规划新思路的运用——以溧阳市工业集中区控制性详细规划为例

陈旭东，石亚飞

（江苏纬信工程咨询有限公司，江苏南京 210029）

0 引言

控制性详细规划（简称“控规”）是规划设计与操作管理的中间环节，在我国的城市规划体系中具有核心的地位。其较好的适应了我国经济体制转轨初期城市土地开发、城市规划管理的要求［1］，层次、深度适宜，同时采取规划的语言来表述规划的原则和目标，并制定了详细的建设要素控制指标，成为城市建设的有效引导。尤其是2008 年《城乡规划法》实施之后，控规成了城市规划、镇规划实施管理的最直接的法律依据，是国有土地使用权出让、开发和建设管理的法定前置条件。其控制的出发点是使城市总体规划落在实处，保障城市的健康、有序发展［2］。地位的提升意味着背负有更大的责任，无疑对控规的科学性、合理性提出了更高的要求，迫切要求控规的编制与运作进行改革与完善。回顾、反思和总结近20 年来控规的实践经验和出现的问题，控规的编制思路已落后于新形势的要求。

1 传统控规思路

传统控规趋向于静态控制，把规划当做一张建设的终极式蓝图［3］，控规的编制面向的是最终的规划成果，而往往忽视城市发展过程中出现的大量不确定性和现实问题存在的干扰。规划者的眼光往往也仅仅局限于城市和地块这两个宏观和微观的地域尺度，忽略不同地区、不同条件以及不同的管理要求，千篇一律的以一种模式进行编制［2］，导致在规划的编制时总是井井有条，但一旦投入实施，就会发现寸步难行。而规划编制者不一定完全理解城市运作和规划管理，凭着热情、一厢情愿、折中与妥协，也就导致了正如新加坡规划之父“刘太格”所言：“规划方案的不完善还管制，才是最大的灾害。”

另有部分规划者在控规实际编制过程中，存在着重物质环境，追求形式美的倾向，过分的强调形式美而带来了规划管理与实施的一系列问题［4］。例如，在同一城市区位，具有同等可达性的地块，其土地开发的成本和机会是相同的，规划师为了满足美感和视觉效果，把地块划的大小不一，建筑高度、密度也不一样，有时沿街用地的密度反而定得低，制造出不合理的地价差。结果是有的地块没人要，或者有的地块要了以后就要改，开发商想要违反规定是必然的结果。

这种“范式化”的控规存在的主要问题包括对现状情况研究不够，实施性不强。也即是对控规的基本问题——控规是什么、做什么用，尚未弄清楚，仅偏重于技术研究，是无法得到“如何编”的答案的。而且这种模式的控规在片面追求经济效益和高利润的同时，导致容积率、建筑密度等方面失控，最终造成空间格局混乱，环境质量下降。

2 溧阳市工业集中区控规

2010 年国家经济工作主线指出：促进产业集聚发展、集约发展是新型工业化的必由之路，也是转变发展方式，促进产业结构调整的有效手段。与此同时，工业和信息化部出台了《创建国家新型工业化产业示范基地管理办法》，将创建国家新型工业化示范基地作为促进产业集聚、集约发展，推进信息化与工业化融合，进一步调整优化产业结构的重要突破点。常州市出台的《常州市振兴五大产业行动计划》中非常明确的提出了大力发展材料产业尤其是新材料产业。在此背景下，溧阳市南渡镇新材料工业集中区因势而建。

2.1 用地形态确定

本次规划项目位于江苏省溧阳市南渡镇，处于长三角经济圈核心圈层及宁杭发展带中，良好的区位优势为南渡镇产业发展充分吸收长三角发展的动力、接收周边区域辐射创造良好的经济发展条件。工业集中区现有工业企业15 家，分布于G104两侧（见图1），G104 以东部分企业用地布局凌乱，用地间形成难以利用的空地，对土地的开发和利用造成了一定程度的浪费，需要对现状工业用地进行整合，达到集约利用土地的目的。

本规划的用地形态确定是在总规的基础上对用地进行细分，在现状的基础上考虑到沿G104 西北是基本农田，往东南则为南渡镇镇区，往东北为基本农田，因此规划选址垂直于G104 成长条状往西南拓展（见图2），形态与周边结合更加紧密，也对总规进行了突破。有别于传统拘泥于总规的用地形态确定，改为紧密结合周边环境，从而突破总规的用地形态确定。一是因为行政界线的限制；二是基本农田土地流转的限制。

2.2 地块切割思路

集中区现状对外交通主要依托G104，片区道路包括企业外围支路及农村道路（见图3），已形成的道路路网沿G104 枝状布局，且东侧和西侧道路开口设置杂乱，需要对原有路网进行调整衔接。G104 东侧现状企业围墙间没有为道路调整预留用地，给道路整合及规划增加了难度。

集中区现状包含工业用地、农林用地、水域用地、道路用地、居住用地与市政公用设施用地，其中工业用地63.54 公顷，占16.11%，全部为三类工业用地，沿G104 两侧分布，如图1 所示。

图1 工业集中区用地现状图

规划中考虑到宏博新材料有限公司位于G104 东侧，现状工业用地布局的中部，因此从工业集中区的中间打通道路必然要横穿该公司，存在困难，结合溧阳市的区域道路，将该主干道规划于宏博新材料有限公司西北侧，如图4 中蓝线位置。

规划中考虑集中区东南侧紧靠旧县村，通过G104 与旧县村交通便捷。旧县村是南渡镇规划农村社区，公共配套设施较为齐全，居住和商业条件较好，可以满足集中区对居住、商业、公共配套设施及其他市政公用设施的需求。故该方案用地没有布局市政设施用地、商服用地、居住用地等相关配套设施用地。

路网布局规划中不仅要考虑道路的通达性，还要考虑现状企业的拆迁。并且要立足于区域的视角，使道路不重复建设。

用地布局有别于传统工业集中区控制性详细规划，公共配套设施用地依赖于现状东南角的旧县村，避免资源的重复浪费。

2.3 基础设施规划

图2 工业集中区用地规划图

图3 工业集中区道路现状图

图4 工业集中区道路规划图

集中区西部及中部有5 条110kV 高压线通过，呈放射状分布（见图5），受安全和防护的要求，高压线周边地区对建筑类型、高度、用途等有较为严格的规定，对于工业用地的开发有较大限制。高压走廊切割规划区地块，形成大量不规则用地和三角形用地，给土地利用和开发带来巨大限制；高压走廊对道路路网布局有较大影响，为减少对用地的继续分割，路网应尽量与高压走廊相邻平行设置或垂直于高压走廊设置，由于高压走廊众多，关系难以协调。

规划中考虑对高压走廊进行整合，以提高土地利用率和土地价值。将5 条110KV 高压线沿其中两条线路归并（见图6），目的是为了不影响工业集中区以外的电线杆布局，因此在集中区内新设置4 杆电线杆，使集中区内土地得到最有效的利用。

电力工程规划中避免架设电线杆时与其他镇的协调问题，将新架设电线杆全布置于工业集中区内。

2.4 集中区分期建设

本规划实现刚性控制与弹性引导相结合，规划范围内涉及大量基本农田，根据招商进度，经二路以东片区可以满足近期工业集中区的用地要求，且已完成土地流转，因此将该片区作为集中区一期建设片区。经二路以西片区现状为基本农田，且目前土地流转尚未完成，为配合招商进度，将该片区作为集中区的二期建设片区，也体现了用地控制的弹性要求。

图5 工业集中区电力现状图

3 控规新思路

在城市快速发展的背景下，面对不断发生的城市建设项目，现行的控规时常面临失效的状况，对规划随意调整修改或弃之不用的情形非常普遍，看似丰富详尽的规划内容因脱离现实基础而无法成为建设项目实施的准则。究其原因是控规的编制思路达不到当前社会经济的要求。控规是一个承上启下的中间规划，是对总规的延续，通过指标控制使规划编制与规划管理及城市土地开发建设相衔接。因此，控规的实效性即控规编制的实际情况，以及控规在城乡建设与服务于规划管理部门的操作过程中发挥的作用与影响就显得尤为重要。

3.1 侧重规划面对的现实

以往控规编制常常是从主观愿望出发去制定一个理想的结果，而忽视了现状条件的限制和要求，比如没有考虑到规划方案对现状居民会带来什么样的影响，是否会涉及到利益的变动等。未来将更加关注规划编制对现状利益的影响以及对利益的再分配，增强规划的可实施性。

3.2 因地制宜、科学规划

图6 工业集中区电力工程规划图

因地制宜是城市规划的一条基本原则，这对控制性详细规划也同样适用。因为不同的城市情况差异极大，如性质差异、规模差异、规划管理部门综合业务素质的差异等等，都会对控制性详细规划提出不同的要求。那么在进行控制性详细规划的时候就应当因地制宜、有的放矢。因此，只有在规划内容和形式上，原则性与灵活性相结合，才能使控制性详细规划做的更为科学、合理、有效。如集中区的发展以单个产业为主，根据发展需要配置必要的发展设施用地。在保证基本服务的前提下，把公共设施总量和一些主要项目的指标作为刚性的不可变动的指标，其余项目内容和标准具有一定弹性，可适当扩充调整，公共设施的空间布局采用灵活方式，以达到优化土地使用和公共服务设施配套的目的。

3.3 用地控制的弹性机制

规划可以把握未来空间的宏观发展方向，对于某一具体地块，规划的安排并不一定就是唯一正确的选择。因此，如何确立动态和弹性的机制以更好地适应城市发展的需要，这是市场经济条件下的关键问题。为适应市场发展灵活性的要求，新加坡在土地利用规划中设置了“白地”，即在不能完全确定具体用途的情形下，将城市中心区内少量用地作为“白地”，给它们一个基本的功能范围，在范围内开发者可以根据市场需求自主建设［5］。因此，控规用地性质控制应允许一个地块规划为多种性质、适应混合开发的需要；对部分用地使用不做规定，但禁止不利功能的建设。

4 结语

随着当前城市化、工业化的快速发展，控规能否适应市场的需要，能否使空间发展得到有效控制，是规划管理面临的问题。本文主要针对控规实效性低、操作性不强的状况，提出控规应该侧重规划面对的现实，在道路、用地布局，市政公用设施配套等方面应该因地制宜，体现灵活性；在用地控制方面体现规划的弹性。

［1］李雪飞，何流，张京祥.基于《城乡规划法》的控制性详细规划改革探讨［J］.规划师，2009（8）：71-80.

［2］任璐.我国控制性详细规划的理论研究与实践探索［D］.西安：西安建筑科技大学，2007.

［3］于灏.控制性详细规划编制思路的探索［D］.北京：清华大学，2007.

［4］赵守谅，陈婷婷.在经济分析的基础上编制控制性详细规划——从美国区划得到的启示［J］.国外城市规划，2006（21）：79-82.

［5］张志斌，戴德胜.提高控制性详细规划实效性的规划编制方法探索［J］.现代城市研究，2007（10）：32-38.