国家审计与国家治理公司化探析

■秦欣梅 饶庆林

国家审计与国家治理公司化探析

■秦欣梅 饶庆林

国家治理事关国家权力分配和国家机构运行管理，国家治理的目的主要在于保证国家平稳运行，调和社会矛盾，方便政府进行统治和管理，维持既定的秩序，使公民能够各安其所，实现国家战略目标。国家审计是现代国家治理的重要组成部分，良好的国家审计能够更好地监督和制约公共权力，有利于国家治理的现代化和遏制腐败。换个视角来看，国家就像一个大集团公司，其运行和集团公司有许多相似之处。而公司一般都会追求效益的最大化，其治理结构一般较国家来说更为有效，也更为精简，公司的内部审计也在日常经营中发挥着重要作用，类似于政府层面的国家审计。为了进一步提高国家审计和国家治理水平，可以参照现代公司的公司治理，借鉴其中的先进经验。本文将从公司视角审视国家治理与国家审计，将国家“公司化”，分析提高国家治理水平的路径，为制度层面的现代化提供建议。

国家审计；国家治理；公司治理；内部审计

自从人类进入奴隶社会，就诞生了国家。国家是一定领土范围内的特定人群的集合，并由国家的职能机构代表国家行使国家权力，而国家治理则事关国家职能机构运行以及公共权力的分配我国正朝着构建现代化国家稳步前行，体现的不仅仅是经济与文化的现代化，也是政治与国家治理的现代化。随着近年来我国政治、经济、文化形势的快速发展，建立现代化的国家治理体系已迫在眉睫。

“治理”的精髓在于权力的分配与制衡。国家审计无疑在国家治理中扮演着重要角色，因为国家审计履行着监督公共部门财政的职能，能够在“财权”上监督和制约公权力，而且具有一定的专业性和行政权力（即强制性），它的作用是民间审计或其他监督方式无法替代的，有利于遏制政府腐败，提高政府效能。

从另一个角度看，国家整体就像一个大型的集团公司，其职能部门的设立、运行和集团公司有许多相似之处。公司一般都会追求效益的最大化其治理结构一般较国家来说更为有效，也更为精简，公司的内部审计也在日常经营中发挥着重要作用，类似于政府层面的国家审计。如果汲取现代公司治理的长处，将其中的精华与国家治理实践相结合，将会产生许多积极意义。

一、国家审计与国家治理

国家审计是国家治理的构成部分，甚至可以说，国家治理的需要导致了国家审计的诞生，两者在一定程度上是不可分割的。

1.国家治理的含义。

国家治理主要是指国家权力的分配和国家机构运行的管理。国家治理的目的主要在于保证国家平稳运行，调和社会矛盾，方便政府进行统治和管理，以维持既定的社会秩序，促使公民能够各安其所，实现国家战略目标。

在我国，国家的构成主体有社会个人、政府当局、非政府社会团体（如营利性的非国有企业、非营利性的民间社团）、官方性社会团体（营利性的公有制企业、行业协会、政党）等。当然，任何主体的基本构成单位都是自然人，因此，国家治理最终需要调节的是权力部门与人民的关系。

人类社会最初是没有国家界限的。国家是由于人们被动或主动地出让部分自然权利而诞生的，人们把权力交给国家政府集中使用，以谋求群体利益的最大化。所以，国家的本质就是权力的集中，政府代表人民集中行使部分权力，国家也由此而出现了代理问题，有着高昂的代理成本。为了适应新形势，推行“善治”，使国民整体利益最大化，控制代理成本，就需要有现代化的国家治理，即要协调好政府职权部门与民众之间的关系，科学分配国家权力，制定并维系法律和制度，建立监督与反馈机制，还要引入适当的制衡与纠错机制，让国家整体能够在正确的轨道上平稳运行，为全体国民谋取更大的福祉，并契合国家的战略目标。

2.国家审计的定位。

国家审计也被称为政府审计，是由国家审计机关所实施的审计，其职能和工作范围是法定的，理论上不受其它因素干扰，这是审计独立性所要求的必要条件。我国的国家审计主要的工作范围是各级政府机关、公有制企业以及掌握公权力的官方性非营利社会团体，审计的内容是这些部门和单位的财政收支和财务收支。通常来说，国家审计应站在独立第三方的角度，监督这些掌握公共资源的单位对国家资源的使用情况以及产生的经济效益和社会效益，并有权通报和查处不合规的行为。对于民间审计来说，审计只是一种信息增信，对财务报表仅作合理保证，有助于投资者对公司价值的评估判断。而对于国家审计来说，审计部门拥有或多或少的行政权力，对相关单位和部门的审计有着强制性，对数据真实性的要求更高，查错揭弊也是国家审计的重要工作任务。国家审计开展的合规性审计和绩效审计，在很多时候要求“绝对保证”，审计部门也有事后要求整改的权力，可以有效监督政府其他职能部门，限制公共权力的滥用，提高公共资源的利用效率，使政府开支合理化，有助于及时查处腐败和浪费。

二、国家与公司的相似之处

1.两者都是集权的组织。

国家是集权的，公司也是集权的，且两者都存在代理关系。

国家的权力来自于公民的授予，公民让渡出部分危险的权力交给国家代行，政府代表国家行使权力，对外代表国家，是国家的合法象征，国家官员有着超出其作为普通公民身份所拥有的额外公共权力。

公司权力的源头就是投资者的资本投入。对于现代公司来说，投资者投入的是经济资源，将本属于自己的经济利益让渡给公司使用，以期产生更大的收益。现代公司的常设最高决策机构是董事会，就相当于国家的政府一样，对外也代表公司，履行公司权利，股东大会只是每年召开几次而已，通常是对董事会的经营方案进行表决，这与人民代表大会的运行有些类似。我国的“两会”每年只开一次，日常国务都交由人大常委会和国务院处理，正如公司里的董事会和经理层。公司高管有着远超一般股东的权利，政府和管理层都有滥用自身权利的动机。许多大型企业得了“大企业病”，实际上就是运行得越来越像政府部门了。

2.都有“内部审计”机构。

国家审计与公司的内部审计一样，也属于我国政府的“内部审计”。

国家审计的体制一般分为四种类型，按照独立性从高到低排列分别为独立型、立法型、司法型、行政型，而我国的国家审计属于独立性最差的行政型审计，即我国的国家审计部门隶属于国务院，在国务院的领导下展开工作，地方的各级审计部门受审计署和当地政府的共同领导，无法独立于政府体系以外，这就导致国家审计变成了政府的“内部审计机构”，国家审计署也就成为了国家的内部审计室，这与公司的内审部门十分类似，与外部独立机构相比缺乏独立性。国家审计也与公司内部审计一样，是治理结构的组成部分，涉及组织内的权力监督与制衡。

3.实施治理的最终目标类似。

国家治理与公司治理类似，皆以公民（股东）利益最大化为最终目标。

国家、政府存在的意义就是让它的居民安居乐业，福祉最大化，即所谓的“代表最广大人民的根本利益”，可以概括为全体公民整体福利的最大化，这就是一个国家奋斗的最终目标。对于公司来说，它的目标理论上来说是股东利益最大化或者公司价值最大化，但归根结底，公司存在的意义就是给股东创造更多财富，股东是公司理所当然的所有者，正如国家属于它的人民，人民是国家理所当然的所有者。所以两者的目标是相似的，甚至可以说是“相同”的。

4.国家和公司都有“章程”。

国家的法律和公司章程文件类似。

公司章程是用来规范公司内部的文件，公司的运行也是围绕公司章程和其他公司条例展开的，是各种公司行为的指导性文件。国家则通过立法来规范和调节国家各个主体之间的关系，并靠暴力机关对违法主体施以强制性的惩戒。国家正是依靠法律法规才能运行得井井有条，国家治理也围绕法律和相关规范展开，可以说法律就是国家运行的“时刻表”。

三、公司治理的优点

1.公司治理效益至上。

公司治理更加重视成本效益，拥有较为完善的激励机制。

公司以营利为目的，通常以追求利润最大化作为直接经营目标，但最终目标是公司价值最大化，或者股东财富最大化。为了增加公司价值，公司会动用一切手段，开源节流，在降低成本的同时提高产品和服务的附加值；公司重视绩效考核，人员的工资薪酬与职位晋升在很大程度上与经营业绩挂钩，对于管理层来说更是如此，员工甚至有被辞退的风险。而政府和国有企业就比较僵化，公务员旱涝保收，工资薪酬基本不变，职务只升不降，而且晋升与成本效益关联不大，反而催生了不经济的政绩工程。

2.公司管理层级少而精。

公司治理管理链更短，控制力更强，执行力度更大，反应更快。

随着信息技术的日新月异，扁平化结构和团队运作得到了公司的青睐。管理层级越来越少，管理效率和速度却越来越高，公司可以用更少的人员、更快的时间完成比原先更复杂的业务及事项。管理链的缩短提高了信息传递的质量与速度，也更加方便上下级的沟通交流，能够让高层及时得知最新信息动态，强化了上级对下级的控制，保证了指令的严格执行，反馈信息也能及时传达上去，实现了有效的双向沟通，同时节约了成本。这对于生存压力越来越大的公司来说是非常重要的。而政府部门的管理链太长，国务院下辖的机构层级分别为省部级、厅局级、县处级、乡科级、办事员级，除了最低一级，其他每级还分正副，可以说机构臃肿而庞大，指挥层级太多，每级的职能部门也很多，最终导致了效率的低下与行政成本的高企。

3.公司受外部审计约束。

外部审计构成了公司治理的一个重要部分，能够更加客观。

外部审计归根结底是一种信息增信行为，因其独立性和客观性而受到投资者信赖，外部审计构成了公司治理的重要一环，与公司内部的审计委员会一道，强化公司治理水平，监督和约束管理层权力，揭示重大错报风险。我国的国家审计不能独立于政府，其独立性大打折扣，对公共部门的监督作用效果较差，甚至对查出问题的后续处理不能发挥刚性效用，这严重制约了国家治理的发展。

四、提高国家治理公司化效用的建议

国家治理应该在考虑自身特点的情况下，学习公司治理的先进经验，对落后的国家治理体系进行现代化改造与建设，以适应新的时代要求。

1.双管齐下遏制机构膨胀。

因为不用考虑生存压力，财政有保障，所以政府部门普遍人浮于事，机构臃肿，效率低下，因此要靠制度来遏制机构膨胀，提高国家治理水平。一方面，可以定税清费，消除政府部门的绝大多数创收行为，统一为国家税收，归财政统一管理，但财政部门不能擅自用钱，财政部门只按经人大通过的预算发放资金，即“管钱的不能用钱”，这就像是内部控制的一种安排，将预算确定下来，一切开支都来自经过审核的预算，事后还要经国家审计机构审核决算；另一方面，应推行税收立法，确保税率和税目不能随意更改，而应依照法律程序来推行，这虽然有损效率，但却更加严谨。正如严格的公司章程一样，反而能将公司治理得更加完善。为了降低改革阻力，可以在分税制的基础上将税收收入向地方政府倾斜，以提高地方政府的积极性。

2.减少行政层级。

公司为了适应新环境，减少管理成本和沟通阻碍，大规模推行扁平化管理体系，减少管理层级，合并中间管理环节，往往形成了三级管理层次，即简单的“管理层→职能部门→基层”系统，甚至两级管理层次，即“管理层→执行层”。这是由于信息技术的进步导致了管理幅度的扩大，可以有效降低成本，提高效率，节约人力资源，指令的失真度也更低。政府的行政层级也应该进行压缩，减少行政级别，缩短指挥链长度，精简机构，可以大大降低政府的规模，减少财政负担，提高政府效能，使得政令能够更容易地上传下达。

3.完善国家审计职能。

国家审计在我国还属于“内部审计”的性质，它相对于政府没有太高的独立性，说服力不强，作用也有限，使得国家审计查错揭弊、提高效益、监督权力等功能无法完全发挥出来。所以，要建立独立性不同的国家审计层次，正如公司既有内部审计又有外部审计一样。

对于专门的国家审计机构及其分支结构和下属单位，应该尽可能地“外部化”，脱离政府的影响，成为最高立法部门（即全国人大）下属的独立机构，依法独立开展审计工作。审计署下辖的地方审计厅不再接受当地政府的双重领导，而改为接受上级人大和审计署的双重领导，即拥有一定的自治权。另外，为进一步增强独立性，审计部门的经费由中央财政保障，进一步减少地方政府对审计部门的影响。这样一来，审计署就成为了政府的“外部审计”机构，其职能得到强化，更有助于提高国家治理水平。

4.依法治国。

我国的各项改革已经进入了深水区，进一步改革势必会触动大量既得利益，唯有靠法律做到公平公正，用法律来限制政府的权力，明确国家该做的事情，法律之外不可为，使得国家能够在一些领域“去行政化”。事实上，前面提到的三项改革建议都需要法律的完善与坚决贯彻执行作为最终支撑。现代化的国家治理，其中一个显著特征就是以法限权，依法治国，国家审计说到底也只是起到监督和制约作用，算是一个助力，但法治是国家治理走向现代化的根本。正如良好的公司章程被贯彻执行能够带来公司的腾飞一样，法治对国家发展具有很大的推动作用，可以为国家营造一个良好的内部发展环境。

［1］刘家义.论国家治理与国家审计［J］.中国社会科学，2012，（6）.

［2］蔡春，蔡利.国家审计理论研究的新发展——基于国家治理视角的初步思考［J］.审计与经济研究，2012，（2）.

［3］张文显.法治与国家治理现代化［J］.中国法学，2014，（4）.

［4］张立民，许钊.审计人员视角下的国家审计推动完善国家治理路径研究［J］.审计研究，2014，（1）.

（作者单位：南昌大学科技学院、南昌工程学院经济贸易学院）