政府和社会组织关系的历史演变

马 丹

（中共哈尔滨市委党校，哈尔滨 150080）

我国地方政府与社会组织的关系的历史演变从总体上可以分为国家主导模式、地方政府主导的管理模式、地方政府主导的合作模式三个阶段。

一、新中国成立至改革开放前——国家主导模式

新中国成立时，国家与社会合为一体，社会的政治、意识形态、经济的重心高度的统一。资源和权力的高度集中，使国家具有很强的动员和组织能力，但结构较为僵硬、凝滞。[1]在国家中心主义下“强国家—弱社会”对应的国家控制社会的社会管理模式。

新中国成立后，社会管理发生了翻天覆地的变化，二者的关系也发生了重大的变革。这一时期政府实行的全能管理在一定程度上限制社会组织，社会组织发展速度缓慢。社会组织总体上数量很少，1965年全国性社团还不到一百个，地方性社团也只有六千个左右。根据第一轮调研数据显示，改革开放以前北京只占3.7%，浙江只占1.8%，黑龙江只占3.4%。其中，浙江省的社会组织不足三十个而且都是官办性质的社会团体。

1950年《社会团体登记暂行办法》形成了社会团体分级登记管理体制。80年代以后，中央政府进行了以分权让利为主导思想的行政性放权改革，重塑了中央政府与地方政府之间的权力关系。地方政府拥有地方的决策与管理的空间，能够依据本地的具体情况，地方政府成为社会管理中主要的主体。但随着社会组织等各种民间组织力量的日益发展壮大，并发挥愈来愈大的作用。地方政府在逐步转变自己的角色定位以适应新的社会变化。

二、改革开放以来至2007年——地方政府主导的管理模式

改革开放以来，我国依然处在“强国家、弱社会”的情况下，但由于中央政府改革将权力分散给地方政府，促使社会管理模式向社会参与国家转变。其转变过程中地方政府与社会组织的关系表现为政府主导模式。地方政府主导性是同地方政府自觉性相通的。[2]地方政府的主导性就是指地方政府的主体导向性作用。在社会管理过程中的主体性、先导性、指向性作用。在地方政府主导模式下，地方政府与社会组织的在亲密关系有所不同。我们依据关系的表现将其划分为以下几个阶段。

（一）地方政府主导管理阶段（1978年至1998年）

随着改革开放发展，中国社会的各个方面都发生了巨大变化，社会组织也恢复了活动，并得到了迅猛发展。1989年《社会团体登记管理条例》的颁布，确立了社团的双重分层管理体制。根据第一次调研数据显示在北京、浙江、黑龙江三省市参与调研的社会组织中有90%左右成立在这一阶段，北京社会团体的39.1%、浙江社会团体的44.6%、黑龙江的社会团体41.1%，尤其是在1988年后的十年就占到42%。数据中表明京、浙、黑社团85%认为社会团体对政府影响回答是影响不大和完全无影响。但是有15%左右的社会团体回答能够对政府的政策产生影响。另外，在回答与政府的关系时选择比较密切和非常密切的占了近70%。

通过上面北京、浙江、黑龙江的相关数据表明，社会组织进入到90年代是出现了一个迅速发展的时期。我们可以发现这一阶段地方政府与社会组织关系更接近于国家控制社会的社会管理下的关系。政府处于支配地位，并开始尝试与社会组织在一些方面进行合作。所以我们可以把这个阶段称为政府主导的管理阶段。

这一阶段二者关系呈现以下特点；第一，社会组织和地方政府关系亲密，这一时期社会组织往往是由政府推动呈现自上而下成立，所以往往呈现上下一般的隶属关系。第二，资源来源单一，完全来源于地方政府。第三，地方政府对社会组织监督和管理的事务较多。第四，社会组织参与社会管理的范围仅限于地方政府规定的服务内容，几乎不能发挥自主作用。这种模式在面对改革开放带来的政府改革，政府建立了大量的官办社团。劣势在于社会组织独立性差，对地方政府的依赖性过强。虽然体现的是合作但是实质上控制与被控制的关系。同时也体现出其背后地方政府对于社会组织的不信任和集权理念的影响。

（二）地方政府主导调控阶段（1998年至2007）

党的十四大市场经济建立以后，我国开始了一场广泛而深刻的社会变革。政治、市场、公民社会加快分离。这些变革使得社会力量的发展拓宽了发展空间，增加了发展机会，社会组织迅猛发展。1999年以后近十年时间北京社会组织数量增长57.1%；浙江社会组织数量增长了56.2%；黑龙江社会组织数量增长了55.4%。我国地方政府与社会组织的关系发生了巨大的变化，两者的关系由地方政府主导管理模式逐步转变为地方政府主导调控的关系模式。它是指社会组织获得一定的制度空间和资源，社会组织的在社会管理中的作用开始明显，但在人力、财力等方面都还主要依赖政府，行政色彩开始淡化的关系模式。

这种关系模式下的特点，第一，社会组织产生方式多元化不仅有自上而下，还存在着自下而上的组织。但总体看来社会组织的整体力量依然薄弱。第二，资源的获取主要依赖于政府，也出现社会捐赠、服务收入等方式。第三，地方政府开始尝试通过招标竞争的方式与社会组织签服务订购买合。第四，社会组织也开始依据自身优势发挥作用。在这一模式下，我们看到二者关系开始出现合作的趋势，这一关系模式下地方政府对于资源依然有着绝对的控制权。

三、党的十七大至今——地方政府主导合作的模式

地方政府与社会组织之间存在着主要竞争和合作两种关系。这两种关系在价值和资源上体现的最为明显。就目前京、浙、黑三省市政府的现实而言，政府都对于资源拥有绝对的支配地位，因此，二者之间的竞争关系并不明显。鉴于此本文所讨论的地方政府与社会组织关系主要体现为合作关系。我国在改革开放后社会力量不断发展壮大但是我国仍然处于以政府为中心的“强国家、弱社会”格局，伴随经济体制改革的政治体制改革。地方政府开始由管理型政府向服务型政府转变，地方政府释放大量的空间给予社会组织。

十七大报告明确指出这一阶段的总体特征是明确了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，这正是社会参与国家的社会管理模式在我国的具体表现。十八大报告强调了要构建中国特色社会主义管理体系，这就要求我们，加强和完善社会管理，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，这就说明了既要注重地方政府在社会管理中主导作用也要注重社会组织在社会管理中的协同作用。[3][4]但由于政府职能转变的不顺和社会组织微弱作用导致在社会管理中出现政府缺位和社会缺位的现象。

综上所诉，目前，政府与社会组织之间的关系应该既不是纯粹的竞争和冲突关系。政府与社会组织的合作关系还主要是依附型合作关系。这种合作伙伴关系不同于萨蒙特所倡导的，是指在政府主导下的合作关系而非社会组织主导下的合作关系。在这种模式下地方政府与社会组织的关系出现了一系列的发展。如政府有直接管理向间接管理转变；社会组织自主意识增强、影响政策方式增加，政府开始积极和社会组织合作发挥其独特的优势。但也同时存在着合作关系的瓶颈，如社会组织自身发展的有限，独立性的欠缺。社会组织在二者关系中具有极高的依附性。这种依附性限制了二者的关系向合作伙伴关系的发展。要进一步推进社会管理体制的构建，必须要构建地方政府与社会组织的良性互动关系这种互动关系表现为地方政府和社会组织共同合作、分享、支配社会的各种公共资源和提供公共服务，二者在社会管理中以政府为主导实现各自在社会管理中的作用。二者在社会管理职能上的实现互补，通过良性互动方式形成以政府为主导的伙伴关系，以提升社会管理效率和质量，最终实现社会管理的善治目标。

[1] 邹 谠.二十世纪中国政治：从宏观历史与微观行动的角度看[M].香港:牛津大学出版社，1994.

[2] 乔耀章.芮国强.政府创新与政府自觉[J].学术界，2002(5).

[3] 王 名.走向公民社会:我国社会组织发展的历史及趋势[J].吉林大学社会科学学报，2009(5).