城镇低效用地再开发利用探索——以台州市黄岩区为例

■姜 熙，杨荣喜，王先君，顾优丰

■1．浙江省台州市城乡规划设计研究院，浙江 台州 318000;

2．浙江省台州市住房和城乡建设规划局黄岩规划管理处，浙江 台州 318020

进入21世纪后，我国城镇化和工业化进程持续加速，随着城市规模的不断扩张，土地资源日趋紧缺，建设用地的供需矛盾十分突出。但与此同时，土地闲置和低效利用情况普遍存在，资源浪费现象屡见不鲜，进一步加剧了土地市场供需关系的不平衡。因此，加快城市已建土地的整理再开发、挖掘现有土地资源潜力已经迫在眉睫。2013年国土资源部研究制定《关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》(国土资发〔2013〕3号)，明确城镇低效用地概念，同时也确定浙江等十省(区、市)作为开展城镇低效用地再开发试点省份。自此，城镇低效用地再开发利用工作开始步入正轨。

1 黄岩区城镇低效用地基本情况

台州市黄岩区位于浙江省中东部，地势西高东低，其中东部属于温黄平原，西部为丘陵山地，总面积988平方公里。根据统计，全区低效用地地块数量为395个，面积为2059．60公顷，分布在除富山乡和上郑乡以外的其余十七个街道乡镇，总体上呈现出数量多、规模大、分布广的态势。

从现状各个街道乡镇的情况来看，黄岩区的城镇低效用地主要分布在东城街道、院桥镇、头陀镇、南城街道、高桥街道和西城街道。这六个街道乡镇的低效用地数量已占总量的45%，用地规模则占到总面积的56%。

通过对黄岩各街道乡镇低效用地现状情况的进一步分析，其存在的问题主要可以概括为三个方面。

1．1 规模大小不一，空间分布零散

虽然黄岩区城镇低效用地数量众多，但其中72%的低效用地单个地块面积都在5公顷以下，且该部分用地的规模总和还不到总规模的1/4。而面积20公顷以上的地块数量仅占总数量的6%，但该部分用地的规模总和却超过总规模的1/3。不同类别的地块平均面积差异显著，最大值达到最小值的75倍，地块规模的两级分化情况可见一斑。

与此同时，城镇低效用地在全区范围内的分布却相对分散。特别是在以生态保育为重的西部乡镇，其建设条件、控制要求都与中心城区有着显著差异，再开发利用难度较大，但该区域仍有较大规模的低效用地分布，其数量已占总量的1/3，规模则占到总量的近四成。低效用地小而散的空间特征较为突出，为再开发利用带来难度。

1．2 利用方式粗放，违法建设普遍

黄岩区城镇低效用地功能以旧厂矿、旧村庄类为主。其中由于本地民营经济、集体经济的发达，旧厂矿类用地在平田乡和上垟乡以外的各个街道乡镇均有分布，其用地规模占到用地总量的四成，地块数量更是占到总量的近半。土地粗放式使用现象依然存在，资源浪费情况不容乐观。

同时，一些拆违后的空置地、手续不完善的用地等无合法手续的用地也普遍存在。根据调查，无合法手续用地的面积总量约占城镇低效用地总量的1/5，在城镇低效用地再开发过程中，如何妥善处理好无合法手续用地，将是低效用地再开发工作顺利推进的关键。

1．3 规划要求不符，建设品质不高

由于种种原因，低效用地大多存在布局散乱，不满足城乡规划要求或不符合产业导向、安全生产和环保要求等问题。特别是一些原处于城乡结合部的旧厂矿地块，随着黄岩城市空间的扩张，已成为中心城区的重要组成部分，急需开展“退二进三”工作、加快产业转型步伐。

此外，由于低效用地大多为旧住宅区、旧村庄、旧厂矿，建设水平有限、配套设施缺乏、环境条件欠佳，总体品质不高。因此，低效用地近期实施的重点也急需关注和解决城市风貌协调、居住品质提升方面的问题。

2 再开发利用策略指引

本次城镇低效用地再开发采取片区、图斑和分地块三级控制指引的模式，旨在通过层层筛选，将用地可再开发的情况予以落实。

2．1 片区控制指引

基于上位规划，结合城市发展趋势和空间扩张要求，将全区划分为功能完善区、改造引导区、生态保育区三个片区。

(1)功能完善区——指黄岩中心城区和相邻的拓展区。该区域低效用地的再开发能有效挖掘土地潜力、显著提升城市形象，发展前景良好，但整体改造难度也最大，需要结合具体地块分类指导、分期实施。

(2)改造引导区——指黄岩城区范围外的城镇建设区，带有一定的城乡二元化特征，需要积极引导建设方向、遏制无序蔓延现象。需要结合地块周边条件予以分类指导、促进共同开发。

(3)生态保育区——指生态保护要求较高、限制开发建设的区域，一般指山体、生态廊道、基本农田、水源保护地等。位于该区域内的地块原则上不予再开发，而以土地复垦作为主要手段。

2．2 图斑控制指引

本层次的筛选对象为列入城镇低效用地再开发试点的地块。立足片区控制指引要求并结合相关条件，对地块的再开发前景做出基本判断，划分为可开发图斑和不可开发图斑两大类。其中，可开发图斑是指符合上位规划要求，能再次开发并作为居住、商业服务和工业等功能进行使用的地块。不可开发图斑既包括不符合上位规划要求的地块，也涵盖可开发用地规模过小的地块，或者可开发用地的规划功能为道路、绿地等的地块，以及开发条件尚不成熟、难以在规划期内启动开发的地块。

2．3 分地块控制指引

作为第三层次的分地块，是按照规划路网、水体和地块界线划分出的规划用地强度赋值的基本单位。经过上一轮的判断和筛选后，对于能够再开发的图斑，在叠加相关规划的基础上可以划分出若干个分地块。由于分地块大小不一、情况各异，其利用模式可以进一步细分为可独立开发用地和需统一开发用地两大类。通过对分地块情况的梳理汇总，进一步明确和落实各个图斑的可开发情况。

同时，结合相关控规要求，编制分地块图则，明确相应的各类指标，如用地性质和代码、用地面积、建筑面积、容积率、建筑限高、建筑密度、绿地率等。从而为分地块开发提供参考，并以此加强对可开发图斑的控制和引导。

3 结语

城镇低效用地再开发利用工作尚处于起步阶段，在具体统计、规划协调、建设利用方面还需要相关部门和从业人员予以进一步地探索和实践，只有通过多方合力，才能不断推动城镇开发由单纯依赖增量用地的粗放占用向存量用地的盘整利用转变，由低效粗放使用向高效挖潜转变，由行政主导下的被动“征地”向政策引导下的主动“腾地”转变，从而切实提高资源利用效率、有效保障我国国土安全。

［1］徐育红，刘尊龙．浅析盘锦市城镇低效用地问题与对策［J］．国土资源，2014(6):47-49．

［2］徐勇，张海明，杨仕勇．山东省闲置低效用地成因分析及对策建议［J］．山东国土资源，2014(5):90-93．