对天津市棚户区改造的思路研究

◎文/苏婷 周腾飞 李青贤

对天津市棚户区改造的思路研究

◎文/苏婷 周腾飞 李青贤

随着天津市经济社会的快速发展，在城市建设中，一些问题逐渐凸显，棚户区改造成为其中之一。棚户区改造不仅仅是民生工程，也涉及到土地利用、城市规划、城市未来发展。中央对天津的城市定位以及“美丽天津”建设对我市棚户区改造提出了新要求。本文从天津市棚户区改造的必要性及现实意义、改造现状、存在问题等方面出发，结合外省市棚户区改造的经验，提出天津市棚户区改造的思路和建议。

棚户区；天津市区；改造

一、天津市棚户区改造的必要性及现实意义

（一）合理配置土地资源，优化产业结构布局

随着经济社会的快速发展，人口规模的不断增长，土地资源逐步成为制约天津市城区经济社会发展的重要因素。棚户区改造，有利于合理利用城市现存土地、少占郊区耕地，是合理利用土地资源的重要手段，同时有利于做到基础设施改造与环境整治提升同步、拆旧建新与公益事业发展同步、建设项目规划与区域产业发展规划同步，推动产业结构的调整。在棚户区改造过程中，将把一些区域打造成集学校、医院、休闲娱乐、商业、金融服务、公园绿地为一体，功能配套齐全的新城区，对盘活经济商圈，创造新商机，进一步提升天津市区商业氛围和人文环境具有积极的推动作用。

（二）提升城市形象，推动经济发展

“十三五”时期，天津将全力打造经济和城市两个升级版。大量“城中村”的存在，将不利于中央对天津定位的实现，影响“美丽天津”的城市形象。另外，棚户区的存在削弱了城市的辖射功能。棚户区改造是城市价值再造的过程，是提高城市活力与效率的重要前提条件，城市更新和棚户区改造二者相互联系，相互依存。通过拆迁，城市可以疏解中心城区人口密度，科学规划并合理布局商业和服务业，合理配置公共设施、绿地，建设更为适居的住宅小区。城市环境的改善，为扩大开放、招商引资提供了条件，促进地区经济发展，改善人们的生活。

（三）改善生态居住环境，惠及民计民生

棚户区是在产业转型和体制改革过程中形成的。使用年限久、房屋质量及周边环境差、抗灾性差、基础设施配套不齐全、治安和消防隐患大是棚户区的主要特点。以改造前的西于庄为例，该片区人口密度大，城市管理约束不足，脏乱差现象严重，并产生了一系列社会问题，群众生活质量难以保证。通过棚户区的拆迁改造，重新设计建造高科技、高环保的建筑物，使棚改区居民的居住空间得到拓展，生活环境得到有效改善。同时，棚户区改造有利于加强城市管理，提升社会治安。居民群众业余文化生活将会进一步丰富，社会治安好转，棚改区群众的人身财产安全有了切实的保障。总之，棚户区改造是改善人居环境的重点和难点，是以人为本扶助弱势群体的具体行动，是增强社区经济活力的新机遇。

二、天津棚户区改造及规划现状

2014年，天津市区内棚户区改造集中在南开区、河西区、河北区、红桥区、河东区5个区。

南开区棚户区改造集中在3个区域，范围面积为17.65公顷。分别是战备楼片区、新裕里片区和南开六马路片区。战备楼片区建设内容包括项目区内房屋征收与补偿、旧建筑物拆除工程、土地整理、基础设施工程，新建及改造道路3条，总面积10638平方米。新裕里片区区域面积2.65公顷，主要对新裕里片内的棚户区进行改造，建设地点位于南开二马路与服装街交口西南侧。南开六马路片区区域范围面积5.1公顷，建设内容包括项目区内房屋征收与补偿、旧建筑物拆除工程、土地整理、基础设施工程。

河西区棚户区改造集中在4个区域，分别是新会道片区、科技大学片区、海地路片区和宾馆路片区。新会道片区主要将现有危旧棚户区拆除并进行道路沿线绿化，将按单元规划为居住用地，改善群众的居住环境。科技大学片区、海地路片区和宾馆路片区主要将改造范围内旧建筑物拆除，作为建设预留地待未来开发使用。

河北区棚户区改造主要集中在3个区域，分别是增产道24段片区、增产道24段片区和三十五中学片区。增产道24段片区主要将改造范围内旧建筑物拆除，作为建设预留地待未来开发使用。新大路片区主要工程内容包括区内房屋征收和补偿、道路工程以及排水管网工程。三十五中学片区主要工程内容包括区内房屋征收和补偿、道路工程以及给水工程、排水管网工程。

红桥区棚户区改造主要集中在6个区域，分别是丁字沽片区、金潞园片区、西沽片区、松楠楼片区、聚顺里片区和单家面铺片区。丁字沽片区用地面积为24.3公顷，区内主要为现状棚户居民区平房、厂房及办公商业用房等。金潞园片区用地面积6公顷，主要对区内房屋征收，道路与管网工程。西沽片区通过房屋征收、基础设施建设和土地出让等工作，为西站地区城市副中心规划的实施与建设奠定坚实的基础。聚顺里片区建设项目包括房屋补偿与征收，地下的管线拆改内容，区内组团级道路及绿化工程。

河东区棚户区改造主要集中在4个区域，分别是四号台片区、棉一宿舍（铁路木材厂）片区、六纬路18号地片区和合兴里片区。四号台片区项目用地面积5.41公顷，工程内容包括项目片区内房屋征收和补偿、拆除工程、道路工程、管网和照明工程及绿化工程。棉一宿舍片区、六纬路18号地片区和合兴里片区主要将改造范围内旧建筑物拆除，作为建设预留地待未来开发使用。

三、天津棚户区改造存在的问题

客观上讲，天津市内棚户区改造难度较大，主要原因在于商业价值高，容易改造的片区基本改造完毕，剩下的大多改造成本较高。天津市内棚户区改造存在的突出问题主要包括以下几个方面：

（一）土地政策难以落实到位

目前天津市实施的棚户区改造项目大部分采取市场化的运作方式，在实际改造过程中，为了调动开发企业的积极性，对棚户区改造项目中的全部建设用地实行划拨供地，这一规定与《土地法》中有关划拨用地的规定明显不符。2009年，住建部等3部委印发了《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》，明确规定“棚户区配套建设的商业、服务业等经营性设施用地，必须以招标拍卖挂牌出让方式供地”。但在执行过程中会产生问题，招标拍卖挂牌出让的土地必须是“净地”，而采取市场化运作的棚户区改造项目，都是在开发企业先期投入资金进行拆迁之后才能成为“净地”，为了保障开发企业的利益，地方政府虽然会按照规定进行招标拍卖挂牌，但会采取一定的措施，确保开发企业能顺利拿地，结果使规定流于形式。

（二）征地拆迁工作难度大

棚户区拆迁改造涉及的人群有不同的利益诉求造成拆迁工作无法顺利完成。在具体某片棚户区拆迁中情况复杂，有些居民希望加紧拆迁，有些居民希望不拆迁，有些居民希望拆迁但是有条件耗下去，打持久战争取更多补偿款项等。有居民为了在拆迁中得到更多赔偿，私搭乱盖。有居民把拆迁看做是自己住房升级换代的机会，能够满足自己住房要求就行。有些居民希望以小博大，换取更大房屋。这样不同的住房需求、不同的拆迁补偿要求，加大了征地拆迁工作的难度。

（三）缺乏正面舆论导向，实施改造难度加大

棚户区改造能有效解决低收入人群的住房困难，也能改善城市面貌、提高城市品位，可谓一举多得。正常情况下棚户区居民和政府都应该积极参与和支持。但实际情况是，“拆迁难”成为越来越普遍的问题，暴力强拆也屡见不鲜。原因主要有两个方面：一是补偿标准低，老百姓利益受到侵害；二是拆迁户要价过高，要求得不到满足。从天津出台的棚户区改造政策来看，普遍考虑了棚户区居民的实际情况，按照补偿方案都能得到实惠，因此目前改造难度大的主要原因还是少数拆迁户要价过高。有些拆迁户不合理要价，希望达到一夜暴富的目的。现实情况是越坚持、越敢要，得到的也越多。由于缺乏正确的舆论导向，有些地方政府为了息事宁人，往往对这类人群区别对待，给予额外的好处，这样反而造成所谓的“钉子户”越来越多。

（四）缺乏有效的监督

在棚户区中，居民作为拆迁客体，在信息的掌握量和财力以及公权力上所占有的资源相对较少。在缺少有效监督情况下，有些开发商钻法律的空子，其做法可能会损害老百姓的合法利益。当民众认为自己的权益得不到保障，诉求找不到合理的表达方式后，就会通过非正常的途径来表达，比如聚众闹事、集体上访、越级上访等。给社会稳定造成了一定的影响。

四、棚户区改造的经验借鉴——以辽宁省棚户区改造为例

（一）采取多融资运行模式

辽宁省政府提出“九个一块”融资策略，即“政府+市场+社会”模式。其中“政府”对应的是“政府补贴一块，政策减免一块，银行贷款一块”，资金主要来自政府财政投入、政策性金融贷款、土地出让金减免、管理税费减免等。由政府制定和实施相关的制度与政策，利用政府的公共财力和运作能力，对棚改家庭提供程度不同的补助与保障，政府直接或通过代理人负责具体棚户区改造工程的组织和实施。在“市场”中，对应的则是“企业自筹一块、个人集资一块，市场运作一块”。涉及棚户区改造的人力、资金、技术及棚改住房的生产、交换、分配和消费等环节，由棚改相关开发企业、金融机构、中介组织、棚改家庭共同承担，主要通过市场来实现。

（二）促进产业结构转型，推动经济发展

辽宁省将棚改与经济发展紧密结合，促进棚户区改造和经济发展的良性循环。棚户区改造投入的建设资金产生了直接的带动效应，对相关产业及人员就业均产生了一定影响。同时，棚改后居民相关就业的增加及对经济的贡献，加大了棚改对宏观经济的影响。棚户区改造促进城市产业转型。棚户区改造腾空的大量土地为城市产业转型提供了良好的空间载体，在加快了城市产业聚集的同时，更推动了很多城市中心的产业结构调整，从而促进第三产业发展。

（三）改善城市面貌，优化城市空间结构

辽宁省各城市在棚改中根据城市总体规划，合理划分城市的空间职能。将规划工矿区、商务区等范围内的棚户区居民实施异地安置，迁移到居住区内；把规划居住区内的厂矿、商业企业等迁出，使城市的空间功能更加明晰。利用棚改契机，辽宁大规模进行了土地整合，盘活存量土地，改善建设用地结构，提高了土地配置和利用效率。通过棚改，全省共腾空土地134平方公里，为城市的可持续发展储备了空间资源。棚户区周边环境得到改善，基础设施不断完善，提高了土地价值，带动房地产等投资，增加了财政收入。

（四）改善住房条件，为百姓谋福利

通过棚户区改造，居民住房条件得到极大改善，生活配套较之前有显著改进。改造后居民的居住面积明显扩大，住房结构更加合理。同时，增强了居民的安全感。在居民住进新房的同时，政府给予了一定程度的购房优惠，使接近97%的新区居民都拥有了完全产权住房。通过这种做法使居民成为有产者，其新住房成为其资产性保障，保障了居民的基本居住权利和财产权利，在一定程度上有助于缩小贫富差距，棚户区改造有助于密切城市政府与居民的关系，提升政府的公信力和合法性，对于促进城市的稳定、和谐和发展具有重大意义。

五、“十三五”期间针对河东区棚户区改造的相关对策建议

要把这项造福于民的民生工程、民心工程建设好，在实施过程中应当把握好以下几点：

（一）政府主导，市场运作

政府各有关部门应依据各自职责，密切配合，加强对棚户区改造的监督指导，加大财政投入力度，通盘规划、统筹协调，通过依法行政，营造良好的、公平竞争的环境，广泛宣传棚户区改造的重要意义，深入细致地做好群众工作，为企业的发展保驾护航，营造良好的社会氛围，推进棚户区改造工作。在改造过程中，积极落实民间资本参与棚户区改造的各项支持政策，消除民间资本参与棚户区改造的政策障碍，鼓励和引导民间资本参与棚户区改造，根据保障性安居工程任务安排，通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与棚户区改造。同时，鼓励企业出资参与棚户区改造，加大改造投入。

（二）优化改造区空间布局

注重城市开发建设的整体性、差异性和长期性。在棚户区改造后的建设用地及规划上，充分考虑居民就业、就医、就学、出行等需要，贯彻节能、节地、环保的原则，可借鉴试行非就地安置模式，即棚户区所在地块改造为新的商业区或高端住宅区，棚户区居民则被安置在城市其他区域。适当合理规划安排商业区、文化区、休闲区及物流区等城市发展项目，努力做到集约用地，扩大就业和促进经济发展，严格控制套型面积，落实节约集约用地和节能减排各项措施。实行原地和异地建设相结合，合理规划棚户区改造后的空间布局。

（三）严格改造管理

拆迁改造是一项极容易引发社会矛盾的工作，尤其是在近年来各地因拆迁引发的社会矛盾甚至群体性事件的情况时有发生的情况下，更需要做好耐心细致的群众工作。作为一项民心工程的棚户区改造，如果人民群众不满意或是未能得到人民群众的理解，就应该检讨拆迁补偿和安置等方面存在的问题，耐心做好工作，不宜进行强制拆迁。因此，应严格规范棚户区改造的管理，严格项目报批制度。加强监督，对在棚户区改造及安置住房建设、分配和管理过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、失职渎职的行政机关及其工作人员，要依法依纪追究责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。明确各类棚户区改造的范围，根据实际情况出台棚户区界定标准。出台相关法律、法规和政策相关细则，严格控制棚户区改造中的拆迁补偿面积和补偿费用额度，全面做好摸底调查工作，充分征求棚户区居民的改造意见。对开发商进行严格的资质审查，严格执行基本建设程序和标准规范，特别是抗震设防等强制性标准，积极执行绿色建筑标准。

（四）加强配套设施建设

棚户区改造应根据城市经济社会发展、城市总体布局等因素统筹规划，与城市规划、城市建设、土地利用等有机结合。与推动城市发展和城区转型、完善城市功能、改善人民群众生活质量相结合。棚户区改造要按照有关规定规划建设相应的商业和综合服务设施。政府要拓宽融资渠道，加大投入力度，加快配套基础设施和公共服务设施的规划和建设。有效进行城区结构调整，实现城区规划意图。在棚户区改造过程中，同步规划，高标准建设，对社区服务、文化体育、安全防范、管理服务用房等配套设施设备进行重点建设及修整，完善供电、供水、排水、供气、供热、垃圾收集、电信、邮政等市政基础设施，不断加强住房管理，完善社区公共服务，确保居民安居乐业。

（五）坚持以民为本

秉承“以民为本”的服务理念，在改造过程中处理好历史遗留的产权问题，着眼于切实保障居民的切身利益，保证人民群众的利益不受到损害。实行实物安置和货币补偿相结合，由棚户区居民自愿选择。按照有关规定制定具体安置补偿办法，禁止强拆强迁，依法维护群众合法权益。对经济困难、无力购买安置住房的棚户区居民，可以通过提供租赁型保障房等方式满足其基本居住需求，或在符合有关政策规定的条件下，纳入当地住房保障体系统筹解决。加强安置住房分配过程的公开透明，维护棚户区群众的知情权和参与权，提高居民的幸福指数，确保居民满意。

［1］冯先明.城市棚户区改造研究与实践［D］.郑州大学，2010.

［2］陆伟芳.城市化进程中城中村改造思考［J］.扬州人学税务学院学报，2003.

［3］辽宁棚户区改造［DB/OL］.http:// www.chinadaily.com.cn/hqkx/phgz.html.

［4］尚教蔚.辽宁棚户区改造:改变居住环境的综合整治与完善配套［J］.经济社会体制比较，2012.

责任编辑：张丽恒

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1006-1255-（2015）11-0014-04

苏婷（1987—），天津市经济发展研究院。邮编：300202

周腾飞（1990—），天津市经济发展研究院。邮编：300202

李青贤（1985—），天津市经济发展研究院。邮编：300202