土地整理中的农民参与

■项村治

为保护耕地，国家每年从城市建设用地出让金中拿出巨额资金用于土地整理。目前每年用于土地整理的资金超过千亿元，土地整理投入资金之巨，十分罕见。富川县是广西10个土地整理试点县之一。未来3年，国家有大约4.2亿元土地整理资金投入到富川，用于整理富川大约40万亩的几乎所有耕地。

农村土地整理为何如此迫切？富川县取得了哪些经验，面临着什么难题？农民和主政者都有哪些诉求和想法？对中国基层治理具有何启示意义？

含金量与烦心事

土地整理一般有两种形式，一是为耕地提供基础设施建设，以便于耕作，比如修机耕道、水渠、林带，一般要求通过土地整理，农田路通水通。二是土地平整。一般土地整理项目中，都会有一定比例，如10%的土地平整项目要求。土地平整，田成方、路成行、渠硬化，这样既便于机械化作业，又便于田间管理。

土地整理的目标大致有三：一是增加耕地面积，主要是通过土地平整，将之前无法使用的废地（废沟、废塘、废田埂）变成耕地，据说土地整理一般可以增加10%的耕地。富川县土地整理中心主任讲，在富川，土地整理不增加耕地，反而会减少耕地，因为修路修渠都要占地。二是提高耕地质量，方便土地耕作；三是农民连片耕作。其中直接目标只有前面两个，间接可能达到第三个目标。

土地承包经营权是农民的，农民通过种地来获取土地收益。土地整理可以方便农作，农民当然是欢迎的。从当前全国农村农民的普遍情况来说，农民有二盼：一是盼农业基础设施配套，其中关键是路和渠，分别解决机械下田和农业用水的问题；二是盼之前分散在各处的细碎耕地可以连片，据农民的意见，连片耕作可以减少农作时间的1/3以上。就是说，过去耕种10亩地，要50个工作日，连片后只要30个工作日就够了。可见连片耕作对农民的极端重要性。

土地整理不解决耕地连片的问题，因为土地经营权如何分配是村组的事情。土地整理要在农民具有承包经营权的耕地上作业，主要涉及到这样几块：第一，修沟渠路桥要占地，占谁的地，如何调整分摊利益？第二，土地整理田成方，之前不规则的土地变得规则了，这样一来，势必去调整过去属于不同农户的田块；第三，土地平整更是极大地将过去农民承包地进行了变动，新的承包权关系如何确定是个问题；第四，土地整理，沟路渠桥的修理，改变了过去的用水、作业路径，因此调整了不同农民之间的利益，如何平衡这种利益调整是个问题。对于土地整理部门及招标进入土地整理现场的工程队来讲，以上都是土地整理中常常遇见的烦心事。

也就是说，作为工程项目，土地整理对于提高耕地质量，方便农业作业，保证粮食安全，都具有重大意义，正因此，国家每年拿出数以千亿计土地整理资金进行土地整理。但另一方面，由于土地整理项目是在农民已有承包经营权的土地上进行的，土地整理事实上会改变现有的土地利益关系，土地整理因此容易闹出矛盾。同时，农民除了期待通过土地整理来方便耕作之外，还希望借土地整理这一难得机遇，将过去零碎的耕地变成连片耕作。农民说，上级不能只给我们资源，还要给我们权利，这个权利，就是土地连片耕作的权利。

农民为什么不满意

富川县自2009年开始，已实施10多个土地整理项目，每个项目整理耕地面积在数百公顷，成本2000万元左右。

富川最早实施的土地整理项目是葛坡镇上洞村和合洞村的项目（简称“两洞”项目）。2009年实施“两洞”项目，431公顷，其中有大约500亩是土地平整。

项目实施以来，四年已经过去，却仍然有500亩耕地分不下去，因为土地整理改变了过去土地上的利益结构（比如用水方便程度，排涝问题），而且工程质量也不太好，因此整理过的土地分不下去，农民提出各种意见，县土地整理中心也就只好一再修改项目方案，一再打补丁续建项目。现在农民又提出几年没有种地的损失应由县土地整理中心来赔，而土地整理中心是不可能有这样一笔赔偿资金的。乡和村两级则责怪县土地整理中心和工程队没有让乡村两级组织和村民参与到“两洞”项目的设计、施工与监管之中。总之，“两洞”项目到现在也没有能解决好，成了一个难解的历史遗留问题。

“两洞”项目好事没有办好，对县乡村三级都有很大震动。县委书记因此要求县土地整理中心今后实施项目的规划及施工都必须有村民参与，尤其是规划必须有村民签字。但问题是，村民往往不懂规划和施工图，签字也签了，但他不认账，县土地整理中心也没有办法。

实际上，对于几乎所有农户来讲，土地整理都是好事。国家每亩投入上千元来进行基础设施建设，极大地改善了机耕、灌溉等作业条件，怎么可能不是好事呢？因此，实施项目前，县土地整理中心让农民签字，农民都同意。问题是，施工已经完成，虽然所有农民都从项目中获益了，但这种获益可能会不均衡，农民之间的比较就出了问题，然后向工程队和县土地整理中心找补。一个农民找不是问题，越找人越多，似乎土地整理极大地损害了农民利益，是不得了的罪恶一样。得到利益时，无论大小，都很高兴。但哪怕只有一丁点利益受损，则不仅不高兴，而且会用行动来阻拦施工，来破坏项目。

为什么会出现这种情况呢？在当前国家实施的项目中，国家所面对的是分散的一户一户的农民，而不是组织起来的农民。与分散的一户一户农民打交道，往往是由农民中的带头人来出头，各种要求都会提出来，国家根本不可能应付得了。或者说，由国家与分散小农打交道的成本很高，即使好事，往往也办不好。

深度动员农民参与

若农民组织起来又如何？或者说，由国家与组织起来的农户打交道，从而来办土地整理这一类的好事，能否办好？

农民说“国家不能只给我们钱，还要给我们权利”。这话是什么意思呢？这话的意思是，当前国家不向农民收取税费，还发放农业补贴，还为农民承包地建基础设施，这都是好事，农民都非常欢迎。但当前农民最焦虑的一件事是承包地无法连片经营，若国家给农民权利，让农民能组织起来连片经营，那就太好了。

但要注意的是，这里农民所要权利是什么权利？是农民个体的经营权利？显然不是，因为农民个体承包经营权越大，个体农户阻挡耕地调整以利连片经营的能力就越强，连片经营就越难。农民所要权利，其实是村社共同体调整土地乃至重新分配土地的权力，是进行“划片承包”的权利。只有村社集体具有一定的调整土地的权利，农民通过村社组织来凝聚他们的共同意愿，从而可以重新进行以方便耕作为基础的“划片承包”。农民个体土地权利越大，尤其是在当前大量农民外出务工经商甚至早已在外工作的情况下，重新调整土地以利连片经营，并为在农村从事农业生产的耕者提供耕作方便，就越难。农民所要求的国家给的权利，不是给到农户个体更大的承包经营权，而是给到村社集体调整耕地的权利。这个例子可以充分说明，对农民情况不理解时，仅仅按照字面意思理解会误多大的事情。

也就是说，如果在土地整理中，一方面承认农民承包经营权和承包土地的面积，一方面又允许调整耕地位置，则土地整理时，完全可以通过村社组织的深度介入，大稳定，小调整，从而有效地解决土地整理所带来利益分配不均衡的问题。甚至可以对所有土地按过去承包面积进行重新分配，这个分配的过程中，充分重视农民的参与，让农民通过一而再的讨论，达成关于土地连片承包的共识，然后在整理土地之后，通过划片再抓阄再承包到户。农民借土地整理来实现连片经营。这就是广西龙州市土地整理中的所谓小块并大块的经验。正是借土地整理中容易出现的矛盾和利益调整，而让农民深度参与进来，又借农民深度参与，而解决一家一户在平常情况下根本不可能解决的通过打乱重分划片承包来解决的连片经营问题。

这样，在土地整理中，就有可能通过深度动员农民参与，充分发挥村社集体的力量，不仅化解土地整理中所必然出现的利益调整的矛盾，而且借此机会来解决一直困扰中国农民的土地权利零碎不能连片经营的难题。因此是一举两得。国家给村社集体一定调整土地权力，可以防止分散农民中的边缘群体（比如钉子户）的无理阻拦或不当索利。国家也因为有了一个有一定权利从而有一定能力的村社组织出面，而有了可以方便打交道者，国家因此可以低成本地办好事，因此可以好事办好。

县委书记的大文章

富川县已经争取到2014-2016年共计4.2亿元的土地整理资金，在三年内对整个富川县40万亩耕地的大多数进行整理。如此大规模的土地整理，如果都象“两洞”项目一样，富川县的土地整理就会出问题。

怎么办呢？富川县委书记廖立勇说，在土地整理中，必须要让农民参与。问题是如何让农民参与，是让农民个体参与还是组织起来参与，如何组织农民的参与。

富川县未来三年的土地整理，规模巨大，长远后果明显，土地整理好坏将不仅关涉到农民耕作是否方便，富川县乡村治理能否有序，而且关涉到国家粮食安全。土地整理因此必定是富川县未来三年的中心工作。富川县完全可能借土地整理来做更大的文章，其中的文章之一就是借土地整理来实现农民耕地的连片经营。

廖立勇讲了他的一些想法。

第一，在县一级，除土地部门有大量的土地整理资金以外，其余部门也大多有以土地为中心的各种项目资金，如农业局、发改委、财政局、水利局、林业局、农机局、交通局、扶贫办、移民办、民政局、住建局、组织部、妇联等等都有项目资金，如果项目资金不整合，就可能出现重复无序建设的问题。因此，廖立勇认为，在未来三年，县一级要整合条条，将各个条条的项目资金整合起来，共同规划共同施工分别验收。

第二，如此巨大的工程必须要有乡镇这一级来发挥上引下联、设计项目、实施项目和监督管理的作用。乡镇是一个块块，这个块块除乡镇政府大约20个公务员以外，还有七站八所近100个事业编人员（不算医生和教师），若将公务员和事业编人员整合起来，以土地整理实施为中心开展工作，乡镇这一级是可以发挥巨大能量的。乡镇一级的加强要借县一级对条条的整合。合起来就是“整合条条，加强块块”。

第三，土地整合涉及每个农户的利益，农户因此要参与进来。但不能让农户分散无序地参与，而应通过制度设计，让农民通过村社组织参与到项目中来。这个制度设计的关键是要落实村社组织一定的调整具体地块的权利。也就是说，在这个制度设计中，应该让农民通过讨论达成共识，即每个农民的承包经营权不等于承包具体地块的权利及30年不变，而是承包经营村社集体土地的权利30年不变。

这样，就可能借土地整理，不仅极大地改善农民的耕作条件；而且实现了农民梦寐以求的连片经营（小块变大块）；另外，借此使村社集体组织变得有一定权力和一定能力，而使地方政府在之后办其他好事时，可以借此有一定能力的村社组织将事办好。借此，富川县委在县一级整合条条，在乡镇一般加强块块，成功实现了乡镇一级的“扩权强镇”。唯有健全有力的乡镇一级的上引下联，才能让中国农村治理稳定有序。

在这个意义上，我们可以借富川县未来三年的土地整理，来搞一个农村基层治理模式的实验。富川若能实验成功，其经验就可以推广到全国其他地方。

最后说一句，显然，土地整理并非工程问题，也不是局部的管理问题，而是地地道道可以变成影响中国基层治理大局的重大问题。