京津冀 握紧拳头才更有力量京津冀

文 本刊记者 崔 晨

地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉的北京、天津、河北，犹如一个手掌摊开的“多个指头”，握紧则是“一个拳头”，各地只有心往一处想，劲往一处使，汇聚发展合力，才能击出京津冀一体化的“重拳”。

2014年2月26日，华北大部持续一周的雾霾还未退去。这一天，中共中央总书记习近平在听取京津冀协同发展专题汇报时，提出了七点要求。

去年5月、8月，习近平总书记曾先后在天津、河北调研时也特别谈及京津冀协同发展问题。国家最高领导人如此关注一个区域的协同发展并连续作出重要指示，这十分罕见。有鉴于此，不少专家将“京津冀一体化”视为中央推进经济改革的“一号工程”。应该说，自上而下的强有力推动，给京津冀协同发展注入了一支强心剂。

合作的迫切与迟滞

改革开放之初，我国南北方经济实力基本相当，但随着珠三角、长三角的相继崛起，经济重心持续南移，南重北轻的经济格局日渐加剧。而这其中的一个关键因素是以京津为核心的京津冀地区在中国经济版图中分量的持续下降。起初，珠江三角洲地区的经济实力根本无法与京津冀地区相比，但到2004年，京津冀的生产总值只有珠三角的1/2强，尚不及长三角的一半。在北京市政协委员、中国城市发展研究院常务副院长杨旭眼中，作为中国经济增长第三极的京津冀地区现在确实到了该发力的时候了。与此同时，京津冀三地发展各自面临瓶颈式问题：北京正承受着资源、环境、人口的多重压力；天津一直被产业升级的问题困扰；河北因为“两高”产业产能严重过剩亟须实现产业结构转型。并且，三地还面临着共同的发展与环境问题。如今面临的这些深层次问题，已绝非单个省、市所能解决。实现协同发展、合作共赢，已经成为京津冀地区的迫切需求和现实课题。

但是，与现实需求相比，三地合作的实际行动却一直相对迟缓。推进京津冀三地合作发展的思路可追溯到上世纪80年代，1982年，北京市做城市总体规划时首次提出京津冀地区合作发展的问题，然而这一理念在实践中并没有得到贯彻实施；2001年，中国科学院院士、中国工程院院士吴良镛主持了“大北京”规划，这通常被认为是京津冀一体化合作在实践探索层面的开始；2004年11月，国家发展改革委正式启动“京津冀都市圈区域规划”编制，但时至今日，这一等待了十年之久的规划，名称从最初的“京津冀都市圈”变成“首都经济圈”，具体内容始终未能与公众见面。与此形成鲜明对比的是，这期间，国家发展改革委编制出台的包括跨区域协作在内的区域发展规划已不下20个。京津冀都市圈区域发展规划成了“最难编制的区域规划”。

十年难产的规划折射出很多现实和深层次问题。一方面因为缺少联席机制和高层协调制度，难以平衡包括北京、天津“二核”在内的各方面利益；另一方面，由于长期以来京津冀产业结构趋同化明显，产业链分工差异化不足，地区发展明显不平衡等客观问题，加大了三地合作发展的复杂性和难度。一位曾参与规划编制的专家称：“京津冀三地均想在规划中表达各自的利益诉求，有的要加快发展，有的要加强保护，有的要产业转移，在很多问题上很难达成一致。”

因此，这次习近平总书记就推进京津冀协同发展提出的七点要求中，明确指出要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式。对于总书记的要求，北京大学首都发展研究院院长李国平是这样理解的：“京津冀三省市之间由于行政壁垒仍然很强，一定程度上阻碍了生产要素在区域之间的自由流动。改变这一状况最根本的解决之路在于一方面要去行政主导化，需要改变地方分灶的财税制度以及相应的考核评价制度；另一方面，也是最为重要的是大力培育企业主体，通过企业主体在区域范围内基于产业链的功能空间布局及联系来实现跨区域的协同发展。这种企业为主体所形成的一体化格局最经得起时间考验。”

“双黄蛋”变“大蛋糕”

在京津冀三地长期的发展关系中，北京与天津常被誉为“蛋黄”，而河北则为“蛋清”，打破自家“一亩三分地”的思维定式，就是要将“蛋黄”与“蛋清”充分融合，做成京津冀一体化的“大蛋糕”。

首先，要做好京津冀一体化的顶层设计，这是诸多专家的共同观点，这如同做蛋糕前首先要有模子。北京市社会科学院副院长赵弘指出，京津冀一体化发展必须加强顶层设计，创新区域发展体制机制，建立高层次、跨区域沟通协调机制，推动北京与周边区域共同编制首都经济圈一体化发展相关规划，从更高层次统筹解决区域间产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题。杨旭委员认为，做好顶层设计应该注意三方面问题，首先是要在思想认识上明确，京津冀一体化不是三地统筹，而是四方统筹，中央不仅是协调方，而且是重要的参与者；第二是要有一个强有力的推进机构，并赋予其相应权力；第三是要厘清三地发展阶段、发展现状与比较优势，必须一城一地地认真分析，只有这样才能有针对性地做三地功能定位、产业空间布局。

在做好顶层设计的基础上，接下来关键是要在实践层面全面有序扎实推进京津冀一体化各项工作。专家们认为，当前，做好京津冀一体化“大蛋糕”，需要着力在基础设施一体化、产业一体化和生态一体化等方面下工夫。

基础设施是经济发展的载体和平台，推进京津冀一体化，基础设施一体化将起到领跑的作用。长期以来，受行政区划影响，京津冀都市圈内基础设施各自建设，缺乏整体规划，影响了资源的有效配置和整体效益发挥。天津科技大学经济与管理学院副院长朱磊在其论文中指出，要建立起京津冀衔接配套与功能共享的基础设施，实现三地交通运输、电信网络、能源设施、旅游设施等硬件基础设施对接，发挥基础设施对整个京津冀地区的支撑作用，实现效用的最大化。在基础设施一体化中交通一体化无疑是先行领域，正在编制的京津冀一体化交通方案显示：到2020年，京津冀三地将形成9000公里高速公路网和主要城市3小时公路交通圈，9500公里铁路网和主要城市1小时高铁交通圈，首都机场客流量也将突破一亿人次，首都新机场一期工程将投入使用，逐步形成立体交通网络。

产业一体化是区域一体化的核心和关键。首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院副教授叶堂林研究分析，当前北京已进入后工业化阶段，产业呈现服务主导和创新主导的服务经济、总部经济、知识经济和绿色经济等首都经济特征；天津进入工业化后期的技术集约型和产业高端化阶段，呈现出高新技术产业与重化工业并重、现代制造业与现代服务业并举的突出特征；河北则进入工业化的中期阶段，产业呈现出资源加工型、资本密集型的突出特征。“京津冀产业一体化应该充分发挥三地各自比较优势，按照互惠互利、共赢发展的原则，开展全方位的产业转移和对接协作。理顺三地产业发展链条，形成区域间产业合理分工、产业集聚和上下游联动发展。”叶堂林教授建议。

生态环境是可持续发展的重要基础，目前京津冀生态一体化日益迫切。2013年，京津冀地区成为全国污染最重的区域，京津冀13个城市中，11个城市的污染程度排在全国前20位，其中有7个城市排在前10位，部分城市的空气质量重度及以上污染天数占到全年天数的40%。“同呼吸、共命运”的三地，不得不共同打响“生态环境保卫战”。京津冀生态一体化就是要将京津冀三地看成是一个整体的生态系统来维护和改善。对此，赵弘院长建议，要在京津冀乃至环渤海等更大空间范围内扩大环境容量生态空间，加强生态环境保护合作。可以考虑积极争取国家层面支持，将京津冀地区作为“生态经济特区”，开展节能量、排污权、碳排放权、水权交易制度等试点工作，探索跨地区、长效化的生态补偿机制。由于三地经济发展水平还存在明显差异，为使三地在生态保护问题上不打折扣，北京大学环境学院张世秋教授则建议，在整个京津冀区域范围内，通过统一检测、统一标准、统一法规、统一考核、统一监管、统一规划，特别是强化环境准入制度，防止污染的区域间转移。

除此之外，还需要推进区域性市场建设一体化、城乡统筹与城乡建设一体化、社会发展与社会保障体系一体化、基本公共服务一体化等等，共同构建京津冀一体化的“大蛋糕”。

盘活京津冀城市群

京津冀城市群共有城市35个，其中中央直辖市2个、地级市11个、县级市22个，土地总面积18.25万平方公里，占全国国土面积的1.9%，人口占全国的6.2%，2012年区域生产总值占全国的10.0%。

“该地区的整体经济密度和人口密度都要高于全国平均水平，但是内部35个城市的规模结构还存在较大差距。”首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授张贵祥以数据分析。在京津冀城市群的35个城市中，100万人口以上的大城市共8个，50万至100万的中等城市3个，50万以下的小城市达24个，城市数量呈“哑铃”型；从人口结构看，天津和北京两个超大城市容纳了京津冀地区人口的60.82%，远大于其他中小城市总和，超大城市人口过于集中，其他城市人口规模偏小，人口分布呈“倒金字塔”型；从经济实力看，2012年北京和天津两市地区生产总值之和占整个京津冀城市群的53.7%；从人均GDP看，2012年北京和天津人均GDP分别达到14027.13美元和15129.04美元，而河北省人均GDP仅为5838.95美元，不仅远远低于京津两市，甚至低于同期全国6094美元的平均水平。这一连串数据显示，京津冀区域内部城镇化发展极不平衡，京津极化效应明显，河北虽有地理上环京津的独特优势，却陷入了“大树底下不长草”的现实劣势。

这样的发展落差还导致了异地城镇化现象的出现，其主要表现为人口由经济发展相对落后的中小城市涌向北京和天津两个超大城市。“异地城镇化现象在一定程度上影响了河北省中小城镇城镇化发展的速度、规模和水平，进一步加大了区域发展的不平衡，同时大量人口涌入大城市，对社会保障、资源环境、电力交通、市政建设、社会治安等方面也带来了巨大压力，使大城市的运行与管理面临更严峻的挑战。”张贵祥教授认为，这种恶性循环需高度警惕，因为不合理的城镇体系结构将导致区域发展缺乏支撑力。

因此，张贵祥教授建议，重构京津冀大中小城市的合理格局，既要优化空间，又要提升质量。当前要加快发展石家庄、唐山、保定等城市建设，以弥补现有城市体系中大城市数量不足和质量不高的缺陷，再带动周边小城镇建设，使其与中心城市功能对接、融合发展，最终促进区域内形成特大城市“做优”、中等城市“做强”、小城镇“做大”的大中小城市协调发展格局。

还有专家建议京津冀城镇体系的完善要采取分步走的策略：近期，可采用“双核、轴带”的城镇发展战略，发挥北京、天津对区域的辐射带动作用，加强空间联系密切的区域轴带建设，同时积极培育石家庄、唐山副中心的功能，加强京津高科技产业轴、沿海产业带和传统山前产业带的集聚发展和城镇建设；中期，形成“多中心、开放型”的城镇空间格局，提升小城镇的发展动力和吸纳力，带动更多城镇和地区融入经济网络；远期，形成“网络化、连绵状”的城镇空间格局，使京津冀城市群成为具有全球影响力和竞争力的都市连绵区。

地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉的北京、天津、河北，犹如一个手掌摊开的“多个指头”，握紧则是“一个拳头”，各地只有心往一处想，劲往一处使，汇聚发展合力，才能击出京津冀一体化的“重拳”。