在对比与总结中提升城市社区治理能力

摘 要：社区建设与治理是中国共产党执政后带领人民进行的第二次大规模的城市基层治理的探索与实践活动。坚持和改善党的领导、维护居民根本利益、提升社区建设制度化水平是我国社区建设的重要经验，进一步推进社区建设，就是要加强基层党组织建设，发挥党员模范带头作用；正确处理好党的领导、政府主导与居民自治的关系；重构社会资本，增强社区建设与治理的可持续性。

关键词：社区建设与治理；治理能力；党的建设

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）33-0029-02

从历时性的角度来看，社区建设与治理是中国共产党执政后带领人民进行的第二次大规模的城市基层治理的探索与实践活动。相对传统计划经济体制下基层治理的集权式管理，社区建设与治理活动以社会主义市场经济为背景展开，突出基层治理能力现代化，强调党的领导、居民中心、法制保障的善治导向，鼓励国家、市场与社会的良性互动、全面合作，使基层社会治理与建设走向民主化、法制化的发展轨道，从而对中国未来的民主政治发展产生了深远的影响。

一、社区治理与建设是党执政后城市第二次大规模基层治理变迁

中国共产党执政后，国家对城市基层社会的治理经历了一个艰难曲折的探索过程。这个过程大致可以分为前后相续、各有差异的两个阶段，即传统社会主义计划经济时期由国家主导的“单位—街居制”和社会主义市场经济条件下的以居民自治为价值取向的社区制。

1.计划经济条件下的“单位—居委会”制度是一种集权式的管理模式。在计划经济时代，以公有制为基础，实行国家计划调节资源配置和社会生产，这被认为是快速改变我国贫穷落后现状、建设先进社会主义现代化国家，提高社会资源配置效率、促进经济社会发展、克服资本主义生产方式盲目性和破坏性、超越资本主义社会的主要途径和手段。在这样的指导思想下，国家将绝大多数城市人口纳入到各类社会组织，这些组织均隶属于国家机关和事业单位，成为国家科层制的组成部分，国家以计划指令和行政命令的方式来组织和管理整个社会的生产、分配、交往和消费的各个方面。单位是国家管理社会和人口的主要组织形式和基本单位，绝大多数城市人口的就业、医疗、养老、社会交往等各项重要的生活内容，都被纳入到各个单位之中予以满足和解决。而城市居委会管理对象是少量的单位体制外的社会人员，承担的任务和管理事务相对简单，处于查漏补缺的替补角色。

从我们对计划经济时期国家对基层治理的简要论述中，可以看到：第一，在基层社会与国家关系上，单位和居委会完全依附于国家，成为国家的“一条腿”、“一只手”，缺乏相对独立性。第二，在内在运行机制上，“单位—居委会”模式服从国家的指令性计划与命令，“命令—服从”和“决定—执行”是其运作的内在机制。第三，公有制和计划经济体制是这种管理模式产生的时代背景，前者决定了国家在资源占有、使用上的絕对主导地位，后者决定了国家在资源配置和分配活动中的支配地位。

2.社会主义市场经济条件下社区建设与治理是提升基层现代治理能力的有效途径。从20世纪90年代以来，社区建设与治理已经成为我国城乡基层治理的一个新生事物和亮点，在诸多方面取得了十分重要成就，特别是在推进治理的综合效益、培育现代社区居民、探索基层党组织建设等方面取得了重要成就和进展，受到社会广泛关注。

从基层治理的收益成本来看，一方面，城市基层管理组织行政化会带来过大的治理成本与代价，在党的领导下的社区建设，可以起到避免社会组织官僚化、节约社会治理经费等重大作用，这是一个行之有效的办法和途径；另一方面，社区治理模式以居民自治为导向，要办什么、不办什么、先办什么、后办什么均由居民自己决定，这为社区居民发挥自身的创造性、主动性和积极性创造了空间，这符合群众的根本利益和我国基层社会治理的实际需要。

从培养居民公共精神来看，社区建设与治理过程中，通过组织居民参与各项公共活动，不仅锻炼了社区居民的参与意识、参与技能、交流与合作技术，还培养了居民提出议题、讨论问题的参与协商和妥协意识。更重要的是，通过各种正式政治活动，比如社区居委会选举、投票，社区居民大会，社区居民代表议事会，社区论坛等，锻炼了居民民主政治意识、参与意识和参与能力，从而起到培育现代居民的重要作用。

从增强社区基层党组织领导能力来看，不同地区在探索新形势下社区党建新格局的工作取得了丰硕的成果，这为进一步巩固党组织在社会基层的群众基础、夯实党执政的政治基础、更好地实现党在基层工作的全覆盖提供了工作思路和途径。比如，武汉市百步亭社区在实践中探索出了社区“大党委制”，吸纳社区管委会、业委会、物业公司和政府派驻机构负责人进党委任兼职委员，实行各方共商社区事务的例会制度，从而实现了多元治理主体的良性互动关系，党组织对群众“有求必应”，群众对党组织“一呼百应”[1]。

二、推进城市社区建设与治理的经验总结

1.坚持和改善党的领导是社区建设与治理健康发展的基本原则。作为执政党，中国共产党起着总揽全局，协调各方的作用，通过在各个阶层、各个界别、各个领域、各个群体中实行广泛民主协商，确保社会政治参与行为在制度化、有序化的轨道上进行，推动民主政治的健康发展。从党在城市基层治理中的作用来看，党在如下几个方面对基层治理起到了重要作用：第一，法律与制度供给。比如，2000年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发了《中共中央办公厅国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》；2010年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》等等。正是有了这些制度保障，才使社区建设与治理有了制度依据，保证了社区建设的健康顺利进行。第二，团结与示范作用。通过党员的先锋带头作用，发挥社区党员在社区建设与治理过程中的骨干作用，基层党组织在团结和带领社区群众进行社区各项生活、交往与政治活动时，有了可靠的组织保障和人才支撑。第三，保证了社区建设的社会主义方向，社区党组织通过学习、贯彻、宣传、执行党的各项方针和政策，使党的思想主张和方针政策顺利落实到基层，保证政治社会化的顺利实现。

2.城市社区建设与治理要维护和实现社区居民的各项根本利益。始终把实现好、维护好、发展好社区居民的根本利益作为社区建设各项工作的出发点和落脚点，及时满足社区居民对各类社会服务质和量的要求。只有这样，社区建设与治理才能真正赢得人民群众的支持和欢迎，才能有不竭的动力和持续的热情，社区建设与治理才有可靠的基础和保障。具体来说，第一，加强和拓展社区服务，要重点抓好社区服务中心和社区居委会社区服务站的建设与管理，完善社区服务的种类，提高社区服务的质量。第二，发展社区卫生事业，即社区要有相应的医疗服务机构和服务能力，同时要发挥普及健康卫生知识、维护居民身心健康的积极作用。第三，繁荣社区文化，通过积极发展社区文化事业，不断完善公益性群众文化设施，组织社区居民参与各类文化活动，为居民提供更多的精神文化享受，做到以文化人、以文育人。第四，美化社区环境，不仅要大力推进社区环境建设，创建一个环境优美、基础设施完善、处处鸟语花香的美好社区，还要提高社区居民的环境保护意识，让居民成为社区环境的建设者、维护者和享有者。第五，加强社区治安，建立社会治安综合治理网络，健全社会治安防范體系。

3.提高城市社区建设与治理的制度化水平。不断提高制度化水平是推进社区建设的重要手段，可以使各个主体增加对自身行为后果的可预见性，引导其行为选择，从而达到协调各方利益，提高管理水平的目的。当前，有些社区面临着公共活动缺乏、党组织凝聚力不够、居民参与不积极、社区公共服务不到位等各种问题，导致这些问题的原因有很多，其中一个重要方面是居民自治的制度化水平低。以法制为保障的社区制度体系建设，有利于规范多元参与行为、保护各方合法权益，有利于解决各种矛盾纠纷、降低交易成本，有利于增加社会行为的可预见性、促成社区内部各要素协调合作，从根本上讲，有利于社区长治久安、规范治理、有序生活。实践证明，完善社区参与制度、健全社区参与平台，是解决社区各种困境和难题的重要途径。

三、以创新社区基层的党组织建设引领社区建设与治理新格局

1.加强基层党组织建设，发挥党员模范带头作用，为社区建设提供组织保障和人才支撑。坚持党的领导，对实现社区居民自身利益，对贯彻执政党施政纲领，实现社会管理和谐有序都具有重要意义。加强党组织建设，要求我们在社区实践中做好两方面的工作。首先，实现党组织和党的工作全社会覆盖，做到哪里有群众、哪里就有党的工作，哪里有党员、哪里就有党组织，哪里有党组织、哪里就有健全的组织生活和党组织作用的充分发挥。其次，要发挥党组织在建设和谐社会中的核心作用。要把服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定贯穿街道社区党组织活动始终，发挥党组织在建设文明和谐社区中的领导核心作用。

2.要正确处理好党的领导、政府主导与居民自治的关系。从政府在社区建设中的作用来看，可以将政府在社区建设与治理过程中的作用分为三个方面：培育社区，强化社区服务，鼓励社区参与。具体来说，政府在社区建设过程中的作用主要体现为增强社区公共服务、加强社区基础设施建设、组织社区公共文化活动、培育和引导社区志愿者组织和保证社区建设的制度供给。对基层党组织来说，社区基层党组织要转变观念，抛弃“党老大”的想法，真正以“一切为了居民、为了居民的一切、为了一切居民”的服务精神，在服务居民中增强党组织的凝聚力、向心力和战斗力，使基层党组织真正成为居民信得过、离不开、想得起的主心骨。

3.重构社会资本，增强社区建设与治理的可持续性。社会资本一般指一定社会交往网络和社会关系结构，这种关系和网络能够为处于其中的参与者带来收益、提高合作效率。英国学者帕特南在他的《使民主运转起来》一书中认为：“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”[2]国内研究者一般借用社会资本理论来分析我国城市化运动背景下，社区建设中熟人社会解体与陌生人社会里合作的困境[3]。在我国全面深化改革的时代背景下，随着我国经济社会转轨转型，特别是新型城镇化和工业化的快速推进，原有的以血缘、地缘为主要纽带的熟人社会迅速瓦解，让位于半熟人社会，甚至是陌生人社会，这样的背景下，原有的社会交往网络不复存在，而新的交流合作的机制还没有完全建立起来，这种合作机制和纽带的缺失使得城市社区居民遇到了交流困境、参与困境、合作困境。解决这些困境，就是要培育和引导社区居民的现代交流技能、合作意识与能力、讨论问题的能力、妥协与协商的意识，从而培养具有现代公共精神的居民。还要鼓励社区民间的各种正式组织以及非正式组织，特别是各种社区志愿者组织，可以通过采取人员培训、信息提供、购买服务、资金补助等方式推进组织参与平台建设和组织网络结构建设。

参考文献：

[1]中央组织部组织二局，湖北省委组织部，武汉市委组织部联合调研组.以党的建设引领文明和谐社区建设[N].光明日报，2012-08-21（15）.

[2][英国]罗伯特D.帕特南.使民主运转起来——现代意大利的公民传统[M].王列，等，译.南昌：江西人民出版社，2001：195.

[3]张艳国，刘小钧.我国城市社区建设的困境与出路[J].新华文摘，2014（1）：25-29.

（责任编辑：姚 丽）