城乡公交一体化规划的关键技术

王献香

（同济大学建筑设计研究院（集团）有限公司，上海200092）

0 引言

统筹城乡客运发展是时代发展的必然性。加快城镇化进程，打破城乡二元结构，要求推进基本公共服务均等化，保障和引导城乡协调发展。

统筹城乡客运发展也是我国新型城镇化发展的现实需要。1978—1990 年我国城镇化水平从17.92%上升到26.41%，年均增长0.71 个百分点；1990—2004 年年均增长1.08 个百分点；2004—2013年年均增长1.3个百分点，2013年城镇常住人口增加到7.3亿人，城镇化率提升到53.7%。随着城市化进程的加速，将改变区域的空间结构和交通需求结构，交通系统首当其冲。城乡之间、乡镇之间的联系日益密切，人员之间的流动规模和范围不断扩大，带来了客流量的与日俱增和客运出行特征变化，同时城乡之间客流联系形成明显的交通走廊。公路客运特性具有运营性、票价高和不允许超载、未设置固定中途停靠站点等特性，因此在客运需求不断加大的情况下，公路客运已经无法更好地满足城乡居民的出行需求。

随着经济快速发展，城乡之间处于交通结构调整时期，出行方式趋向多样化，出行机动化的需求日益增长，个体机动化交通方式正无时无刻地与公共交通进行激烈竞争。必须超前建立城乡一体化的公交系统，引导交通结构和出行方式指向“公交优先”形成合理的交通出行结构。

1 城乡公交一体化规划思路

城乡公交一体化规划有利于整合城乡客运交通资源，克服传统城市与农村地区公共交通相对独立、低效率高消耗的问题。城乡客运一体化规划需要政府部门和公交规划者对公交系统重新认识和定位，从城乡全局统筹考虑，建立适合我国城乡需求的“大公交”体系。通过城乡公共交通系统构建与自身良性发展，有利于充分突显交通支撑和引导发展的作用，促进城乡一体化的发展。

下面通过对城乡公交一体化内涵、公路客运与城市公交的差异两方面分析，提出城乡公交一体化规划的思路。

1.1 城乡公交一体化内涵

城乡公交一体化内涵主要表现在以下几方面。

（1）城乡公交一体化是一个渐进和逐步完善的发展过程，而不是结果。受社会经济发展水平的影响，生产力的不同发展阶段呈现出不同的发展程度，不同国家和地区发展程度也不同。

（2）城乡公交一体化是双向的，不是单方面的。并不是套用城间及城市的发展模式来发展农村，也不是农村公交化，而是两者相互吸取有益于自身发展的积极因素，相互促进，协调发展的双向演变过程。

（3）城乡公交一体化发展并不是说最终达到城市和农村完全一样，没有差别，不应简单地认为是缩小甚至是消灭城乡差别的过程，而应是在具体实施过程中注重两者内部以及两者之间的有效衔接。

（4）城乡公交一体化发展不单是道路、场站等基础设施即硬件方面的一体化，还包括管理体制、运营机制、票价和补贴机制等软件方面的一体化。

由此，必须摈弃对公交一体化概念的几个片面认识：一个票价、一次直达、一家公司等。

1.2 公交和公路客运差异分析

公交和公路客运特征二元分割，其主要根源为管理主体不统一、生存环境不平等、规范管理条例不一致。公交与公路客运具体特征如表1所示。

表1 公交与公路客运特性分析[1]

（1）管理主体不统一[3]

原来许多地区公共交通和公路客运实行的是双重管理体制，分别归属城建和交通两个部门独立管理。各自的经营范围都有自己行业的规定，这也就导致相应的管理部门各自为政，未能形成两者的协调发展。其中较为突出的表现就是公交客运和公路客运未能形成零公里无缝隙接驳系统，最直接表现为公路客运站无公交首末站用地。

（2）生存环境不平等

长期以来，公交客运和公路客运相关政策、待遇上的差别成为城乡公交一体化建设的又一大障碍。其中市场准入和税费制度是表现最为突出的两个方面。如城市公交没有使用交通部门修的公路，因而无须交养路费，但是公路客运车辆跨行在由交通部门建设、养护的公路上却要缴纳公路规费，而这些费用的支出必然会折算到公路客运的成本中，导致票价的抬高。同时，大部分城市公交则享有政府补贴，票价低，可提供公益性服务。

（3）规范管理条例不一致

有关公路客运和城市公交的法律法规是两套法规、两种规定。

车型：公路载客汽车不得超过核定的载客人数，但按照规定免票的儿童除外，在载客人数已满的情况下，按照规定免票的儿童不得超过核定载客人数的10%；城市公共汽车及无轨电车按每人不小于0.125m2核定，其他城市客车按每人不小于0.15m2核定。

站点停靠：客运班车应当按照许可的线路、班次、站点运行，在规定的途经站点进站上下旅客，无正当理由不得改变行驶线路，不得站外上客或者沿途揽客。

补贴：公共交通为公益性，公路客运为运营性。国家政策提出加大城市公共交通的投入、建立低票价的补贴机制、认真落实燃油补助及其他各项补贴。

1.3 城乡公交一体化规划思路

根据对城乡公交一体化的内涵、公交和公路客运差异的分析，提出城乡公交一体化规划的思路：

（1）构建城乡一体枢纽体系[2]，客运场站布局优化和功能调整，实现枢纽组网、扩网功能；

（2）构建城乡一体的公交线网结构，统筹城市公交与公路客运线路，以枢纽组织线网，达到网络一体、资源共享；

（3）构建城乡一体的公交票价体系，可兼顾城乡差别；

（4）构建可持续的公交补贴机制，补贴对象明确，补贴力度适宜，公共财政资金使用透明和高效；

（5）构建城乡一体的运营管理体制。

根据规划思路（见图1），实现城乡公交一体化规划的关键技术，包括：构建城乡一体枢纽体系、城乡一体的公交线网结构、城乡一体的公交票价体系、可持续的公交补贴机制。

图1 规划思路

2 城乡公交一体化规划关键技术

2.1 构建城乡一体枢纽体系

上文提到，公交客运和公路客运规划不统一，设施不共享。

2009 年石家庄市，公交枢纽场站与客运枢纽处于规划不统一、资源不共享阶段，公交枢纽和客运枢纽无同站无缝换乘站点，但在南焦、白佛公交枢纽场站与客运枢纽结合设置，位于不同的场地。石家庄市公路客运站和公交客运站布局见图2。

图2 石家庄市公路客运站和公交客运站布局图

2011 年，瑞安市公交首末站与城乡巴士客运站各自发展，衔接不足。如安阳中心城区公交首末站无城乡巴士经过；而客运站亦无公交线路始发，部分为公交中途停靠站。

实现城乡公共交通一体化规划后，现有公路客运站功能将发生转化，市域内运营的公路客运全部转化为公交，在城乡公交枢纽场站规划中，由于市域内实行城乡公共交通一体化，原有公路客运站的布局、功能定位等都将发生变化。

（1）布局

原公路客运站站内包括站前广场和长途客运站，而公交停靠站仅布设在客运站外。城乡公交一体化后，公路客运站内包括城乡公交枢纽和长途客运，实现了公共交通与公路客运的一体化衔接。具体如图3所示。

图3 城乡公交一体化后公路客运站功能转变图

（2）功能定位

城乡公共交通一体化后，客运站转变为综合或市域交通枢纽，主要服务城乡公交和跨市域的公路客运。

义乌市已经实现城乡公交一体化，中心城区公路客运站和城乡公交衔接良好，如南方联客运站，目前城市公交（5 条）、乡镇公交（23 条）和部分公路客运线路（32 条）位于同一客运站内，实现了无缝换乘。

考虑老城区用地紧张，公交枢纽场站用地缺乏，许多城市中心城区客运站开发非常成熟，在城市公路客运站外迁的机遇下，在《义乌市客运站场统筹规划》中，提出中心城区客运站功能转变为市域内公交枢纽，服务城市公交和乡镇公交。

2.2 构建城乡一体线网结构

2.2.1 公共交通服务范围

首先确定公共交通合适的服务范围。德国公共交通的全称是“公共的近距离客运交通”。其中近距离是指以城区中心为圆心，50km 为半径的范围以内的，或机动车车行时间1h 左右的短途出行。我国在公路运输中，通常将运距为20～50km以内的称为短途运输。

因此50km 的驾驶行程距离，符合驾驶员生理和身体机能要求，因此确定50km 为半径范围的线路均为公共交通线路。

2.2.2 城乡公共交通线网布局

（1）线网结构[4]

必须确立符合城乡公共交通发展的线网结构体系。如2009 年义乌市城乡公交线网结构为三级（城市公交、乡镇公交、农村支线），已经不适应城乡一体化发展需要，也与义乌城市用地发展不相适应。根据城市公交和乡镇公交运行特征和服务功能，未来义乌市形成“一主两副、八分区六组团”的空间布局，公交线路按服务区域划分城区公交和农村支线两级线网结构，其中：①城区公交：服务义乌市一主两副区域的公交线路；②农村支线：服务义乌市农村地区与镇街联系的公交线路。

（2）线网布局模式

构建城乡一体化线网结构，在《义乌市城乡公交一体化规划》中，提出城乡公交线网布局模式为（见图4）：

①客运走廊包括主城区内部客运走廊、主城区与现状乡镇之间客运走廊；

②沿客流走廊设置快速公交或骨干公交，包括主城区至乡镇客运走廊；

③利用城乡一体化公交枢纽，主城区公交线路、主城区与乡镇联系公交线路，均可实现便利的换乘衔接。

图4 义乌市城乡公交系统规划思路图

在《瑞安市城乡公共交通统筹发展规划》中，提出城乡公共交通规划思路（见图5）：

①实现客运站功能调整，配套建设公交首末站、枢纽站，实现“组网”和“扩网”功能；

②中心城区客运走廊布设快速公交，通过换乘枢纽，布设常规公交来扩大快速公交服务范围；

③中心城区与各乡镇间走廊布干线公交，在各乡镇枢纽点，设置支线公交，服务乡镇与乡镇之间和乡镇内部的客流需求；

④陶山镇、湖岭镇、高楼镇、马屿镇、塘下新区和江南新区与老城区的联系，通过老城区外围枢纽点进行转换。

2.3 构建城乡一体票价体系

以义乌市为例，分析如何制定城乡一体化票价体系。

图5 瑞安市城乡公交系统规划思路图

2.3.1 票制与票价制定原则

（1）建立城乡一体化的公交票价体系，城乡全覆盖。

（2）具有可持续性，兼顾经济效益和社会效益，考虑企业经营成本和群众承受能力，科学合理地核定公共交通票价。

①群众：城乡居民享受平等的票价待遇；

②企业：保证企业在提供所要求的公共交通服务水平时，能保证合理的利润率；

③政府：为了实现公交公益性，保证企业合理的利润率，政府需要对公交进行补贴，但不能因过低的票价给政府带来沉重的经济负担。

（3）利于公交IC卡的普及推广。

2.3.2 票制与票价制定方案

城乡公交一体化改革后，义乌市城乡客运线网结构由三级（城市公交、乡镇公交、农村支线）调整为两级（城区公交、农村支线）；结合现状票价、乘客出行平均每乘次费用，对两级线网提出一票制和多级票制的票价方案：

（1）一票制：方案一1 元、方案二1.5 元、方案三2元；农村支线为一票制1元；

（2）分级票制：城区公交一票制和多级票制结合，线路长度低于15km 的，采取一票制；线路长度超过15km 的，采取多级票制，1 元起步，超过15km以后，每增加2.5km，递增0.5元。

城区公交方案为一票制和分级票制的组合共形成六种票价方案。

2.3.3 票制与票价方案比较

上述六个票制票价方案中，城区公交票制分为：一票制和多级票制两类；基准票价分为：1 元、1.5元和2元三类。票制和基准票价分类优缺点分析如表2、表3所示。

表2 城区公交一票制和多级票制优缺点分析

表3 城区公交三种基准票价优缺点分析

2.4 构建可持续的公交补贴机制

公交补贴机制以义乌市为案例，来进行研究。

2.4.1 城乡客运补贴设置的原则

（1）公交提供的服务使广大人民群众满意，同时对公交企业的财政补贴政府能够承担，经营企业在政府补贴情况下，能保持合理的利润。

（2）财政补贴要考虑补贴内容和补贴效果，与成本控制、服务质量考核相结合，鼓励和引导公交企业向环保型、集约型、智能型方向发展。

（3）提高企业运营服务的积极性，财政补贴要考虑企业合理利润率。

2.4.2 城乡客运政府补贴内容

城乡客运政府补贴包括票价补贴、购买车辆补贴、额外补贴。

（1）票价补贴

①特殊票价优惠补贴：老年人、特殊残疾人、学生减免票补贴；

②普通票价优惠补贴：普通IC 卡票价优惠补贴；

③换乘票价优惠补贴：乘客换乘时票价优惠补贴。

（2）购买车辆补贴

提高公交服务水平，新增公交车辆的补贴，为车辆购置价的20%。

（3）额外补贴

公交企业执行低票价政策、承担政府指令性任务（如冷线新开线），会形成政策性亏损，通过该补贴，可保证企业3%利润。

2.4.3 城乡公交补贴测算方法

义乌市城乡公交进行政府补贴时企业利润、企业利润率、政府补贴计算公式分别为：

企业利润=运营收入+中央燃油补贴-企业标准成本

企业利润率=企业利润/企业标准成本

当企业利润率＜3%时，由政府补贴补足：

政府补贴=（3%-企业利润率）×企业标准成本

其中，企业标准成本由人工费用、燃料能源、车辆折旧、保养修理费、行车事故损失费、场站租赁费、管理费用（不含人工费）、财务费用、营业税金及附加等九大项目构成；运营收入指公交企业所有收入，主要为公交客流票价收入。

2.4.4 公交企业运营收入测算

（1）公交客运需求

根据现状公交客流，考虑义乌市人口、社会经济发展和土地利用等综合因素，保持现有票价不变，预测2014年为92万乘次/日。考虑票价弹性系数为-0.075（弹性系数的制定主要参考国内部分，如北京、太原公交票价和客运量变化之间关系得到）。

（2）公交企业营运收入测算

根据客运需求量、各类乘客所占比例，计算在6种票价方案下企业营运收入情况。

2.4.5 公交企业标准成本测算

首先确定企业成本构成标准，企业成本构成标准是决定公交补贴的关键指标，通过合理界定公交企业成本范围，政府部门将更好地监管公交企业的运营，有的放矢地给予补贴。

公交企业成本共包括9 个大项，即人工费用、燃料能源、车辆折旧、保养修理费、行车事故损失费、场站租赁费、管理费用（不含人工费）、财务费用、营业税金及附加。

由于受到地域经济发展、道路结构、地形地势等诸多因素影响，国内尚无规范计算标准，相关数据为各类型车辆性能、根据义乌市实际情况、结合外地经验，制定九类成本计算标准。

确定各项成本取值标准后，可得到城乡公交企业成本测算公式，如表4所示。

表4 义乌市公交企业成本测算公式

对补贴测算时，因为涉及到财务方面的很多知识，笔者在多方了解和学习的情况下，利用Excel软件建立了完整的计算补贴的模板。Excel中需要录入的数据包括：企业标准成本，输入信息为公交年运营车公里、公交车辆新增和更新情况、车辆分类及单车价格、人工费用。

利用该补贴测算模板，在票制票价和公交年度计划变更时，也可以快速得到新方案下公交补贴数值。

3 结论

城乡公交一体化规划关键技术很多，本文以部分城市为案例，对建设城乡一体枢纽体系、城乡一体的公交线网结构、城乡一体的公交票价体系、可持续的公交补贴机制四个关键技术进行了详细的分析。这四项关键技术在项目规划和实际实施中取得了良好的效果。

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