常纪文：京津冀环规的制订与实施须用标准、原则和创新保驾护航

文 _ 本刊记者 陈向国

常纪文：京津冀环规的制订与实施须用标准、原则和创新保驾护航

文 _ 本刊记者 陈向国

京津冀一体化已成为国家发展战略。在本届政府的大力推动下，京津冀一体化的里程碑式的标记京津冀一体化协同发展总体规划和交通与环保领域的两个专业规划，已经到了制订的最后阶段，即将上报国务院，获得批复后公布。为了深入了解京津冀一体化环境专项规划的制订与实施的相关问题，我刊采访了参与京津冀一体化环境保护整体方案研究论证的专家、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文先生。对于京津冀一体化环境规划的制订与实施，常纪文先生有着深刻而鲜明的观点。

“目前，我国的经济发展和环境保护进入新的瓶颈期，主要的原因是，区域和行业分割的管理模式造成现有的资源难以得到有效的整合，资源分配效益最大化的结果难以实现，有利于环境污染整体防治和生态环境整体保护的一体化产业结构和布局难以形成。”常纪文如是剖析我国经济发展和环境保护形成的新瓶颈成因。那么如何化解这个瓶颈？常纪文说：“必须通过经济、社会和环境保护区域一体化的措施，从更大的范围优化产业结构，优化管理和人力资源配备，优化自然资源的配置，统筹环境保护工作，通过一体化要效益。”如今，京津冀一体化已成为国家发展战略，如何实现一体化，如何实现1+1+1＞3的效益？一体化规划尤为重要。在大气污染严重、环境承载力岌岌可危的情况下，京津冀一体化下的环境一体化规划显得尤为重要。

常纪文现任国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员。曾任北京市安全生产监督管理局副局长，首都首届十大杰出青年法学家，国家特邀国土资源监察专员，北京市政协委员。

确定衡量标准的基石

定位要精准，目的要明确

记者：应如何定位？

常纪文：最近几年的雾霾天气及区域生态环境的恶化，引起了社会的广泛关注。因此，毋庸置疑，环境保护应当成为京津冀一体化要解决的首要问题。当然，也应同时注重经济与社会的协调发展。

记者：在定位这个问题上有哪些应特别注意的问题？

常纪文：应特别注意三方面的问题。一是一体化既不能成为地方盲目发展非环境友好型经济的借口，也不能成为地方扩展房地产市场的借口，更不能成为地方盲目扩展工业园区的借口。二是京津冀一体化还应明确谁跟谁相协调，谁跟谁一体化的问题。一般认为，北京作为国家首都与政治中心，有着特殊的意义，京津冀一体化应该以北京为核心，要与北京相协调。但是这不是毫无章法的协调，而是科学和公平的一体化。三是环境保护是出发点和首要目的，经济发展是重要目的。其他的一体化，如交通、信息、医疗、科技、通关、人才等，都是保障性的、配套性的，不能与环境保护和经济处于同一水平。

思路要清晰，层次要分明

记者：具体讲思路清晰包括哪些内容？

常纪文：思路清晰要求应做到胸中有丘壑，即应明确要解决什么问题，采取哪些措施，使用什么方法。切忌“同床异梦”，在同一个规划下各干各的，各有各的想法，如北京注重环保，河北却仅关注经济。

记者：怎样做才算做到层次分明？

常纪文：层次分明即应做到逻辑清晰、井然有序，明确国家如何统筹，京津冀如何落实，任务怎么分配，各级怎么配合等。

方案可实施，措施要实际

记者：在可实施方面，您觉得应该如何做？

常纪文：国家在2013年9月出台了《大气污染防治行动计划》（即“大气十条”），几个部委进而出台了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，国家还即将出台“水十条”。因此，建议几个部委参照“大气十条”的模式，出台京津冀地区一体化的具体实施细则，从而让京津冀地区生态环境保护整体方案与“大气十条”、“水十条”相衔接，并以此为支撑。

记者：措施要实际的含义是什么？

常纪文：指的是要有解决问题的针对性，要能解决现实的问题。对于问题，应明确京津冀各地的具体问题以及这些具体问题在全局中的地位和作用。譬如，具有“华北之肾”之称的白洋淀对于河北的生态有着举足轻重的作用，进而应考虑到其在京津冀地区中的生态环境保护作用定位。

原则要坚持，措施可灵活

记者：请举例说明如何做到既坚持原则，又能做到措施灵活？

常纪文：京津冀一体化必须疏解北京的非核心功能，如企业的搬迁。这就是需要坚持的原则内容之一。而企业在实施搬迁的过程中，无疑面临诸多实际问题亟需解决，如北京作为首都，有着诸多其他地方无可比拟的天然优势，如教育、医疗资源的优势，北京市的就业人口不愿意放弃北京户口到外地上班，因税收减少北京市不愿意大型国企外迁等。如果缺乏灵活的符合实际的措施，企业的搬迁也许更多的是政府的一厢情愿，难以有效实施。

记者：能不能给出具体的建议？

常纪文：可以采取一定期限的分税制，使北京愿意放弃一些企业；采取双户口待遇制，使北京市居民愿意随企业外迁。

权利要公平，义务要均衡

记者：这些权利和义务显然是区域和行业间的。那么，请问区域和行业间权利与义务的公平与均衡主要表现在哪些方面？

常纪文：主要表现在4各方面。第一，污染重的地区要承担更大的责任，承担更重的节能减排义务；第二，污染重的行业要承担更大的责任。比如钢铁厂、火电厂要承担更大的责任；第三，部分治污措施应协同化。如污染是相互的，仅北京限排显然不足以治理机动车污染问题，京津冀地区在统一油品质量的基础上，可探索统一限排、统一限行的路子。第四，建立生态补偿制度。即经济条件好的地区应该以适当的方式帮助或者补偿那些经济条件差的地区，以促进生态保护与环境治理的均衡发展。

记者：实际上，作为环绕北京的河北，为了“保”北京的确牺牲了不少发展机会。河北会希望得到北京的实际的支持。对此，您怎么看？

常纪文：北京经济条件比较发达，在其以前的发展中，无疑消耗了大量的资源、排放了大量的污染，对周边生态产生了或多或少的影响，所以北京市应该给予河北省支持。值得注意的是，京津冀一体化中的生态补偿不能变成赤裸裸地给钱，措施的采取应注重互惠，利人又利己。给钱是一个无底洞，今年给了，明年还得给，给少了人家不高兴。钱到老百姓手里有多少很难说，即使政府高兴，老百姓不高兴，事情也难说。应当支援项目，发挥项目的长期效应。如给承德修高铁，支持了承德的经济和社会发展，老百姓高兴，政府也高兴，他们都有动力保护生态。

措施可监督，责任能追究

记者：您为什么要强调措施要可监督？

常纪文：政府主导规划制定和实施的弊端往往是于我有利就实行，于我不利我就不用。规划的实施缺少了监督，这个规划便成为一纸空文。不少现实已经证明了这一点：绝大多数规划很难善始善终，有的规划是被规划本身破坏了，因为规划脱离了实际，有的规划是被发展破坏了，一发展便要修改原来规划。因此，规划的实施必须要有监督措施。

记者：如何让监督有效？

常纪文：让监督有效，必须采取两种措施。一是扩大监督主体。让当地政府和区域间政府、民间三个渠道的监督共同发力。二是监督要以责任能追究为基础，即追究污染企业和不重视环境保护的地方政府的责任。这个责任不仅仅包括传统意义上的民事责任，还应包括行政责任。新《环境保护法》建立的国家公益诉讼制度就可以有效地促进责任的追究。

规划原则犹如建造高楼大厦的钢筋结构

没有钢筋结构或钢筋结构缺斤少两，外观再漂亮的建筑也难逃厄运。规划的原则就是制订规划的钢筋结构。常纪文认为，京津冀一体化环境规划必须坚持如下原则。

坚持一体化协同化保护原则

记者：您为何首先强调协同化保护原则？

常纪文：协同化保护就是区域环境保护要力足于整体保护，坚持空间开发利用格局的一体化。之所以要把它放在首位，是因为原来的规划往往是“头痛医头、脚痛医脚”，单一的规划太多，规划与规划之间缺乏协调性。

记者：您说的是统筹协同。那么请问，在如今的现实下，有哪些方面需要重点关注？

常纪文：现在应特别注重统筹海洋保护与陆地保护的一体化，统筹资源节约与环境保护的一体化，统筹防治污染与修复生态的一体化，统筹小生态与大环境的一体化，这是总的原则，在这个原则之下开展一些制度构建。

坚持功能与用途管制原则

记者：功能与用途管制是何含义？

常纪文：是指要区分环境的功能分区，如区分生态涵养区与工业区，针对不同的生态功能区实行不同的准入条件。如风景名胜区的准入条件与一般的工业区的准入条件不同，河北的准入条件与北京的就不一定相同。这是必须坚持的一个原则，也是京津冀一体化整体环境规划的要求。

坚持以环境质量管理为核心的原则

记者：京津冀地区为何要坚持以环境质量管理为核心的原则？

常纪文：环境质量管理是环境保护较好国家普遍实行的一项制度，即以较高的环境目标为措施构建的基础，按照区域的环境容量来确定排污总量和开发限度。但是，京津冀地区本身就是大气、水污染严重的地区，环境容量不足，所以从理论上讲，不能再增加排放污染物了，也不能进行排污权交易了，只能进行环境现状管理。

记者：为什么说京津冀不能进行排污权交易了？

常纪文：就是因为环境容量不足。排污权交易的前提是要有环境容量，但是中国的现实并非如此，所以，建立交易制度在中国还是可能的。在中国，环境目标机制的建立和实施，通过生态建设，还是可以促进环境的保护和改善工作的。京津冀一体化的首要的目的还应该是改善生态，最终必须坚持以环境质量管理为核心的原则。

坚持重点保护大气和水环境的原则

记者：京津冀为何要将保护大气和水作为重点？

常纪文：因为大气和水的问题比较严重。今年4月17日，环境保护部和国土资源部发布了全国土壤污染状况调查公报，公布了全国土壤污染调查结果。相较而言，京津冀地区的土壤污染情况较好，而大气和水的污染情况较差。故京津冀地区应重点解决大气和水环境的问题。

坚持重点保护首都及周边地区生态环境的原则

记者：您为什么要强调重点保护首都及周边地区的生态环境？

常纪文：保护首都的生态环境是一个政治任务，在一体化中应当高度重视。基于首都的特殊地位，不能在首都发展重污染行业，同时应淘汰一些落后的、小的污染行业，如家具喷漆、石材加工、矿产开采等。

记者：您特别强调，千万不能在北京太近的地方建设“副都”或者“副行政中心”。为什么？

常纪文：我认为，产业转移目的地既不能在涿州也不能在保定，要在较远的地方。产业疏解太近就会造成每天大批量的人口迁徙，形成新的睡城，即早上轰轰烈烈到外地上班，晚上又轰轰烈烈回家来，加大交通拥堵和环境污染。

坚持约束与激励并重原则

记者：在约束方面应如何做？

常纪文：在约束方面，要把环境保护作为一个重要的市场门槛和目的，来限制工业的发展。如不符合环保要求，企业便不能生产，应该进行优化整顿，甚至关闭。

记者：那在激励方面呢？

常纪文：在激励方面，环境保护应推进其产业化发展，不能让其成为一个只投入却没有产出的领域。

记者：您的意思是说我国的环境保护领域是没有产出的领域？

常纪文：的却如此，而且不仅如此。

记者：请具体讲一讲。

常纪文：2008年以来，国家提高了环境保护的标准和要求，特别是大气污染防治的标准，企业的环保投入巨大，但是产出却很少。近几年，我国环保产业发展很快，每年以18%的增长率增长，但总的来看，我国环境保护占GDP的比重是负的，为-0.5%，这说明大多数企业的环境投入根本没回报。在发达国家，环境保护占GDP能达到3%左右，这也说明，京津冀一体化中环境保护对GDP的贡献潜力还是很大的。京津冀地区应当通过税收、贷款、考核奖励等激励措施，推进环境保护的专业化和市场化，提高环境保护的产出，推动地方加强环境保护和生态建设的积极性。

京津冀一体化环境保护需要体制创新

“规划的实施效果与体制密切相关。解决体制问题，必须通过创新的措施。依照传统的做法，似乎任何规划的编制和实施都要成立一个小组或者办公室，但事实证明，这些小组或者办公室往往作用不大。很多规划之所以实施效果不佳，有的甚至变成了‘鬼话’，往往就是因为实施体制存在问题。”谈及现行体制问题，常纪文如是说。

记者：关于京津冀一体化，有人开玩笑说，河北的一体化想的就是如何搞房地产，想的是如何发展工业，北京主要关注的是环境质量的改善，天津则持观望态度，两者都想得到，因此，可以说，三个区域都想得到新的好处，都不想付出，有人形容为“同床异梦”。如何解决这个问题？

常纪文：要解决这个问题，必须建立一个有效的领导和协调机制。也就是说，要促进区域一体化，必须改革管理体制，释放新的活力和效益。而我国的监管体制目前侧重于各行政区域和行业的监管，这不利于发展模式和生活模式的转变，因此必须进行改革，朝既监管行政区域，又监管跨行政区域的大区域的模式转变。

记者：请具体谈一谈。

常纪文：可以借鉴建国初期的区域管理体制经验，并按照现在的社会发展依存度，设立华北区、东北区、华东区、华南区、华中区、西南区、西北区，由中央直接领导，职责包括负责协调区域内各省级行政区域的一体化发展。这样有利于打破块块分割。

记者：有专家学者建议，京津冀地区成立一个区域之间的协调机制。您如何看？

常纪文：我认为作用有限，因为在中国历史上，特别是近一二十年以来，许多区域和行业协调机制基本上没有发挥多大作用。

记者：您说的区片划分现在看来不太容易实现。接下来，您觉得应如何做？

常纪文：可由国务院成立专门的区域一体化委员会（包括推进京津冀一体化），作为全国区域一体化的领导和协调机构，委员会由一位副总理负责牵头协调，并由其负责协调京津冀一体化的环境问题，这样的体制在中国国情下具有权威性。这也是必须强调的，因为没有权威的协调体制难以推动整个规划的实施。在该委员会之下，设立区域环境保护办公室，办公室挂在环境保护部。建议环境保护部设立区域环境保护协调司，以适应新的环境保护形势需要。退之，则可以成立区域一体化领导小组，下设几个专门的专项小组，环境保护专项小组的办公室可设在环境保护部。

规划实施依靠强有力的措施

京津冀一体化总规及交通、环保专项规划的出台应该不会拖太久。如何实施是现在必须要考虑的问题。

积极推进区域内协同严格执法，使规划措施落地

记者：新的《环境保护法》将于2015年1月1号起正式实施，该法纠正了现在违法成本低、守法成本高的现象，建立了违法成本高、守法成本相对低的法律秩序新格局。如何运用该法促进规划的实施？

常纪文：规划容易实施难，要实现规划的目的，须严格执法。新的《环境保护法》为规划的实施打下了坚实的法律基础。除了严格执法，还要依法让公众参与和监督：新的《环境保护法》第五章专门规定了信息公开与公众参与制度。应该强调的是，一个以环境保护为首要目标的规划，离开了公众的参与和监督，环境数据弄虚作假现象便会愈演愈烈，规划将难以起太大的作用。此外，还应大力支持公益诉讼，用公益诉讼来监督京津冀一体化中出现的环境违法行为。

记者：还有哪些必须解决的问题？

常纪文：为了保证严格执法，还必须纠正环境监测作假的现象。目前，京津冀地区，各地的环境质量和污染物排放由各地自己监测，这往往会有弄虚作假的现象出现。建议京津冀地区的区域环境监测由环保部来统一监测，以确保数据的真实性。

统一推进区域和流域环境污染治理的集成化、专业化与市场化

记者：现在环境污染的特点是什么？如何防治？

常纪文：现在的环境污染是区域性和流域性的大气和水污染问题。而区域性和流域性问题的系统解决，需要通过集中、集成和专业化的办法予以推进。京津冀一体化应当对现有的工业园区进行优化，大力推进水污染的集中处理，推进大气和水污染的专业化治理，即推进环境污染的第三方治理。

记者：什么是环境污染专业化治理？有哪些好处？

常纪文：环境污染的专业化治理是市场化治理，统一环境标准，统一环保方法，统一治理主体、统一环保验收，既减轻污染企业的支付的费用，也使第三方治理单位有利可图，真正发挥区域和流域环境改善的作用。

记者：如何向市场化推进？

常纪文：从要求企业守法开始说起。要使企业选择守法，必须依靠严格执法。若严格执法，企业便要搞培训、买设备、搞技术革新，这样的话便可以有效刺激中国环保产业的发展。

记者：能否举例说明？

常纪文：以我的工作经历来说吧。我在北京市安监局担任副局长监管有限空间安全生产期间，执法的力度非常大。开始的时候，大概只有2000余人参与取证培训，执法二年多以后，培训人数变为了20000多人，以每人2000元的培训费用计算，一下促进了安全生产产业几千万的发展。严格的执法也促进了安全生产设备的销售。有段时间，北京市的三脚架、检测仪等安全生产设备处于脱销状态。同样地，环保执法也可以借鉴安全生产执法的经验，通过强力执法，迫使企业守法，加强环保培训，购买设备，加强革新。这为环保产业的介入创造了条件。环保的专业化和产业化，有规模效益和竞争优势，可以减少企业的环保成本。环保成本低了，企业也会自愿选择守法。

推进统一水权和水价改革

记者：推进水权和水价改革意义何在？

常纪文：推进加强水权与水价改革，可以将环保成本内在化，通过价格递增机制来鼓励节水，惩罚浪费，同时，有利于改善区域的水环境质量。

统一环境标准，积极推进水量、煤炭、石油和污染物排放的总量控制

记者：在京津冀环保一体化的初期和后期采取的措施会有何不同？

常纪文：在京津冀一体化的前期，环境污染还很严重，为了促进各地协同治理污染，体现区域责任公平，保证区域环境治理的整体效果，应当推行京津冀地区排放标准和环境质量标准的统一化。在京津冀一体化的后期，应该围绕环境质量管理的目标，积极建设生态改善工程。

记者：您说要统一控制排放总量。这如何实现？

常纪文：由于新的《环境保护法》授权省级地方可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准，这为京津冀地区统一环境质量标准提供了可能。为了实现既定的环境质量标准，必须针对水、煤炭和石油的使用量以及污染物排放量建立区域内总量控制制度，通过总量控制倒逼节约用水，倒逼企业使用清洁能源，倒逼企业开展节能减排，倒逼排污权交易市场开展交易。

突出共同但有区别的责任

记者：为什么要突出共同但有区别的责任？

常纪文：首先说责任。京津冀一体化的环境保护责任，应针对不同的区域和行业实行共同但有区别的责任原则。如河北省的污染重，其应承担更大的节能减排义务；再如发电、水泥、冶金行业，污染排放重，就应该承担更大的减排责任。此外，还有一些领域，如机动车排放的控制，北京和天津就应该承担更大的节能减排义务。

记者：共担如何体现？

常纪文：有责任还要有补偿，即在责任分配的基础上，创建生态补偿与经济帮扶机制。关于生态补偿，如建立对河北白洋淀、张北防护林工程的生态保护补偿制度。

记者：除了突出共同但有区别的责任外，还可以采取哪些措施？

常纪文：要制定一些促进资源节约、环境友好的政策，引导人们形成绿色的生活方式，如探索建立节假日期间京津冀地区统一限制烟花燃放、公交优先、统一限行、统一油品质量等措施，使公民履行自己的社会责任。