维护城市的行政体制、身份歧视与中国城乡差异*

李文钊

引 言

1978年以来，中国经济取得举世瞩目的成就，以年平均增长率9%左右持续增长，被很多学者称之为“中国奇迹”。与经济增长相伴随，快速的工业化和城市化使得城市正成为经济和生活的中心，也是中国民众追求和向往的地方。中国在取得巨大经济成就的同时，也面临着各种社会问题。其中，城乡二元分割所导致的城乡差异是其中最为突出和典型的问题之一，城乡居民在收入、就业、公共服务、基础设施、文化娱乐、社会保障、权利救济等方面，都存在显著性差异。

城乡二元分割所产生的问题，已经被很多学者所关注和重视。例如，经济学者蔡昉开始讨论刘易斯拐点和公共政策转向问题，并提出中国社会保护的若干特征性事实和政策性主张，认识到经济与社会协调发展的重要性①;社会学者也开始探讨社会身份的结构性失位问题，一个重要内容是农村青年经由高等教育流向社会上层的机会减少，很多身份预期落空②;政治学者开始讨论市场经济进程中国家治理转型问题，以化解中国社会面临困难和难题，其中城乡问题、基层问题、三农问题是其中的难点③;公共管理学者也着手倡导公共服务均等化，其中一个重要方面是城乡公共服务均等化和不同地区公共服务均等化。

理解城乡差异及其背后的原因和逻辑，是城乡统筹的前提和基础。国内很多学者都对这一问题提出过不同的理论解释框架，但是都缺乏从行政体制的角度给出解释。本文遵循政治经济学和社会学的传统，结合中国和西方国家城乡关系的类型和逻辑，提出一个“维护城市的行政体制、身份歧视和城乡差异”的解释性框架，并从这一框架出发对未来中国实现城乡统筹面临的挑战和问题进行分析，并尝试性给出一些政策主张。

一、城乡差异成因研究的文献回顾

随着工业化、城市化和市场经济的出现，中国城乡差异日益扩大，这也使其成为学术界研究的重要主题之一。根据国家统计局数据，1978年城乡人均收入差异为2．57倍，2012年城乡人均收入差异为3．103倍，收入差异不断扩大。李实等人认为如果增加对城乡居民在教育、医疗、社会保障、公有住房、食物补贴等方面的隐性收入计算，城乡收入之间实际差异更大，他们根据2002年数据进行估算，认为中国城乡人均收入比率不是国家统计局计算的3．12倍，而是4．35倍④。不过，现有这些研究，在本质上是对结果的衡量，都缺乏从经济权利和政治权利视角衡量。

越来越多的学者开始认识到权利视角的重要性，并试图从非市场化机制来解释城乡差异，以弥补市场化机制解释的不足。城市偏向政策(Urban Bias)是最早提出来解释城乡差异的理论模型。格瑞斯·琼斯(Gareth A．Jones)和斯徒特·科布瑞(Stuart Corbridge)最近对城市偏向主题研究进行了系统评论，包括这一主题的起源、批评、最新发展和政策影响等⑤。他们引用城市偏向政策的开创者利普顿(Lipton)的研究，将城市偏向政策定义为两个层面:一是配置层面(Allocation)，指城市居民获得过多资源;二分布层面(Disposition)，指城市居民拥有权力来配置资源。而对于造成城市偏向政策的机制方面，一般可以归结为两个方面，即价格方面的剪刀差和政治方面的偏向政策。

对于如何形成城市偏向政策，蔡昉和杨涛对两种解释逻辑进行了总结:一是国家发展战略，认为城市偏向政策是国家战略选择的结果，它与一个国家的发展战略和工业化战略密切相关;二是利益集团理论，认为城市偏向政策是城市阶层寻租的结果，它与政治结构密切相关⑥。与此同时，他们利用中国的数据对这两种理论进行了检测，其结论是中国的城市偏向政策兼具这两种理论所解释的原因。城市偏向政策并非没有批评，正如琼斯和科布瑞所总结:很多学者认为城市偏向政策的定义和测量存在问题;该政策的倡导者不关注城市中的贫困群体;他们也忽视城市与农村之间流动性和跨区域性;以及他们没有认识到城市是经济增长的动力和源泉⑦。但是，城市偏向政策仍然是一个解释城乡差异的重要理论，对于减少贫困，缩小城乡差距具有重要的政策意蕴。

在对城乡差异的解释中，尤其是探讨城市偏向政策背后的原因中，研究者很少从行政体制和治理结构的角度思考城乡差异，这使得有关缩小城乡差异的改革存在一定的局限。本文试图从政治经济学和社会学角度，提出一个城乡差异的解释逻辑。其核心观点如下:维护城市的行政体制是导致城乡差异的主要原因，这种行政体制通过身份歧视，来形成城市和乡村的“边界”，从而实现城市及其市民对农村及其村民剥夺，最终导致了城乡差异。

二、城乡差异的政治经济学和社会学:维护城市的行政体制

从政治的角度理解经济问题，探讨经济发展背后的政治基础，一直是政治经济学理论的一个重要传统。詹姆斯·布坎南将之称为宪法政治经济学，即研究经济的“结构”，而这一“结构”主要是指“法律和制度”⑧。经济学者和政治学者对这一问题的认识和研究，经历了三个阶段:(1)认识制度在经济增长的重要性;(2)突出政治制度在经济增长的重要性;(3)政治与经济制度之间互动对于社会秩序的重要性。如果政治经济学理论能够解释中国经济增长，也应该能够解释中国城乡差异，尤其是推进导致城乡差异和城市偏向政策背后的深层次原因，以及城乡差异和城市偏向政策的机制。

社会学对城乡差异的研究，主要从不平等的角度来讨论，即城乡不平等形成的原因和机制是什么，其中对于不平等形成机制(Mechanisms)的研究是社会学的优势。本文主要借鉴查尔斯·蒂利有关“身份、边界与社会联系”的社会学理论，探索城乡差异中的身份、边界与类型化不平等问题，它是蒂利理论在城乡差异领域的扩展和推广⑨。蒂利批判了不平等的文化解释、功能解释、权力解释和竞争解释，从社会联系(Social Ties)的角度对不平等给出了一个解释，其核心观点是社会通过边界形成身份，在边界内和跨边界间建立社会联系，对于社会联系的不同接触渠道和不同接触机会是不平等的重要原因。这意味着，人们通过对社会联系的垄断来对机会垄断，从而获取持续的收益。这些不平等一旦形成，便有类型固化的倾向，它还有一种自我强化和自我封闭的趋势。这意味着，通过边界的划分，形成不同的身份认同，并在形成身份认同的同时形成不平等的关系。一旦这种不平等关系以类型化方式固定时，类型化不平等就形成了。那么，这种边界、身份和类型不平等得以维持的原因是什么呢?或者说在边界、身份和类型化不平等背后的作用机制是什么?蒂莉认为，人们主要借助于两个机制，建立类型不平等的制度，即剥削机制和机会累积机制。此外，人类还通过另外两种机制来强化和扩展这种不平等，即效仿机制和适应机制。

根据布坎南等学者开创的政治经济学传统和查尔斯·蒂利开创的身份社会学传统，我们可以进一步探索城乡差异的替代性解释逻辑，即维护城市的行政体制、身份歧视与城乡差异。在这一解释框架中，“城市偏向”政策“内生于”维护城市的行政体制逻辑中，除了采取“城市偏向”政策之外，维护城市的行政体制，还通过身份歧视来划分城市与农村的边界，使得城市市民成为“特权”阶级，而农村村民成为受“歧视”阶级⑩，从而确保“城市偏向”政策的有效性。

很显然，“城市偏向”与“身份歧视”两者缺一不可:仅有“城市偏向”政策，根据理性选择逻辑和用脚投票，农村村民一定可以通过流动来获取城市的好处;仅有“身份歧视”政策，但是没有与身份歧视相关的利益和好处，这种身份歧视也不会导致城乡居民之间福利损失和福利差距。一般而言，在采取“城市偏向”政策时，通常还会采取另外一套与之相辅相成的“农村剥夺”政策，前者强调对城市“给予”更多的优惠，后者强调对农村“实施”更多的剥夺。图1展示了这一理论模型的内在逻辑和关系图。

图1 维护城市的行政体制:一个理论模型

维护城市的行政体制，通常会发挥权力和政治在偏向城市、剥夺农村和身份歧视中的作用，其中基于权力的身份歧视尤为关键。与其他身份歧视相比，基于权力建立起的身份歧视，通常会具有永久性和自我强化的作用。权力建立身份歧视的过程，无非是按照两种模式来进行:一是通过在政治上赋予已经存在身份歧视的合法性;二是通过政治上一种新的制度安排和机制来人为建立身份歧视，如中国的户籍制度将农村户口和城市户口分开。

身份歧视在建立“边界”的基础之上，依靠查尔斯·蒂利所谓的剥削机制、机会累积机制、效仿机制和适应机制发挥作用。这意味着，与农村村民相比，处于城市中居民，不是因为其能力和贡献，而是因为其身份就获得很多福利和待遇。于是，社会中各阶层会争相进入城市边界获取城市为其提供的福利，都希望接触和进入城市边界网络。一旦这两种机制建立起来，社会其他部分会纷纷效仿这一机制(如不同等级城市的边界划分，城市内部进一步的边界划分等)，并努力于适应这一机制(如不同的人都能够利用各种渠道去分享这种好处，而不是去进行制度改革)，从而使得这两种机制具有一定的稳定性和可持续性。

一旦身份歧视机制建立起来，就可以通过政治和权力的方式，来实现“价值的权威性分配”，即给予某个群体和阶层优惠(如公共财政方面，给予城市更多的投入)，与此同时，剥夺另外群体和阶层(如实施价格剪刀差，人为压低农产品价格等)。在这样的情景之下，政治是基于零和博弈的“权力政治”，而非布坎南所谓的基于双赢博弈的“交易政治”。维护城市的行政体制，就是试图通过权力来实现城市对农村的“剥夺”，这是造成城乡差异的重要原因。

维护城市的行政体制是中国社会特有的吗?抑或，还是人类社会所固有的一种机制和模式?

三、人类历史上五种城乡关系和治理模式及其影响

韦伯在《非正当性的支配——城市的类型学》一书中，对城市的两种主要类型进行了区分:一种是西方的城市，即建立在兄弟盟约、平等和自治基础之上的平民城市;另一种是古代及中世纪的门阀城市，即建立在贵族独占和闭锁性基础之上的特权城市。韦伯对于前一种支配称之为非正当性支配，它主要是以自治为基础建立起来，他认为这种支配是西方城市所特有，东方城市没有这种特征。与韦伯的观点相近，比利时历史学家皮雷纳认为正是中世纪的城市及市民阶级的兴起，为西方两大思想文化运动(文艺复兴和宗教改革)的产生奠定的基础⑪。通过韦伯和皮雷纳的分析，我们可以推断新型的治理模式首先出现在城市，随后才向整个国家层面推进。在西方，这一历史进程主要是以民族国家取代城市国家的方式完成，从而实现了城市治理模式向国家治理模式的嬗变，国家治理按照城市治理的逻辑来建构。

文森特·奥斯特罗姆在对官僚制行政进行批判时，提出了民主制行政的构想，这与韦伯所探讨的城市类型学问题有异曲同工之处⑫。作者本人曾经从人类行为理论的角度，对官僚治理和自主治理两种治理模式进行了比较和分析⑬。如果我们遵循韦伯的传统，对一个国家的城市和农村治理进行类型学分析，那么，我们可以得到四种治理类型。表1是分别根据城市和农村两个维度，每一个维度可以有两种选择，即官僚治理和自主治理，这样可以形成四种组合。

表1展示了一个国家在农村和城市中存在不同治理模式的四种类型，其中官僚治理(城市与农村)是人类社会的最常见形态，而自主治理(城市与农村)则是人类社会理想的形态，介入两者之间的属于过渡形态。如果我们再加入另外一个维度，即国家和中央政府对城乡关系的处理，此时国家和中央政府对于城市和农村存在三种选择，即维护城市、维护农村和平等对待。这样，从理论上看我们可以形成一个国家处理城乡关系的12种模式，表2详细了展示了具体内容。

表2所列举的12种城乡关系和治理模式是一种理论谱系，并不一定在实际中都存在。如维护城市的自主治理或维护农村的自主治理，无论从理论逻辑上，还是从实际上看，都不可能存在。根据中国的实际和未来发展趋势，本文重点阐述人类历史上五种比较典型的城乡关系和治理模式，其中中国为世界贡献了三种模式，在西方，我们着重考虑了中世纪欧洲城市治理和现代西方国家城乡关系。

对于中国古代的城乡关系和治理模式，存在一定的争论，争论的焦点不是城乡关系，而是农村的治理模式是什么。一种观点认为，中国农村是实现乡绅自治，县以下无国家政权。另一种观点认为，中国农村本质上仍然是官僚治理，只不过是非正式官僚，这些非正式官僚与正式官僚之间总存在千丝万缕的联系。本文倾向于第二种观点，毕竟中国古代的乡村自治与现代西方的自主治理存在较大差别，中国农民仍然没有选择权、决定权和规则制定权，它仍然是一种统治模式，只不过是由官僚统治转变为民间绅士和贵族统治。如果认为中国古代的城市和农村都采取相同的官僚治理，那么国家和中央政府在对待城市和农村方面基本是平等的。正如美国中国城市史研究专家施坚雅所强调的那样，中国城乡统一体，城市与乡村之间没有本质区别⑭⑮。卢汉超进一步强调了这一点，他指出中国一直有一个传统，即一旦在城市发达之后，就需要回农村建房置地，否则如同“锦衣夜行”⑯。究其原因，上面提到的身份理论可以解释这种现象，中国人在城市中没有形成共同体和认同感，没有形成一种独立的市民身份，这使得即使在城市，每个人都觉得其归属感和根在乡村。反过来，这样一种文化认同感，也使得国家和中央政府没有动力也没有基础实施偏向城市的体制和政策，于是“城乡统一体”自然就形成。此外，当时的经济主要是农业经济，城市要么是作为官僚机构所在地，要么是作为市场交易所在地，这也使得城市与乡村差距并不大。

根据卢汉超的研究，新中国成立之后，中央政府面临着城市管理的难题。城市是殖民地时期留下来，充满社会问题，如妓女、吸毒、反革命分子等。为了维护社会稳定，避免农村人员受城市恶习影响，客观上需要对城市和农村分而治之，以改变“城乡统一体”的模式。随着计划经济体系的建立，市场和交易已经被命令和计划所取代，此时，城市作为交易的聚集功能也随之丧失，这必然使得城市成为一种纯“消费性城市”，几乎没有生产能力。于是，1958年，中国开始正式实施户籍制度，并限制人口迁徙，这彻底限制了人口流动自由。哈佛大学教授怀特在其主编的探讨中国城乡关系差异的著作中，指出建国后试图创造一个更加平等的社会，结果通过户籍制度，却形成了两个不同等级，一个是城市，它们分配资源和配置资源，另一个是农村，它们被分配资源和生产资源，一个维护城市的行政体制正在中国形成。在这一过程中，城市也越来越作为一个共同体存在，他们通过户籍制度形成了身份的认同，并与农村划清“界线”。

中国改革开放，首先是从农村开始，其实质是改变农村的治理模式，从政治经济的集权向政治经济的分权变革。农民在两个方面获得了较多的自由，一是通过包产到户，他们对于土地上的种植拥有了自主权，二是通过取消人口流动限制，他们可以进入城市获得更多的就业机会，城市与农村之间“有形之墙”被拆除。农民两个方面的自由很快就解决了温饱问题，并缩小了城乡差距。随着1984年中国开始推进城市改革，工业化、市场化和城市化成为中国经济改革的主旋律。在推进中国城市改革的过程中，由于城乡关系的“无形之墙”仍然没有被拆除，户籍制度使得农民进城成为“农民工”，他们为市场经济发展贡献了人力资本，却不能够享受与之相适应的公共服务体系。城市的福利，主要是与户籍挂钩而不是与能力和贡献挂钩。城市仍然是一个封闭的共同体，并且随着市场经济发展导致城乡差异扩大，使得这一共同体的封闭性进一步加强。城市的身份和边界仍然很清晰，不同身份和不同边界对应不同的权利和福利。实施市管县体制，使得城市将所有资源集中发展中心城市而忽略县，这为形成维护城市的行政体制奠定了微观基础。

中世纪的城市，也是通过形成一个城市共同体和市民阶层，来获得一种身份特权，这种特权不同于庄园制度上的人身依附关系。中世纪欧洲的城市主要是通过契约、平等、开放和协商来形成一种共同体和对身份认知，这种基于平等的治理为身份的开放性和可扩展性奠定了基础。很多公共物品，如城市治安、法院审判、道路维护等，开始由商人协会，随后由市民大会来组织和运作，自主治理是其典型特征。事实上，中世纪欧洲城市的形成本身也是建立在城市与国王之间建立契约关系来形成，城市通过纳税获得自治权和特许权，国王通过获得税收而放弃监管权和授予自治权。中世纪城市与庄园主控制的领地截然分开，两者之间存在清晰边界。从长期看，一个国家很难实现两种完全不同的治理模式，不是城市的治理模式取代农村治理模式，就是农村治理模式取代城市治理模式。

中世纪的城市国家很快被民族国家所取代，城市自治传统并非一定成为国家治理的主导范式。不过，有些国家则选择了将中世纪城市自治的传统扩展到整个国家范围，这使得现代西方国家一种新型城乡关系和治理模式产生，它是基于城市和乡村自治的平等对待的行政体制。与中世纪欧洲城市相比，现代西方城市建立在工业革命和全球化基础之上，这使得它在保护了中世纪城市中自治、平等、契约和开放的传统的同时，通过工业化和全球化使得城市经济大力发展，并迅速与乡村经济之间拉开距离，并形成两种不同的文化和生活模式。这也使得城乡分治成为一种典型的模式，如美国县既涉及农村，又涉及城市，城市是实现自治的，但是县提供更大范围的公共物品。虽然如此，城市和乡村的边界是开放的和自由流动的，只要你愿意纳税和遵循相关规定，就可以获得城市居民资格，并享受相应的公共服务。

四、基于公民身份的行政体制:中国城乡关系的未来之路

现有统筹城乡的理念、政策和措施主要从经济的角度讨论问题和提出解决方案，如强调工业反哺农业，城市支持农村，实现城乡统一规划，建设社会主义新农村等。当然，公共管理学者也认识到这一问题，并尝试性提出公共服务均等化问题，但是这一理论主要是适应于城市内部和区域之间，较少地讨论城乡之间公共服务均等化问题。

正是因为缺乏从多学科角度思考统筹城乡关系，使得我们对很多政策问题的讨论陷入两难，如城市农民工问题、流动人口子女受教育问题、城中村问题、小产权房问题等。由此可见，试图在现有城乡关系“结构”之下，通过单纯地发展农村，或者单纯地让城市支持农村发展，都不是很好的解决城乡差异问题的方法和措施。

要从根本上解决中国城乡差异问题，必须从经济的视角转向视角，关注导致城乡差异的“政治结构”，通过实现结构变革来实现城乡统筹和均衡发展。在这一理念之下，统筹城乡意味着从经济改革向政治改革、社会改革转变。平等应该是一种重要的价值诉求，公民权是每一个公民的权利。无论生活在农村，还是生活在城市，其公民权都应该得到平等保护。统筹城乡，不仅是经济发展的同步，收入差距的减少，而且还是政治权利的平等，身份歧视的消除，对农村和城市实现平等保护。改革歧视性行政体制，建立以公民身份为基础的行政体制是未来中国统筹城乡改革的重要内容之一。

要缩小中国城乡差异，就必须放弃“维护城市的行政体制”，建构基于公民身份的行政体制，使得行政体制从一种基于不平等的设计理念向基于平等的设计理念转变。基于公民身份的行政体制，需要在如下几个方面进行变革:平等对待城市和农村的行政体制;建立一种开放进入的行政体制;培育一种基于自主治理的行政体制;中央政府在保护公民身份方面承担着较大角色和责任。在这些设计理念之下，中国需要进行行政体制和政策改革，消除身份歧视，缩小城乡差距。

“维护城市的行政体制”既体现在中央政府对城市的偏向方面，也体现在中国现行的市管县体制之上。现有的市管县体制，使得城市可以将更多的财政资源和优惠政策用于发展城市，而不是农村，农村依附于城市，县级政府依附于市政府，市政府更多承担城市发展的职能而不是整个区域发展职能。中央政府通过对不同城市给予不同等级，从而享受不同的待遇和发展空间，这本身也是对城市的歧视。因此，中国中央政府除了需要同等对待城市和农村之外，也需要同等对待不同的城市。这种体制改革，其核心是给予城市和农村更多的自主权，平等对待城市和农村。

要改变“维护城市的行政体制”，使得城市成为一种开放进入的体制，就需要进行户籍制度创新，废除身份歧视，户籍是一种登记和服务，而不是控制和限制;推动土地制度创新，同地同市，同地同价，通过让农村分享城市化收益以化解城市中可能存在的问题;金融制度创新，农民和市民同等获得金融的权利，这就要求发展农村金融，让农民拥有更多的渠道接触金融;公共服务的创新，公共服务的均等化对于设计以公民身份为基础的行政体制十分重要，中央政府需要在保障每个公民的基本权利，获得基本公共服务方面承担责任。

结 论

城乡差异是当今中国所面临的重大问题之一。传统上对于城乡差异的解释，主要是遵循利普顿(Lipton)“城市偏向”的解释范式，侧重政策层面，而忽视了政策背后的体制因素。本文试图从政治经济学和社会学的角度，对中国城乡差异给出一个解释。其核心观点是:维护城市的行政体制是导致中国城乡差异的重要原因。

“维护城市的行政体制”并不是人类历史的传统，它只是最近几百年来成为发展中国家发展经济和工业的主导范式。未来的趋势应该是城乡内部基于自主治理，而城乡之间基于平等对待，从而形成一种以公民身份为基础的行政体制。

统筹城乡的过程，是从经济向政治转变的过程。建立以公民身份为基础的行政体制，其核心是平等、开放、自主治理，以及中央政府在维护公民权中发挥较大作用。中国社会要改变城乡差异的格局，需要进行体制改革和政策创新。在体制改革层面，需要废除维护城市的制度安排，给予城市和农村同等自主权，平等对待城市和农村，废除不同城市的行政等级制度。在政策创新层面，需要进行一系列的制度创新，如户籍制度、土地制度、金融制度、公共服务供给制度等，使得农民能够平等进入城市和农村，公民权利能够得到平等保护。

注:

①蔡昉:《刘易斯转折点与公共政策方向的转变:关于中国社会保护的若干特征性事实》，《中国社会科学》2010年第6期。

②张静:《社会身份的结构性失位问题》，《社会学研究》2010年第6期。

③徐湘林:《转型危机与国家治理:中国的经验》，《经济社会体制比较》2010年第5期。

④李实、罗楚亮:《中国城乡居民收入差距的重新估计》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)2007年第2期。

⑤⑦Jones，Gareth A and Corbridge，Stuart．The Continuing debate about urban bias:the Thesis，its critics，its influence and its implications for poverty－reduction strategies．Progress in Development Studies 10，1，2010，pp．1 －18．

⑥蔡昉、杨涛:《城乡收入差距的政治经济学》，《中国社会科学》2000年第4期。

⑧詹姆斯·布坎南:《宪法秩序的经济学与伦理学》，商务印书馆2008年版。

⑨查尔斯·蒂利:《身份、边界与社会联系》，上海世纪出版社集团2008年版。

⑩哈耶克曾经在《自由秩序原理》一书中，对“特权”和“歧视”有一个很好的解释，他指出“特权”主要是指群体内成员认同这一身份，但是群体外成员却不认同身份;“歧视”主要是指群体外成员认同这一身份，但是群体内成员却不认同这一身份。

⑪亨利·皮雷纳:《中世纪的城市》，商务印书馆2009年版。

⑫文森特·奥斯特罗姆:《美国公共行政的思想危机》，上海三联书店2000年版。

⑬李文钊:《国家、市场与多中心:中国政府改革的逻辑基础和实证分析》，社科文献出版社2011年版。

⑭施坚雅:《中国农村的市场和社会结构》，中国社会科学出版社1998年版。

⑮施坚雅主编:《中华帝国晚期的城市》，中华书局2000年版。

⑯卢汉超:《美国的中国城市史研究》，《清华大学学报》(哲学社会科学版)2008年第1期。