让人民作“钱袋子”的主

黄剑川

国家财政的“财”即是钱，“政”就是政治，两者紧密相联，体现了财权与政权的统一。而预算是具有法律效力的财政收支计划，是现代国家财政的核心，也是国家运用公共权力配置财政资源的基本手段，也就是我们常说的国家的“钱袋子”。

这个“钱袋子”可不是政府的“钱袋子”，而是人民的“钱袋子”，是国家的预算。

谁当家作主“钱袋子”，是国家预算制度的核心。预算制度是由宪法来确立预算权的分工与制约机制，是现代国家政治制度的重要内容。人民当家作主是中国特色社会主义民主的本质和核心，当“钱袋子”的家、作“钱袋子”的主，这是人民当家作主的真正实质体现。人民当家作主“钱袋子”并不局限在审查批准这个环节，实际上还具体包括在预算的编制、审查批准、执行、变更、决算的全过程中。

为什么要当家作主“钱袋子”

第一，国家预算公共财政的本质要求。公共财政是预算的首要目标，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动或财政运行机制。预算作为公共财政运行的载体，是政府活动的财力保障，也是制约与监督政府活动的关键。预算首先是一个民主过程。公民按照自己的意愿选举人大代表，并通过自己选举的代表审查和批准预算并监督政府执行，预算决策要能够反映公民的意愿。其次，预算还是一个广义的立法实践过程，预算一经批准，即具有法律效力，非经法定程序不得改变。因此，预算体现了以下原则：一是民主性原则。预算要反映大多数人的意愿，实现公共支出与合理税收负担均衡，就必须为预算的民主决策和监督提供制度保障。二是规范性原则。预算过程必须遵循严格的法定程序，预算编制、审查批准、执行、变更、决算等过程都要在法制的基础之上进行，这是坚持预算即法律、保障预算硬约束的基本要求。三是完整性原则。预算必须包括政府的全部公共收支，反映全部财政活动，不允许有预算外的公共收支，不允许有在预算管辖之外的政府财政活动。四是公开性原则。这是民主化预算管理的要求，包括三个方面：预算过程即预算编制、审查批准、执行、变更、决算必须公开，预算内容即预算收支的具体科目必须公开，预算绩效即预算收支评估必须公开，向社会公布，接受社会监督，保障公众的知情权。

第二，人民行使管理国家权力的实质体现。我国宪法规定，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。这个制度的核心是保证人民当家作主，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。财政为庶政之母。以财权为抓手，当家作主“钱袋子”，行使好人大对预算的决定权，是把人民行使管理国家权力落到实处的具体体现，是人民意志和愿望的反映，是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容。

第三，防治腐败的现实需要。财政资金管理和使用一直都是反腐倡廉建设的一个重点领域，也是社会各界和人民群众关注的焦点。通过各种腐败行为和现象，我们不难发现，无论腐败的具体内容、方式、花样如何，其最终往往都与政府预算、公共资金的运行使用状况密切相关。历年来的审计发现，预算执行和其他财政收支中存在许多管理不规范和政策执行不到位的问题。一些部门利用职权，隐瞒财政资金，挤占、截留、挪用专项资金，不仅导致财政资金效率低下，而且还造成大量资金流入“小金库”，成为许多腐败的“温床”。同时，加强新时期领导干部作风建设，是党中央提出的一项重大战略决策。长期以来，公务接待、公务用车、公款旅游等公务消费居高不下，文山会海屡禁不止，各种名目的节庆、达标评比活动层出不穷。这些不良风气的存在，有着复杂而深刻的原因，其中最重要的一条，就是财政预算的管理不规范、监督不力，一些不该花的钱花起来太方便、太容易。因此，从源头上预防腐败，管控好预算正是关键环节。只有财政资金规范了，政府的行政行为才能规范，才能尽快推动政府转变职能，实现“从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。

怎样当家作主“钱袋子”

第一，全口径预算监督管理。

当家作主“钱袋子”，首要的是让所有的钱都装进“钱袋子”。党的十八大报告明确指出，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。全口径预决算要求对全部政府性收入支出，实行统一、完整、全面、规范的管理。凡是凭借政府行政权力获得的收入与为行使行政职能所管理的一切支出，都应纳入预决算管理。从而实现预算作为行政内部控制与立法外部控制的管理工具，最终实现政府对立法机关负责，进而确保整个政府活动对公民负责。

我国目前预算体系包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算四个方面的预算。当前，一方面，着力解决预算体系中一直存在不统一、不完整、不规范的问题。把游离于预算之外的非税收入全部纳入预算，编实部门预算，将支出预算细化到具体单位和项目;完善基金预算编制，统筹安排结余资金，加快基金预算支出项目库建设;统一编报国有资本经营预算的范围，逐步提高国有资本收益上缴比例;规范社会保险基金预算编制，推进社会保险基金预算制度化。特别是要建立健全债务预算制度，重点解决地方政府债务收支没有预算，以政府融资平台为工具筹集资金，不断加大政府债务风险的乱象。

另一方面，切实加大预算审批监督的广度和深度。改革现有的预算审批监督模式，借鉴立法法规定的立法案审议程序，人大的各专门委员会按职责分工，对预算案的相关部分、对口的部门预算进行初步审查。如有关教育、科学、文化、卫生等由教科文卫委员会初审;农业、水利等由农业委员会初审;司法、民政等由内务司法委员会初审;交通、建设、经贸等由经济委员会初审。新设或充实完善预算委员会，根据各专委会的初审意见进行汇总，并统一审查。这有利于发挥有关专委会自身优势和预算委员会专业特长，进一步拓展人大预算审批监督的广度和深度，逐步实现由程序性向实质性审查的转变。

第二，取之于民有度，用之于民有道。

当家作主“钱袋子”要心中有“数”，以公共财政为目标。这个“数”既要知道钱从哪来、有多少等具体数据，又要明白谁在花钱、花钱干什么以及钱是怎么花的。邓小平同志在谈到预算时就指出：“数字中有政策，决定数字就是决定政策。”

取之于民有度，（1）收入的盘子不能都是基数加增长，财政的增长更不是想定多少就多少，简单下个目标就行了，必须科学合理的预测分析与经济社会发展的实际相适应。（2）税收法定，这个“法”应是全国人大制定的法律，而不是国务院发布的行政法规，因为财政权和征税权是国家主权的体现，直接关系每个公民的财产利益。非税收入必须严格限制，避免有的地方为了追求政绩，非税收入增长过快、占比过大，加重公民的负担。（3）土地财政“卖地生财”愈演愈烈，一些地方靠“卖地为生”，寅吃卯粮，难以为继。一方面要明确地方政府的支出责任，财权和事权相对称统一;另一方面要完善政绩考核体系，有效遏制地方政府片面追求GDP增长而大干快上的卖地冲动。

用之于民有道，（1）以民生为本，走公共财政之道。君子爱财、取之有道，政府花钱既要取之有道，更要用之有道。面对地方政府债务不断扩张的现实，最终“买单”的是人民。当务之急是立法规范地方政府债务的“借、管、用、还”各环节，统筹投融资、财税等体制改革，完善政绩考核和问责机制，疏堵并举、双管齐下，健康发展。（2）牢固树立预算即法的理念，先有预算，后有支出，严格预算执行的刚性。（3）切实树立为民理财的思想，坚持厉行节约，勤俭办一切事业，严格控制一般性支出，大力压缩行政成本。同时，改变“重收入、轻支出，重分配、轻管理”的现象，整合财政、审计等的监督管理，定量与定性相结合、绩效评价与绩效分配、绩效问责相结合，着力提高财政资金的效益。

第三，让预算在阳光下运行。

预算权是国家制度的基石，预算法有经济宪法之称。预算权中的决策权、分配权、使用权属于预算的行政权，人大对预算的审查监督权，公众或纳税人对预算的决定权属于民主权。根据人民主权的宪法原则，民主权决定行政权。让预算在阳光下运行，必须贯穿于预算编制、审查批准、执行、变更、决算等预算权力运行的全过程，既要公开政府各项行政权的权力清单，也要公开民主权的权力清单。

（1）科学确立基本公共服务的底线。公共财政以人为本，保证每个公民的基本权利和人权，强调“公民生存条件的一致性”，保障每个公民享有基本公共服务不论在什么地方都应有的底线。“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”这说的就是国家需要为广大人民不断提升公共服务水平，但国家法律层面一直还没有明确基本公共服务的具体标准，也就是作为一个中国公民不管是在东部还是在西部都应该享有哪些最起码的基本公共服务权利。

（2）预算公开的事项范围、标准要统一完整，“横向到边纵向到底”，按照财政科目细化到“类、款、项、目”。财政预决算、部门预决算，以及政府性基金、国有资本经营等预决算，特别是政府债务的“借、用、还”等情况都必须向社会公开。

（3）对行政经费，包括公务出国出境、公务接待、公务用车等支出，都要统一口径、复式计算、详细公开，公开的不仅是科目的执行数，还要反映在项目支出中用于“三公”的实际支出。

（4）每年审计发现的问题和整改的情况，要原汁原味、不被加工处理过的向社会公告。

（5）扩大公民对预算程序的参与渠道。建立公众对预算程序的参与制度，使参与的主体范围，不仅是人大代表、政府官员，也要有法律工作者、经济类专家、普通百姓，以最大化地反映民意，集中民智，体现预算的民主性。（作者单位：贵州省人大常委会预算工委   责任编辑/岳 振）