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障、住房保障、就业保障等在内的完整保障体系。失地农民的保障基金可以由三部分构成，在土地收益金中拿出大部分，财政补贴一部分，失地农民自己拿出一部分，三方筹资建立起失地农民的社会保障体系。

其次，改革土地征用制度，完善失地农民安置机制。在农村城市化和经营城市过程中，征用农地是不可避免的事，关键在于要建立公平、合理的征地制度。结合目前我国现有的土地征用制度来看，征地制度的改革势在必行。提高农民在土地增值收益中的分配比例，关系着广大农民更多地共享发展成果，有利于调整现有利益格局，找到各方利益平衡点。此外，在对失地农民进行安置时，货币安置不是一劳永逸的办法，政府要加强对失地农民再就业的支持力度，通过提供就业服务、就业培训，提高失地农民的就业能力。也要积极探索其他安置机制，充分保障失地农民的生活。

最后，完善相关法律法规政策。国外现代社会保障制度的经验告诉我们，只有完善的社会保障立法才能建立完善的社会保障体系。目前我国社会保障立法严重滞后，关于失地农民社会保障的立法更是空白，极大地影响了我国社会保障制度的完善。在结合各地经济发展水平的基础上，国家有关部门应当及时制定统一的有关失地农民社会保障制度的改革、运行、管理办法，只有以法律为依据，失地农民的社会保障工作才能公平、高效、健康地发展。

2、加强政府对失地农民的社会保障责任和支持力度

政府是社会保障的主体，目前我国社会保障的供给显然落后于失地农民的需求，相对于城镇社会保障来讲，国家对失地农民社会保障资金投入较少。农民本身就是我国的一大弱势群体，在征地博弈中产生的大量失地农民，更是处于弱势地位。我国失地农民为城市化建设作出了巨大贡献，政府也从中获得了巨大收益，政府有义务担负起失地农民的保障责任。只有政府强化自身责任，树立“以人为本”的执政思路，统筹城市化发展与解决失地农民问题，构建失地农民社会保障体系，失地农民社会保障公共性流失的困难处境才能得以解决。

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胡婉君）