透视新型城镇化融资困局

周淼葭

2014年3月16日，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020）》指出，我国到2020年常住人口城镇化率要达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右。国家财政部副部长王保安表示，要达到目标，预计需求的投资金额约为42万亿元。而国家开发银行估算，未来3年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元，平均每年需要8万多亿元投入。

一边是新型城镇化所需要的天量资金，另一边则是各地政府捉襟见肘的财政收入。对此，中国人民大学经济学院的程商政教授认为，每年政府的税收收入很难满足城镇化所需的巨额资金，地方政府更多是要通过预算外收入来解决城镇化融资缺口问题。

土地财政弊端显现

目前，各地方政府面对新型城镇化建设所需用的资金缺口并没有太多有效的办法。在1994年分税制改革的背景下，中央财政代理地方政府发债、地方融资平台、国债再转贷和土地财政逐渐成为城镇化建设融资的重要补充。其中最为大家熟悉的莫过于土地财政，更甚至一度成为各个地方的融资主体。

土地财政并不是一种可持续的融资方式，但是直到今天，依然有许多地方以之作为财政预算外融资的主要方式。显然易见，这并不可取。

众所周知，土地财政会导致土地资源在代际间的分配不公。土地资源有限，本届政府所出让的土地会减少下一届政府的财政收入，将直接影响地方政府未来的收入。这有可能导致未来公民获得公共服务质量的降低，在代际之间是一种不公平的分配方式，也并不利于我国城镇化的健康发展。

大部分地方的土地财政政策在初中期都有力地刺激了房地产业的发展，但是房地产的资金来源却大部分的依靠银行信贷。这促使房地产业易于形成泡沫，进而导致房地产产业链的畸形发展，其经营风险会转嫁到银行，提高银行的金融风险。

抛开这些风险与负面影响来说，许多地方的土地财政也走到了尽头，再也无地可卖。与此同时，无地可卖的许多地方政府还债台高筑，也不能放任地方债务无止境地增加，否则又谈何城镇化呢？

融资平台再难承受风险

投融资平台主要由地方政府所设立的融资公司组成，包括城市建设投资公司、城建开发公司以及城建资产公司等。目前，各地方政府融资平台公司的融资规模很大，这在一定程度上与城镇化发展有关。

自2008年开始应对国际金融危机以来，在“扩内需、保增长”的背景下，地方政府融资平台公司快速崛起，在解决中央投资项目地方配套资金不足、加快城乡基础设施建设和城镇化进程以及促进教育、文化、卫生等各项公共事业发展等方面发挥了积极作用。

在我国新型城镇化的建设过程中，这些地方政府投融资平台虽然起到了许多积极作用，但是许多投融资平台的成立却是迫于资金短缺和财政压力而不得不成立的。

然而，随着这种融资方式的持续推进，风险渐渐凸显。投融资平台公司的功能定位并不全然明确，职责边界也不清晰，在为应对国际金融危机的冲击而广泛成立的平台公司数量增长过快，大规模的举债造成了平台公司贷款规模的迅速扩大和急剧膨胀，易给政府带来巨大的隐形债务。除此之外，平台公司的债务结构也不合理，到期存量债务偿还压力大，更是缺乏严格的资本约束，容易造成部分地区和行业偿债能力较弱、债务风险较高的状况等等。

建立多元化融资机制

从1978年到2013年底，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到了7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，城市人口增加量平均每年超过1500万人，其中绝大部分来自农村向城市的净迁移人口的增加。

可以说，我国在此前的城镇化进程中取得了可喜的成就，但也无可避免的在此前城镇化过程中出现了诸多问题，这将让中国未来城镇化面临诸多挑战。

有专家认为，目前我国城镇化建设融资模式太过单一，而且也正面临“瓶颈”，城镇化加速推进阶段的重要特征之一就是需要大量资金投入，二者之间的缺口，需要依靠多元化融资模式的创新来填补。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军表示，“新型城镇化建设的资金方面，需要拓宽融资渠道，像允许地方政府发行市政债券、推进政策性金融机构改革、鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营等，建立科学的城镇化资金保障机制。”

在2014年3月16日印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出，要建立规范透明的城市建设投融资机制，在建立健全地方债券发行管理制度与评级制度同时，允许地方政府发行债券以推动城镇化建设。另外，还将鼓励创新金融服务和产品，多渠道推动股权投资，提高直接融资的比重。

四川省政府《关于加快推进新型城镇化的意见》则鼓励支持金融机构创新构建适合新型城镇化发展的投融资机制和金融服务模式，多渠道筹集城镇化建设资金。

“到2015年，四川要实现全省城镇化率达到48%左右、城镇总人口达到4000万人以上、城镇建成区面积达到3800平方公里左右的目标，需要金融机构不断创新多元化的融资模式。”四川发改委有关部门负责人说，城镇化建设不仅需要“输血”来缓解“造城”资金难题，更重要的是要通过扶持支撑产业促经济、增就业、拉消费，为新型城镇“造血”。

亚布力中国企业家论坛特约研究员陈海提出，用开发性金融来破解城镇化融资困境。在他看来，设立一个单独的融资平台，建立一个“政府+企业+市场”的模式，使地方政府的融资从主体不清责任不明走向有明确承债法人主体，从无约束走向有约束。

目前，已有部分这样的平台，以四川投促金融信息服务有限公司为例，成为国内外各类股权与债券投资机构与各级政府机构联系的纽带，推动新型城镇化的建设。

“结合我国当前新型城镇化融资的需求，发展市政债券已显得十分必要，应尽快出台相关配套法律条例，以形成规范化的市政债券管理制度。”程商政说。