基于主体功能区的区域公共管理困境及新路径探索

郭恒

摘  要：在区域一体化和新国土空间规划--主体功能区建设的大潮下，传统区域公共管理受到严重冲击并陷入困境。在此形势下，整体性治理作为区域一体化进程中公共管理的新兴理念其与主体功能区建设的有效结合必然成为区域公共管理的有效新路径。笔者在传统区域共管理困境进行深入分析的基础上，对这一新路径进行相关阐述。

关键词：区域公共管理困境;主体功能区;整体性治理

长期以来，区域公共管理作为区域发展过程中的核心问题一直倍受政府和学界的广泛关注。关注总是与问题的存在息息相关。当前传统区域公共管理存在的问题日益暴露无遗，“低效率”、“权威碎片化”、“职能分散化”等等问题的存在把区域公共管理带入举步维艰的困境。面对这些问题的存在，学界开始就区域公共管理的新路径进行探索，在众多的相关研究中，整体性治理作为学者们的宠儿有望成为区域公共管理的新出路，同时主体功能区概念的提出，又使得整体性治理与主体功能区建设相结合成为一种必然。

一、传统区域公共管理的困境

本文将其归纳为以下几个方面：

（一）区域“共同利益”与地方利益的博弈。利益永远是最佳向心力的来源，在共同利益的驱使下区域政府实现合作，并共同解决区域内公共问题和提供公共产品。但在当地方利益与公共利益冲突时，原处于合作状态的各地方政府会毫不犹豫的偏向属于自己的地方利益，这也就会使区域合作受到破坏乃至破裂。尤其是在“政绩等同GDP”的考核制度下，区域公共利益常常难逃“公地悲剧”的下场。区域公共管理和公共物品的供给一般更多体现在长远效益和集体利益上，有着为官一任只关心自己政绩的地方政府行政人员，在这种“大家”和“小我”博弈中更多的是关心自己的利益。博弈中的地方利益的胜出，直接就导致了区域公共管理过程中区域公共问题的出现和地方之间的恶性竞争。主要表现在区域环境破坏严重且无人治理，区域产业同构化严重等方面，在环境方面，忽视生态的竞相发展衍生一系列的环境问题，而“搭便车”的心理作用下治理也成为口号，最终区域共有的环境问题日渐严重。在产业发展方面，缺乏大局意识的重复性建设和雷同性产业布局在区域内肆意繁衍，而最终多因导致区域相同产业间的恶性竞争或因不适合本区具体情况而被迫停止而告终。

（二）区域政府合作缺乏长期有效的协作机制。传统区域政府间的合作一般是通过会晤和协商来就某些区域公共管理事务或公共物品的供给达成一些口头承诺或协议，然这种合作一般多是就具体问题的解决为前提的，且问题解决之后即为终止。这种短期的合作也就多成了“头痛医头脚痛医脚”的临时性药方，且基于区域“共同利益”和地方利益的博弈，在具体合作进程中，各地方政府都是各有各的调，难以有效地协作解决问题。长期有效的区域政府合作协作机制一般是基于长期共存利益而存在的，没有这种长远利益的存在，政府合作长期有效协作机制也就缺乏原动力。再者当前我国各级政府还处在于全能型政府向服务型政府转变的过渡性阶段，距“小政府，大社会”的目标还有一定的距离，政府职能延伸到社会各个领域扮演一个近乎全能的角色，政府作为中缺乏合作意识。

（三）区域政府合作形成的决议缺乏权力性。当前，我国区域政府合作的决议由地方行政长官联席会议形成的某种协议或口头性承诺，这种决议一般并不具备法律效应，在具体合作的执行中缺乏权威性和约束性，甚至在不愉快的合作的它将只能是一纸空文。且由于区域政府合作没有一种长期有效的机制，一般都没有建立相关的合作机构，即便建立了一些诸如合作执行办公室之类的机构，在执行合作形成的决议过程中，也将因其自身的临时性和缺乏权利性导致决议的执行难以落实。

二、区域公共管理的新路径—整治性治理

（一）整体性治理的起源。在新公共管理理念风靡世界几十后，20世纪90年，西方世界在对新公共管理所存在问题的反思基础上，面对政府改革所面临的“碎片化问题”开始了一轮新的寻求“公共部门协调机制和改革”的运动，开始有人提出“整体性政府”、“网络治理”、“水平化管理”等各种理念。这些理念的都有一个共同之处，即通过制度化和有效地“跨界合作治理”以解决复杂棘手的公共问题， 增进公共价值。[1]而这个共同之处的根本也就是整体性治理的理念。在对新公共管理的批评的基础上，以佩里·希克斯和帕却克登·力维学者们开始提出了整体性治理模式（ holistic governance）。[2]希克斯认为， 整体性治理作为一种解决问题的理念，它针对的是新公共管理运动所强化的碎片化问题。他还认为，具体到功能上，整体治理针对的是碎片化带来的以下问题：一是转嫁问题，让其他机构来承担代价。二是互相冲突的项目。三是重复，它导致浪费并使服务使用者感到沮丧。四是互相冲突的目标，一些不同的服务目标会导致严重的冲突，五是由于缺乏沟通，不同机构或专业缺乏恰当的干预或干预结果不理想。六是回应需求时各自为政。七是公众无法得到服务，或对得到的服务感到困惑。八是由于没有考虑问题的原因，而是强调可得的或固有的一套专业干预，从而导致服务提供或干预的遗漏或差距。所有这些问题正是治理中的一些协调、合作、整合或整体性运作想解决的。

整体治理除了是应改革需求而生外，它也还是对传统合作理论和整体性思维的一种复兴。在社会科学研究领域中合作理论和整体性思维曾本就是被广泛应用的传统方法，只不过在一度的公共管理改革中被轻视。此外也还有学者认为整体治理的兴起与数字时代的到来密切相关。学者彭锦鹏认为，政府电子化改革以网络技术为基础对不同政府层级、不同机构单位、不同政府网站进行了三种不同类型的整合。他认为“没有高度发展的电子化政府，就无法跨越政府的层级鸿沟，也无法将数量庞大的行政机构和单位用电脑连接起来， 以便向民众提供整合性的服务。”

（二）整体性治理与传统区域公共管理模式间的区别。整体性治理是对传统公共管理中公共行政“碎片化”的一种战略性回应，是解决区域公共管理的一种新路径，它不同于传统区域公共管理模式。这里的传统公共管理模式主要指传统官僚体制和新公共管理。传统公共行政里的官僚体制是一种以刚性科层组织为行为主体，以权威和行政命令为协调手段，强调集权且一切以中央利益为前提，自上而下进行决策的制度模式，缺乏灵活性，社会公信力较低。新公共管理主张在公共行政中引入市场机制，将政策职能和管理职能分开，在公共部门中引入私营部门的管理方式，对公共机构实行绩效管理，并通过多种形式的授权改善公共部门的工作。它以“经济人”人性假设为前提，在公共行政中引入竞争机制，试图以合同和契约的市场组织手段解决公共管理中的一切问题。也正是这些导致了新公共管理改革运动的结果是政府权威弱化，职能分散化、碎片化，公共行政丧失原有的调控、干预和有效获取信息的功能，部门间的协调合作机制缺失，最终公共管理低效率、低效益。在对新公共管理改革问题反思的基础上，整体性治理被提出。整体性治理有效针对新公共管理存在的权威碎片化和分散化，提出“整合”、“协作”“网络化治理”等整体性理念，注重资源和利益相关各方的聚合，并把聚合各方通过稳定的关系构成一定得网络关系，强调网络关系中行为主体的自由裁量权，在充分发挥自身潜力的前提下通过互动、沟通、协商等方式相互协作，行政聚合效应，达到整体合作大于简单相加的最佳效应。整体性治理在网状管理结构中有效地整合各种资源，优化管理职能，拓宽服务范围， 并在服务运行方案中给予公民更多的选择权。自此， 整体性治理实现了跨界合作的最高境界。endprint

对整体性治理与传统公共管理模式的比较，台湾学者彭锦鹏作做了比较系统的归纳。（见表一）：

表3-1

资料来源：彭锦鹏：《全观型治理： 理论与制度化策略》 ，《政治科学论丛》 （ 台湾） 2005 年第23 期。

三、主体功能区建设对区域公共管理的新要求

主体功能区建设意在实现国土空间的重新规划，以空间功能分割为基础，协调空间功能互补协调发展，使资源和要素在市场环境下得以自由流动和有序共享，最终达到空间整体效率最大化和公共服务均等化的跨界合作的最高境界。而这目标的实现必须是建立在主体功能区建设能突破传统行政区划的约束，推进区域公共管理改革，实现主体功能区建设与区域公共管理新路径有效结合的基础之上。

（一）主体功能区建设要求打破传统行政区划的约束。在学界对行政区划的界定一般有两种解释，一是指对行政区的划分;二是指行政区域本身。本文取第二种解释，即行政区域本身，当然这解释也是第一种解释行为的结果。传统行政区划中形成的行政区经济、行政区行政、区域管理理念、区域管理模式、区域管理评价指标体系等都在一定主体功能区建设形成约束。

行政区经济是指行政区划刚性约束下而产生的一种特殊区域经济现象，是与区域经济一体化相悖的一种区域经济。其所坚守的必然也就是行政区划内的地方利益，犹如一种“诸侯经济“一般，在地方经济与区域经济的博弈中，行政区经济必然是对区域公共利益采取抵制态度的。而主体功能区最求的区域利益重新调整，实现区域整体效益最大，这也就要求必须打破是传统行政区经济对主体功能区建设的不自觉的约束。

主体功能区建设要求区域行政突破传统行政区的刚性约束，以区域整体公共利益为价值导向，强化区域管理的“深度“和“广度”，倡导主体功能区行政，实现健康的跨界治理。而我国的传统行政区划行政由于中央的分利放权和地方自主发展的积极性高涨，行政区的行政一切自然都以地方利益为出发点，久而久之也就形成了根深蒂固的地方保护主义。这种有着强烈行政区域边界意识的“内向型行政”是主体功能区建设必须消除的障碍之一。

主体功能区建设意在实现跨区域的无缝隙协作及治理，而传统行政区划的管理理念在行政地域观念的约束下，总是以繁荣本区域内的政治经济文化为基本前提，对于“外溢性”的跨区域公共性问题，一般都有着搭便车的心里，谁都不愿充当解决问题的主力军。也这正是这种管理理念，使得涉及几个或多个行政区划的问题往往难以得到妥善处理。

主体功能区建设是基于不同国土空间的资源环境承载能力、现有开发强度和开发潜力，对不同区域进行功能定位，形成一个系统的分工体系。在此分工体系下，不同的区域依据各自的区域条件，发挥本区优势布局具有比较优势的产业发展。而传统行政区划的区域管理模式下，出于政绩的比较，很多行政区划内的管理趋同。在发展管理中，不考虑自己身实际情况，跟风进，盲从照搬别人的发展模式，最终导致区域发展的失败或低效率。这一冲突也是主体功能区建设所必须克服的。

我国传统行政区划区域管理评价指标简单且无针对性，多是一刀切的做法，不考虑区域间客观存在的差异。这主要表现在过分依赖GDP指标，忽视地域差异和获取GDP数字的代价。在GDP等同政绩的行政管理理念的驱使下，不少地方政府自然也就不顾及GDP的代价了，一味地追求经济增长，不计为此所造成的环境污染和资源浪费等问题，甚至有的行政区划内行政官员为追求在任内的政绩，不惜采取“竭泽而渔”的发展方式。而这一切皆源于传统的区域管理评价指标的作用，故实现主体功能区规划，首先必须重塑新的区域评价指标体系。

（二）主体功能区建设和整体性治理有效结合。主体功能区建设是对国土空间以功能分割为基础的一种新的发展规划，它需要构建新的区域分工体系。而这种新的区域分工体系需要突破原有的区域行政区划及区域公共管理的约束，这也就一种新的区域治理理念来主导这场公共管理的改革。前文我们已经对整体性治理作为区域公共管理的新路径作了相关的论述，整体性治理所倡导的“整合”、“协调”、“信任”“网络治理”都与主体功能区建设很好的契合，尤其是对主体功能区建设突破传统行政行政区划弊病的束缚极为重要。故主体功能区建设与整体性治理的有效结合，将是我国落实主体功能区规划，实现经济可持续发展，人与自然和谐相处的必由之路。

参考文献：

[1] 周志忍.整体政府与跨部门协同合作[J].中国行政管理.2008（9）：57-62.

[2] 彭锦鹏.全观型治理： 理论与制度化策略[J].政治科学论丛（台湾）， 2005（ 23）.endprint

对整体性治理与传统公共管理模式的比较，台湾学者彭锦鹏作做了比较系统的归纳。（见表一）：

表3-1

资料来源：彭锦鹏：《全观型治理： 理论与制度化策略》 ，《政治科学论丛》 （ 台湾） 2005 年第23 期。

三、主体功能区建设对区域公共管理的新要求

主体功能区建设意在实现国土空间的重新规划，以空间功能分割为基础，协调空间功能互补协调发展，使资源和要素在市场环境下得以自由流动和有序共享，最终达到空间整体效率最大化和公共服务均等化的跨界合作的最高境界。而这目标的实现必须是建立在主体功能区建设能突破传统行政区划的约束，推进区域公共管理改革，实现主体功能区建设与区域公共管理新路径有效结合的基础之上。

（一）主体功能区建设要求打破传统行政区划的约束。在学界对行政区划的界定一般有两种解释，一是指对行政区的划分;二是指行政区域本身。本文取第二种解释，即行政区域本身，当然这解释也是第一种解释行为的结果。传统行政区划中形成的行政区经济、行政区行政、区域管理理念、区域管理模式、区域管理评价指标体系等都在一定主体功能区建设形成约束。

行政区经济是指行政区划刚性约束下而产生的一种特殊区域经济现象，是与区域经济一体化相悖的一种区域经济。其所坚守的必然也就是行政区划内的地方利益，犹如一种“诸侯经济“一般，在地方经济与区域经济的博弈中，行政区经济必然是对区域公共利益采取抵制态度的。而主体功能区最求的区域利益重新调整，实现区域整体效益最大，这也就要求必须打破是传统行政区经济对主体功能区建设的不自觉的约束。

主体功能区建设要求区域行政突破传统行政区的刚性约束，以区域整体公共利益为价值导向，强化区域管理的“深度“和“广度”，倡导主体功能区行政，实现健康的跨界治理。而我国的传统行政区划行政由于中央的分利放权和地方自主发展的积极性高涨，行政区的行政一切自然都以地方利益为出发点，久而久之也就形成了根深蒂固的地方保护主义。这种有着强烈行政区域边界意识的“内向型行政”是主体功能区建设必须消除的障碍之一。

主体功能区建设意在实现跨区域的无缝隙协作及治理，而传统行政区划的管理理念在行政地域观念的约束下，总是以繁荣本区域内的政治经济文化为基本前提，对于“外溢性”的跨区域公共性问题，一般都有着搭便车的心里，谁都不愿充当解决问题的主力军。也这正是这种管理理念，使得涉及几个或多个行政区划的问题往往难以得到妥善处理。

主体功能区建设是基于不同国土空间的资源环境承载能力、现有开发强度和开发潜力，对不同区域进行功能定位，形成一个系统的分工体系。在此分工体系下，不同的区域依据各自的区域条件，发挥本区优势布局具有比较优势的产业发展。而传统行政区划的区域管理模式下，出于政绩的比较，很多行政区划内的管理趋同。在发展管理中，不考虑自己身实际情况，跟风进，盲从照搬别人的发展模式，最终导致区域发展的失败或低效率。这一冲突也是主体功能区建设所必须克服的。

我国传统行政区划区域管理评价指标简单且无针对性，多是一刀切的做法，不考虑区域间客观存在的差异。这主要表现在过分依赖GDP指标，忽视地域差异和获取GDP数字的代价。在GDP等同政绩的行政管理理念的驱使下，不少地方政府自然也就不顾及GDP的代价了，一味地追求经济增长，不计为此所造成的环境污染和资源浪费等问题，甚至有的行政区划内行政官员为追求在任内的政绩，不惜采取“竭泽而渔”的发展方式。而这一切皆源于传统的区域管理评价指标的作用，故实现主体功能区规划，首先必须重塑新的区域评价指标体系。

（二）主体功能区建设和整体性治理有效结合。主体功能区建设是对国土空间以功能分割为基础的一种新的发展规划，它需要构建新的区域分工体系。而这种新的区域分工体系需要突破原有的区域行政区划及区域公共管理的约束，这也就一种新的区域治理理念来主导这场公共管理的改革。前文我们已经对整体性治理作为区域公共管理的新路径作了相关的论述，整体性治理所倡导的“整合”、“协调”、“信任”“网络治理”都与主体功能区建设很好的契合，尤其是对主体功能区建设突破传统行政行政区划弊病的束缚极为重要。故主体功能区建设与整体性治理的有效结合，将是我国落实主体功能区规划，实现经济可持续发展，人与自然和谐相处的必由之路。

参考文献：

[1] 周志忍.整体政府与跨部门协同合作[J].中国行政管理.2008（9）：57-62.

[2] 彭锦鹏.全观型治理： 理论与制度化策略[J].政治科学论丛（台湾）， 2005（ 23）.endprint

对整体性治理与传统公共管理模式的比较，台湾学者彭锦鹏作做了比较系统的归纳。（见表一）：

表3-1

资料来源：彭锦鹏：《全观型治理： 理论与制度化策略》 ，《政治科学论丛》 （ 台湾） 2005 年第23 期。

三、主体功能区建设对区域公共管理的新要求

主体功能区建设意在实现国土空间的重新规划，以空间功能分割为基础，协调空间功能互补协调发展，使资源和要素在市场环境下得以自由流动和有序共享，最终达到空间整体效率最大化和公共服务均等化的跨界合作的最高境界。而这目标的实现必须是建立在主体功能区建设能突破传统行政区划的约束，推进区域公共管理改革，实现主体功能区建设与区域公共管理新路径有效结合的基础之上。

（一）主体功能区建设要求打破传统行政区划的约束。在学界对行政区划的界定一般有两种解释，一是指对行政区的划分;二是指行政区域本身。本文取第二种解释，即行政区域本身，当然这解释也是第一种解释行为的结果。传统行政区划中形成的行政区经济、行政区行政、区域管理理念、区域管理模式、区域管理评价指标体系等都在一定主体功能区建设形成约束。

行政区经济是指行政区划刚性约束下而产生的一种特殊区域经济现象，是与区域经济一体化相悖的一种区域经济。其所坚守的必然也就是行政区划内的地方利益，犹如一种“诸侯经济“一般，在地方经济与区域经济的博弈中，行政区经济必然是对区域公共利益采取抵制态度的。而主体功能区最求的区域利益重新调整，实现区域整体效益最大，这也就要求必须打破是传统行政区经济对主体功能区建设的不自觉的约束。

主体功能区建设要求区域行政突破传统行政区的刚性约束，以区域整体公共利益为价值导向，强化区域管理的“深度“和“广度”，倡导主体功能区行政，实现健康的跨界治理。而我国的传统行政区划行政由于中央的分利放权和地方自主发展的积极性高涨，行政区的行政一切自然都以地方利益为出发点，久而久之也就形成了根深蒂固的地方保护主义。这种有着强烈行政区域边界意识的“内向型行政”是主体功能区建设必须消除的障碍之一。

主体功能区建设意在实现跨区域的无缝隙协作及治理，而传统行政区划的管理理念在行政地域观念的约束下，总是以繁荣本区域内的政治经济文化为基本前提，对于“外溢性”的跨区域公共性问题，一般都有着搭便车的心里，谁都不愿充当解决问题的主力军。也这正是这种管理理念，使得涉及几个或多个行政区划的问题往往难以得到妥善处理。

主体功能区建设是基于不同国土空间的资源环境承载能力、现有开发强度和开发潜力，对不同区域进行功能定位，形成一个系统的分工体系。在此分工体系下，不同的区域依据各自的区域条件，发挥本区优势布局具有比较优势的产业发展。而传统行政区划的区域管理模式下，出于政绩的比较，很多行政区划内的管理趋同。在发展管理中，不考虑自己身实际情况，跟风进，盲从照搬别人的发展模式，最终导致区域发展的失败或低效率。这一冲突也是主体功能区建设所必须克服的。

我国传统行政区划区域管理评价指标简单且无针对性，多是一刀切的做法，不考虑区域间客观存在的差异。这主要表现在过分依赖GDP指标，忽视地域差异和获取GDP数字的代价。在GDP等同政绩的行政管理理念的驱使下，不少地方政府自然也就不顾及GDP的代价了，一味地追求经济增长，不计为此所造成的环境污染和资源浪费等问题，甚至有的行政区划内行政官员为追求在任内的政绩，不惜采取“竭泽而渔”的发展方式。而这一切皆源于传统的区域管理评价指标的作用，故实现主体功能区规划，首先必须重塑新的区域评价指标体系。

（二）主体功能区建设和整体性治理有效结合。主体功能区建设是对国土空间以功能分割为基础的一种新的发展规划，它需要构建新的区域分工体系。而这种新的区域分工体系需要突破原有的区域行政区划及区域公共管理的约束，这也就一种新的区域治理理念来主导这场公共管理的改革。前文我们已经对整体性治理作为区域公共管理的新路径作了相关的论述，整体性治理所倡导的“整合”、“协调”、“信任”“网络治理”都与主体功能区建设很好的契合，尤其是对主体功能区建设突破传统行政行政区划弊病的束缚极为重要。故主体功能区建设与整体性治理的有效结合，将是我国落实主体功能区规划，实现经济可持续发展，人与自然和谐相处的必由之路。

参考文献：

[1] 周志忍.整体政府与跨部门协同合作[J].中国行政管理.2008（9）：57-62.

[2] 彭锦鹏.全观型治理： 理论与制度化策略[J].政治科学论丛（台湾）， 2005（ 23）.endprint