质疑民航发展基金

郁风

乘坐国内航线，需缴纳50元；乘坐国际航线，需缴纳90元。每张机票需缴纳的这笔民航发展基金到底有何依据？两年多来，上海律师王录春一直在寻求答案。

2012年5月，他向财政部申请信息公开，要求公开《民航发展基金征收使用管理暂行办法》的制定依据和财政部民航总局通知征收民航机场建设管理费的依据，但被财政部以“申请的信息不属于依申请公开政府信息的范围”为由拒绝。王录春提起行政复议未果后以个人名义诉至法院，去年9月，法院判令财政部对其申请重新作出处理。但败诉后，对方仍以涉及国家机密为由拒绝公布。

近日，王录春再次起诉财政部。今年7月2日，北京市一中院公开审理此案，财政部的抗辩理由仍是“征收依据系国家秘密，不予公开”。法院审理后没有当庭宣判。

王录春的代理律师北京圣运律师事务所王优银律师告诉《中国经贸聚焦》记者，民航发展基金及其前身“机场建设费”，至今已征收20多年过千亿元，面对这样一个征收依据不公开、现实理由不充分和欠缺透明度的收费，公众有权质疑，“这是涉及每个人的大案”。

征收依据

资料显示，机场建设费首次征收始于1992年3月，1995年才获国务院批准，收费标准统一为国内航班每人50元，国际航班每人90元（含旅游发展基金20元）。2004年9月由机场收取改为航空公司在机票中加收。2011年起免征支线飞机执飞国内支线航班机场管理建设费。其间，征收截止期则从2005年一再延长到2006年、2010年、2015年。

2012年，机场建设费终于取消，但却换了个民航发展基金的“马甲”。当年3月，财政部印发《民航发展基金征收使用管理暂行办法》规定，自2012年4月1日起，将原民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金合并为民航发展基金。对旅客的征收标准维持不变，执行期仍至2015年12月31日。

自机场建设费开始征收后，就引发了各界的极大争议。人大代表、律师以及普通民众都纷纷要求取消这项收费。

2012年全国两会上，全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青曾提交建议“取消机场建设费”。他认为，机场建设费是当初在经济水平有限的条件下“老百姓出钱搞建设”，“如今，中国政府收入大幅增长，临时性、克服困难式的政府性基金也该取消了。”

全国人大代表、广东省茂名市工商联主席陈华伟也表示：“这么多年来，机场建设费累计收了逾千亿元，但从来没有公开过具体数据。这是一项收费时间最长、收费范围最广、最没有法律依据、最不公开透明、引起最多反对声音的不合理收费，与广大人民群众的利益相悖。”

王优银律师在对《中国经贸聚焦》记者谈到王录春起诉财政部的行政诉讼案时同样称，“财政部以保密为例外不予公开征收依据，那么不属于公开范围的政府信息应当由明确的法律依据和法定程序进行加密，确认密级。但财政部并没有提供保密文件的名称，也无法提供是哪个部门认定的密级，没有任何根据。其提交的3份保密依据被法院认定，和信息公开没有关系。”

王优银进一步指出，财政部出台文件征收机场建设费和民航发展基金，也与《立法法》等的相关要求有悖。据悉，《立法法》第九条规定，国务院就“对非国有财产的征收”事项的部分立法权，需全国人大（或常委会）的明确决定进行授权和通过制定行政法规的方式实现的双重要求。“一个部委随意开征，一年收老百姓几百个亿，且涉公民切身利益的收费，既未向社会公布征求意见，也没有举行听证会，这样的做法显然程序违法。”

不过，对于上述民航发展基金不合法的观点，一些专家还是持审慎态度，更倾向于认为这是因为国内行政性收费的立法性文件比较欠缺而造成的模糊地带。

北京大学法学院行政法学教授姜明安就表示，从现行法律来看，对于机场建设基金的收费，并没有任何的相关法律进行规定，但是财政部以一种规范性文件的方式对机场建设基金进行收费管理，“是不合适的”。他解释说，之所以称为“不合适”，是因为中国现行法律并没有对行政收费作出明确规定，因为没有相关法律，所以不能称其“违法”。 对于是否应对收取机场建设基金进行听证，法律规定也不清晰。

合理性

抛开对于民航发展基金征收是否违法的争议不言，那么，其收费的现实理由是不是足够充分呢？

中国民航大学机场规划研究所所长王志强认为，机场是准公益性企业，承担公共服务职能，中国处于民航高速发展期，机场需要不断改扩建，因此，留下部分民航发展基金补贴是合理的。他还称，以国土面积衡量，中国大概需要500-600个商务运输机场，而已有的近200个机场中亏损的占60%-70%，仍需民航发展基金补贴。“钱从哪来？如果不从买机票的人手里来，就得全民承担。”

国家民航总局局长李家祥也曾表示，在2007年底上任民航总局局长时，第一周就提议取消机场建设费。不过，经过内部的反复讨论和论证，对比取消前后可能的结果，李家祥得出这样的结论：机场建设费不能取消，收取机场建设费主要原因是于国家有利。

但一位不具名的民航业内人士对此颇不以为然。他告诉《中国经贸聚焦》记者，民航机场的大面积亏损，与属于国有的机场公司运营效率的低下，近年来机场大范围建设和不合理布局等都有很大关系。“而且不同于几大航空公司均系央企，机场公司往往都是由地方政府控股，这就造成利益上的不一致，很多中小机场想开通部分航线都要给航空公司补贴。这也导致这些机场难免亏损。”

民航总局2012年曾宣布，将在“十二五”期间建设82个新机场和扩建101个现有机场。国家发改委官网亦披露，从2012年开始，发改委总计批复了超过24个机场的新建、改扩建工程，投资总额超过千亿元。有规划显示，到2020年，华东地区将新建或改建12个机场，使民航机场数量达到48个，平均每间隔四五百公里就有一个机场覆盖。

“到底需不需要这么多机场，肯定是存疑的。”这位业内人士分析说，很多机场建成后都将不得不面临客流量不足和如何收回投资并实现盈利的问题。根据中国民航大学教授李晓津的研究，在中国，一个机场必须保证100万的年运客量才能实现盈利，而目前全国的机场仅有80%能够达到这一标准。

“李家祥曾强调大规模机场建设的必要性，称美国有约1.9万个机场，中国只有区区182个。但这其实完全没有可比性，美国多数机场都是用于商业航空以外的医疗卫生、抢险救灾等通用航空用途的。”他表示。

而在设立民航发展基金后，其补贴范围正从民航基础设施建设扩大至民航节能减排、支持通用航空和货运航空发展等。

外界对此的疑问则是，如果每个领域的发展都需要公众进行长期补贴，那么是不是意味着，坐飞机要交民航发展基金之外，坐火车也要交“铁路发展基金”，坐公交要交“公交发展基金”，坐船要交“轮运发展基金”？如此还要公共财政做甚？

透明度

除了对征收依据和合理性的质疑外，这笔资金去向的不透明也备受指摘。

近年来随着国内民航客流量连年增长，机场建设费（民航发展基金）的收取总额也在逐年增加。财政部公布的数据显示，2012年民航发展基金收入是231.26亿元，2013年该数字为252.63亿元。

根据财政部2012年印发的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，民航发展基金收入全额上缴中央国库，并纳入政府性基金预算，专款专用。但实际操作却不尽然。媒体披露，查阅首都机场股份有限公司2013年年报发现，其营业收入72.24亿元中民航发展基金收入10.6亿元，占总营收14.7%，如果比对其13.29亿元的净利润，该项收入更占到了近八成。这意味着民航发展基金收入直接关乎着机场盈利与否。

其他主要机场情况相似。广州白云机场股份有限公司2013年年报显示，营业收入51.41亿元（净利为8.95亿元）中民航发展基金收入6.52亿元，占总营收12.7%（占利润比重72.85%）。海口美兰机场股份有限公司营业收入7.6亿元（净利为3.42亿元）中民航发展基金收入1.38亿元，占总营收18.2%（占利润比重40.35%）。上海机场、深圳机场等年报中并未披露民航发展基金收入。

既然相关规定要求“全额上缴中央国库”，为何又成了机场公司的营业收入？而且这些机场都是上市公司，此举岂非等于拿老百姓的钱来补贴上市公司？

除了“贴补”企业的钱，其余上缴国库的钱又花在哪儿了？

暂行办法规定，民航发展基金的使用范围共七项：民航基础设施建设；对货运航空、支线航空等进行补贴；通用航空发展；民航重大科技项目研发和新技术应用；加强持续安全能力和适航审定能力建设；征管经费、代征手续费以及国务院批准的其他支出。

媒体查阅《2012年度中国民用航空局部门决算》发现，其中民航发展基金收支只列出了收入104.95亿元、支出104.48亿元两项总额，而公众最关心的资金支出明细却未公布。今年7月公布的《2013年度中国民用航空局部分决算》显示，民航发展基金收入103.56亿元，支出91.62亿元，公布的支出明细共9项，其中“民航机场建设”4.25亿元，“通用航空发展”3.9亿元，而“其他民航发展基金支出”却高达28.97亿元。报告对空管系统建设、民航安全、航线和机场补贴、节能减排甚至是征管经费等7项使用范围内的经费都一一列支，为何还有这么大一笔“其他支出”？

不仅如此，审计署近两年对民航局的审计还发现，其在使用民航发展基金的过程中存在挪用资金用于办公基建、未批先建等种种违规现象。

“现在这笔钱就是在‘暗箱操作。但合理不合理，因为没公开，我们不知道。”王优银律师表示，作为民航发展基金的出资人，公众有权知道基金的用途、基金的增值保值、基金的收益额等。