解读美国2014年《四年防务评估报告》

储召锋

《四年防务评估报告》(QDR，以下简称《报告》)是美国国防部组织各军种和各大总部反复研究的成果，是美国军方用来分析战略目标和研究潜在威胁的国防政策指导性文件。它是基于美国的国防预算水平设计美军的任务与结构。2014年3月4日，美国国防部向国会呈交了自1997年以来的第五份《四年防务评估报告》。这份长达88页的报告，在全面分析未来安全环境的基础上，界定了美国的战略目标和实施手段，为未来四年美国防政策制订了发展路线图。通观全文，“再平衡”是其最突出特点，也是美国军事战略调整的核心，展现出奥巴马政府在捉襟见肘的预算背景下，期望通过对战略目标的限定和军队发展的调整，继续维持美国全球霸权地位的决心。

一

美国国防部曾于2012年1月出台名为《维持美国的全球领导地位:21世纪防务的优先事项》的新防务战略指南，提出面向2020年美国军事建设的基本原则。新防务战略的基本目标是，保持美国的全球领导地位、维持美国的军事优势，以适应未来的需要。2014年《四年防务评估报告》正是依据该指南制定，是美国正在进行的军事战略调整的重要一步。

新版《报告》的主要内容如下。首先，判断美国未来仍面临复杂的、不确定的国际安全环境和广泛多样的安全挑战，同时也享有许多战略机遇。《报告》指出，随着全球政治、经济和军事力量中心的进一步转移与分散，中小国家以及非国家行为体在国际舞台上的角色日益重要。亚洲经济保持高速增长;美国、欧洲、中国与日本的老龄化问题凸显;中东与非洲持续动荡;全球化改变了技术创新的过程，降低了一大批成员获得先进技术的门槛;全球信息流通速度空前加快，考验着一些政府控制民众与维持国内秩序的治理能力，同时也在很大程度上改变了传统战争形态和组织动员方式。①Department of Defense，United States of America，Quadrennial Defense Review Report，March 2014，http://www.defense.gov/pubs/2014_Quadrennial_Defense_Review.pdf(上网时间:2014年4月18).下文中再次引用该报告内容不再注明出处。具体来看，美国未来面临的威胁主要有四个特点。一是冲突威胁样式日趋多元。未来的冲突威胁既包括代理人团伙使用非对称手段造成的不确定性的混合偶发事件，也可能包括来自技术先进的具有反介入和区域拒止(A2/AD)能力的国家(主要是伊朗和中国)的高端冲突，甚至还会有类似伊拉克战争及阿富汗战争这样需要进行长期作战的冲突出现。二是地区性强国威胁升级。与2010年版《报告》不同，新版《报告》明确指出，伊朗和朝鲜政权严重威胁到地区的安全与稳定，特别是对美国的盟国和伙伴国构成了威胁。《报告》强调，美国仍将致力于维护朝鲜半岛的安全稳定。针对朝鲜不断发展的远程导弹和大规模杀伤性武器计划，尤其是核武器，美军的核威慑能力以及延伸威慑能力仍是应对这些威胁的终极力量。鉴于目前伊朗核问题“P5+1”六方会谈取得积极进展，《报告》对伊朗的批评较以往调门有所降低，但依然把伊朗追求核武能力作为对地区安全环境的威胁。《报告》还多次提及拥有大规模杀伤性武器及先进技术并具有反介入和区域拒止能力的国家对地区局势的不稳定“负有责任”。三是非传统安全领域挑战严峻。作为2012年《防务战略指南》的延伸，2014年版《报告》继续将暴力极端主义、恐怖威胁、大规模杀伤性武器扩散以及可能出现的新的跨国威胁作为非传统安全领域的威胁重点，其热点区域是中东和非洲。美军将通过在也门、阿富汗和马里等遥远地区投射军力来打击恐怖主义，并帮助伙伴国反恐及阻止大规模杀伤性武器扩散。四是关键性领域威胁扩大。美军认为关键性领域的威胁主要来自网络空间及太空，把日益先进并且有能力限制美军目前在网络空间和太空优势的敌人视作威胁的重点来源。

其次，把继续推进亚太“再平衡”放在美国防务战略日程优先事项的首位。除推进亚太“再平衡”外，其防务战略日程还包括:维护欧洲和中东地区的安全与稳定;在全球范围内(重点是中东和非洲)打击暴力极端分子和恐怖主义;在美国军事力量总体“瘦身”的情况下保护美国对关键技术的投入;努力构建新型伙伴关系，强化关键的同盟和伙伴关系等。《报告》认为，亚太地区对全球商业、政治和安全的重要性在上升，但安全环境不容乐观，其复杂性主要体现在该区域安全结构的多层次性:东盟对于促进人道主义援助、海上安全以及反恐的作用明显，但应对某些“高级政治”议题的能力有限;域内长期存在的主权争端和对自然资源的诉求将会导致破坏性的竞争或爆发冲突;与大多数亚太国家追求繁荣、恪守规则以及维持军事平衡相悖的是，朝鲜依然固守封闭和极权体制、发展远程导弹和大规模杀伤性武器，尤其是核武器;中国持续、快速、全面推进“缺乏透明度”的国防现代化。为应对这些挑战，《报告》提出美国将继续推进亚太地区‘再平衡’，在这一对美国的政治、经济和安全利益日趋重要的地区促进和平与稳定;积极探索新的部署模式，包括在关键地区前沿增派部署海军部队的可能性，以及以新方式混合部署军舰、空战资源、区域定向或轮换地面部队以及危机反应部队，其宗旨均在于以最小成本取得最大效果。

有鉴于此，五角大楼采取一系列措施强化在亚太的军事布局。一是加强美国在亚太的海上军力部署，例如，在2020年前，60%的美国海军作战舰艇将部署到亚太地区，届时部署在太平洋的主力战舰将达到65艘;二是提升在大洋洲和东南亚的军事存在，大幅增加驻澳大利亚兵力，加强与东南亚国家的联合军演，在新加坡部署濒海战斗舰，向菲律宾出售旧军舰，探讨向越南派遣军舰的可能性;三是强化与日本、澳大利亚、韩国等关键盟友的安全合作，同时深化与新加坡、越南、菲律宾等重要伙伴的防务联系。美将根据协议调整驻日美军基地，尽早实现包括驻冲绳基地的海军陆战队移师关岛，培训日本自卫队的登岛夺岛能力，支持日本反导能力建设，与韩国协商解决基地建设、防务费用分摊问题。

较有新意的是，《报告》也用不小的篇幅强调美国在中东有着持久利益、在维护欧洲安全与繁荣方面有着一以贯之的责任和义务。这反映出美军不想因亚太“再平衡”而损害其中东战略与大西洋联盟，希望全球战略布局有一个“再平衡”。

第三，确定美国未来军事转型的方向是打造全方位作战能力。多元化的威胁必然要求多元化的能力，因此美军在能力建设上要从注重未来准备打什么样的战争，转移到准备打各种可能形式的战争。①吴心伯:“布局2020——解读美国2014版《四年防务评估报告》，《中国社会科学报》，2014年3月12日。这意味着今后美军建设将突出具备全方位作战能力。《报告》提出，美军未来将重点发展七大军事能力。一是发展新型和范围更广的网络战能力。美军正在新建和扩建网络部队，以增强实施网络作战行动和支持美军全球行动的能力，同时反击针对美国的网络攻击。《报告》将国防部网络作战部队建设作为一个重点，提出在2016年前为网络作战部队配备人员，并投资研发尖端的网络作战手段和设施;2019年前组建13支国家网络作战部队，27支作战任务部队，18支国家网络防护部队，24支军种网络防护部队，26支作战司令部和国防部信息网络防护部队。二是加强导弹防御能力建设。除在欧洲按照原计划部署所谓针对伊朗的弹道导弹威胁设施(预警雷达和陆基、海基“标准”拦截导弹)外，美军将增加陆基拦截导弹的数量，并在日本部署第二套远程雷达，以增强早期预警和跟踪能力。三是提升核威慑能力。根据美俄《削减战略武器条约》，美国在核武器数量上必将逐年减少，因此保持核力量的安全与效能格外重要。美国国防部将与能源部加强合作，不断升级核弹头、提升核武器的发射系统、预警、指挥和控制系统，并加强核武器的基础设施建设。四是建设更有活力的太空战系统。美军的空间部队建设将向更为简单、成本更低、更具韧性的系统和系统架构转型，并寻求通过多层次的方式威慑对手针对太空系统的攻击，同时维持在威慑失败情况下做出反应的能力。五是发展空海一体战能力。美国空军将继续发展战斗机和远程攻击机，海军将加强海底作战能力，以增强联合部队对抗反介入和区域拒止挑战的能力。六是扩编反恐和特种作战部队。美军特种作战部队的最终编制将扩充至6.97万人，以便在打击“基地”组织、应对各种新生跨国威胁、反大规模杀伤性武器、构建伙伴国能力、支援常规作战等各个领域都具有实施持续性、网络式、分散式行动的能力。七是提高精确打击以及在情报、监视和侦察(ISR)等领域的行动能力。美军依托信息基础设施，逐步发展能满足联合作战要求的ISR系统，同时不断增强其与本国指挥控制系统、作战单元之间以及与盟军系统之间的互联、互通、互操作能力。《报告》指出，美军未来将加快发展并整合天基的、无人驾驶机的ISR系统，再配合商业及盟友的情报资源，力争最终打破信息壁垒，保证信息在整个武器装备体系和各类指挥机构、作战单元之间的顺畅、有序流动。美军在阿富汗战争中已将从发现目标到战机飞临战场发动攻击的时间缩短到10分钟之内。

第四，为应对国防预算缩减，推进联合部队和国防机构的“再平衡”式改革。军事优势、全球性存在、亚太“再平衡”是美国新防务战略的核心内容。然而，这些目标的实现面临诸多挑战。未来很长一段时间，美国国防部将面临一种“挑战式”的财政环境。《报告》为解决军事预算压缩开出的药方是“再平衡”，具体体现在推进联合部队和国防体制的“再平衡”式改革。《报告》表示，美军在未来五年将通过对联合部队的“再平衡”建设，优先发展和保护事关美军领先地位的关键性领域，打造更为现代化的“快、小、灵”作战力量，以适应全频谱威胁及各种可能性的作战行动。联合部队的“再平衡”建设更多地体现出一种取舍式的发展思路。一是维持空军全球投射能力。空军是美军实现全球军力投送和快速反应的关键。美军将继续发展空军的精确打击和远程作战能力。优先发展领域包括:加快研发第5代F-35战机，提升空军在网络战、电子设备、空军战术以及训练方面的能力;研制性能更加稳定的新型远程攻击机，以适应远距离作战、精确制导攻击以及日趋激烈的空中作战环境;研制下一代KC-46A空中加油机和隐形战略轰炸机，以适应未来快速远程部署的需求。为节省成本完成重点目标，空军将减少或终止某些单一任务飞行平台。如果“自动减支计划”(sequestration-level cuts)在2016财年或以后强行实施，那么空军将不得不将80多架飞机退役，减少购买联合攻击战斗机，并做出其它困难调整。二是确保陆军遂行多样性任务能力。“美国需要一个具备全球性介入能力、现代化的、训练有素的陆军，能够胜任全频谱行动——从支持美国本土的民主政府到重要作战行动中的安全援助;从慑阻侵略到威慑失败情势下的决战制胜;从获得战场胜利到实现战后持久的和平与繁荣”。为使陆军未来保持在陆地上展开各种广泛作战行动的能力，包括在大规模、多阶段的联合和跨国行动中进行迅速和持久的作战，《报告》提出，国防部将通过对陆军现役部队、国民警卫队和预备役部队进行“再平衡”，维持最佳的部队结构。这里的“再平衡”主要指的是在人员、训练、装备等方面进行调整。三是保持海军处置重大危机的快反能力。“营造全球安全和军力投送离不开海军——分布在世界大洋上空、表面以及水下的军事力量”。《报告》要求为确保美军各大舰队有能力在任何地区和全频谱冲突中具备作战能力，必须完成其水面舰船(包括航空母舰)、飞机和潜艇舰队的现代化，以应对21世纪威胁;维持可靠的、现代化的、安全的海基战略威慑力量，发展领先于对手的非对称性优势;加大对新一代弹道导弹核潜艇SSBN(X)项目的投入，计划2021年开始首艇建造。美军对濒海战斗舰的可靠性显然信心不足，其规模再次缩水，已决定最多只采购32艘。若2016年“自动减支计划”启动，美军还将减少F-35联合作战飞机的购买数量，以及让“华盛顿号”航母退役等。四是提升海军陆战队处置关键性危机的能力。海军陆战队是美军在全球范围内慑阻冲突威胁、保护盟友与伙伴安全、实现对危机快速反应的远征性前沿部署力量。《报告》要求优先完成海军陆战队的现代化项目，并确保其战备能力，特别是重点发展两栖战车，提升海军陆战队的两栖机动作战能力。《报告》将现役海军陆战队最终编制规划为18.2万人，基本不做削减。为了应对近年来针对美国驻外机构的恐怖袭击事件上升的趋势，《报告》明确要求为美国驻外使领馆安全警备项目增派近900名海军陆战队员，以保护美国的海外利益和设施。

在国防体制“再平衡”改革方面，美国防部为更好地控制成本，节约预算，以便将更多的资源配置到作战部队及其所属人员，已经向国会提交了三大“一揽子计划”，包括将各大总部的预算压缩20%，减少文职和承包商，以及加强财务管理与审计等。国防部将继续推行采购改革，并厉行节约。此外，《报告》宣布，将加强“全志愿军”(All-Volunteer Force)建设，以便在有效提供美军全球行动的后勤保障能力的同时降低预算开支。

二

奥巴马政府执政以来，美国军事战略再次调整，这与美国对世界安全形势的判断、国内局势的分析、战争形态的变化、军队能力建设的要求等一系列问题密切相关。冷战结束后，美国军事战略曾做过若干次重大调整，但最近的这次调整具有“应对未来”挑战的明显特点。

对此番美国军事战略调整的原因，可以从三个维度加以分析。首先是国际体系与全球安全环境的推动。美国在冷战后很长时间所享有的“单极时刻”正随着全球权势转移和力量格局重新配置而不复存在。始于2008年的全球性金融危机可谓给了以美国为首的西方传统经济强国一记重拳，令国际社会对所谓的“华盛顿共识”产生质疑。与之形成鲜明对比的是，以“金砖国家”为代表的新兴经济体蓬勃发展壮大，尤其是它们在应对金融危机中表现抢眼，从而在很大程度上改变了原有的国际体系结构。这一切似乎预示着“后西方世界”的到来。①Stephen F.Szabo，“Welcome to the Post-Western World”，Current History，January 2011，pp.9-13.21世纪头十年，新兴国家经济快速崛起，中、印、俄、巴四国均已进入世界经济前十强行列。近两年，新兴国家经济增长速度大大高于美国等西方发达国家。《报告》在分析全球环境时指出:“美国正面临着一个不可预知、不确定、变化迅速的安全环境，全球经济和政治力量分散在加剧，新技术、新力量中心的快速涌现对美国构成战略挑战，同时也带来了战略机遇。全球联系进一步朝向多层次方向深入发展，带来了国家之间、非国家行为体之间、私人机构与普通民众之间不断加强的相互交流。”可以说，美国军事战略调整是美国因应国际政治经济格局变化的客观需要而进行的全球战略调整的重要组成部分。反映在《报告》中，便是重视、强化与关键盟友及重要伙伴之间的合作，呼吁盟友承担更多的防务责任，从而为美国“减负”。

其次是地区安全局势的考量，主要体现为两个方面。一是美国逐步从伊拉克、阿富汗战争退出后，需要对未来的军事战略走向进行重估。若要继续保持世界霸主地位，美国的战略重心必须尽快从国外转到国内，美国应从战争状态过渡到重建国家基础力量状态。①陈积敏:“奥巴马政府新军事战略评析”，《现代国际关系》，2012年，第2期，第28页。这必然要求美国军事战略逐步收缩，保持克制。二是从地缘政治、地缘经济角度而言，亚太和中东地区对美国的国家安全利益有着至关重要的意义。但同时，美国在这些地区也日益面临强国崛起所带来的挑战。亚洲作为一个整体，对世界经济与政治的意义日益重要。今日亚洲不仅是世界上人口最多的地区，而且是经济发展最具活力、最有潜力、市场最宏大、财富最集中的地区，还是世界上军事力量最密集和核扩散问题最严峻的地区。在分析亚洲形势时，美国考虑最多的是中国因素。在美看来，未来十年，中国是唯一有可能与其竞争全球超级大国地位的对手。在2011年美国《国家军事战略报告》和2012年《国防战略指南》等文件中，美国就多次直提中国的威胁。《国防战略指南》宣称:“从长期看，中国作为地区强国的崛起将会从各个方面影响美国的经济和安全。……中国军事力量的增长必须要在更明确地澄清其战略意图的前提下进行，以避免引起该地区摩擦。美国将继续进行必要的投入，以保障我们能够遵守同盟条约和国际法进入地区和行动自由的能力。”②Department of Defense，United States of America，Sustaining U.S.Global Leadership:Priorities for 21stCentury Defense，January 2012，p.2，http://www.defense.gov/news/defense-strategic-guidance.pdf.(上网时间:2014年4月20日)2014年《报告》未直接提及未来美国和中国可能爆发冲突，但是在“地区趋势”章节中对“中国的军事现代化步伐持续加速，中国军事能力和意图缺乏透明性和公开性”表示了担忧。在自身国力日渐衰落的情况下，美国必须防止亚洲地区出现挑战其主导权的地区强国。在中东地区，美国调整反恐战略，避免在该地区投入过多的国家安全政策和资源。奥巴马政府不仅坚决从伊拉克和阿富汗撤军，其在整个大中东地区都坚决执行减少干预的战略。不过，需要指出，奥巴马政府在中东的战略意图是避免过度消耗财政紧缩情况下有限的资源，绝非减少或忽略对中东的关注。作为全球霸权，中东和亚太是美国必须同等重视的两个地区。美国意识到，中东地区依然有很多“摩擦点”，“恐怖主义依然是一个持续的、演进的、不断蜕变的威胁”，“维持中东地区的安全与稳定”又被提至仅次于亚太、欧洲之后的重要位置。③关于中东地位的表述，还可参见负责美国国防政策、计划和部队发展的副部长秘书沃姆斯对《报告》的解释说明:“Quadrennial Defense Review Charts Strategy Evolution - Quantico Sentry Online News”，http://www.quanticosentryonline.com/news/article_6df18fc8-aab3-11e3-9ea1-0017a43b2370.html.(上网时间:2014年4月25日)《报告》指出，“美国在中东地区拥有持久的利益，我们仍将继续全面承诺该地区伙伴的安全。我们将继续在海湾地区保持强有力的军事态势，使我们可以迅速应对危机，慑阻侵略以及为盟国和伙伴提供安全保障，同时确保我们的军事能力不断演进，足以应对新威胁。”2013年奥巴马政府进入第二任期后，其对中东的关注度明显上升。截至2014年4月，新任国务卿克里已13次访问中东，而访问亚太仅有5次。④U.S.Department of State，“Travels With Secretary Kerry”，http://www.state.gov/secretary/travel/index.htm.(上网时间:2014年4月25日)

第三是美国国内因素使然。一是不容乐观的财政环境。《报告》通篇谈钱，对预算限制问题着墨尤多，这凸显美国的国防预算依然相当紧张。《2011年预算控制法案》规定，2012-2021财年，美国将累计削减4870亿美元的国防预算;该法案还制订了一个自动减赤机制。该机制一旦启动，这十年间每年将再额外削减500亿美元。美国会两党2013年达成的预算妥协虽然暂缓了自动减支的压力，但是危险将在2016年再次来临。在这种情况下，美军必须更为精干，并减少海外军事活动。当然，《报告》的字里行间也含有威胁的味道，“如果‘自动减支计划’再次被激活，到2021年，美军将太小太过时，不足以全面支持美国的全球战略”。因而，应对当前窘境的“再平衡”成为美国军事战略调整的中心思想。二是政治意愿的制约。在一场经济危机和两场战争中上台的奥巴马政府推动的美国军事战略调整，其核心议题就是削减美国在海外承担的义务。奥巴马在2014年发表的《国情咨文》中表示，他只会在“真正需要”的情况下才会派兵参战，并且不会让美军卷入无底洞式的冲突之中。⑤“President Barack Obama’s State of the Union Address”，http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/01/28/presidentbarack-obamas-state-union-address.(上网时间:2014年4月23日)这意味今后美只会在有限的地区实质性地投入军事资源。与美国形成对比的是，一些国家随着经济提升和技术进步，将有能力发展强大的国防实力，这将削弱美军局部的力量优势，从而使得美国决策者不得不改变战略思维、调整防务目标。比如，面对近期俄国在叙利亚、克里米亚问题上的进攻态势，《报告》并未散播“俄罗斯威胁”，或出现“动用常规力量进行威阻”之类的言辞，反而大谈美俄拥有诸多共同利益，诸如“防扩散、反恐和朝核问题”领域的合作，建议继续增进与俄接触(engaging)，共同维护一个“和平与繁荣”的欧洲，维持与俄、中的战略稳定。①“Obama’s Quadrennial Defense Review Calls for‘Engaging’Russia”，http://www.breitbart.com/Big-Peace/2014/03/10/Obama-Quadrennial-Defense-Review-Calls-for-Engaging-Russia.(上网时间:2014年4月23日)这真切地反映出美迫于国内形势而采取的战略克制。

此外，美军重点打造“网络战”能力也是国内因素的必然结果。网络作战能力被2014年版《报告》列为美军重点发展的7种军事能力之首，而在2010年版《报告》中，它只排在美军6项核心能力之末，这反映出奥巴马政府对网络空间作战能力的重视程度。随着信息技术的突破性发展，网络实力(cyber power)已成为决定国家竞争力的核心之一。奥巴马总统曾被称为“互联网总统”，其竞选经费87%来自网络小额募捐，各类社交网站是其动员和组织选民的关键。②达巍:“全球再平衡:奥巴马政府国家安全战略再思考”，《外交评论》，2014年，第2期，第72页。奥巴马上任后，将网络实力放在国家安全的最核心地位，采取了一系列进取性措施，美国网络实力在全球的垄断性优势持续扩大。在网络空间的军事能力建设上，2010年5月，美国正式宣布成立网络司令部，宣布对涉嫌攻击美国重要基础设施和网络的计算机将主动还击。2011年7月，国防部出台《网络空间行动战略》，将网络空间明确定位为与陆、海、空、天同等重要的“军事行动领域”，强调必要时“将动用军事力量来应对网络空间的敌对行为”。③The US Department of Defense，“Department of Defense Strategy for Operating in Cyberspace”，July 2011，http://www.defense.gov/news/d20220714cyber.pdf.(上网时间:2014年4月24日)2012年1月的国防部《国防预算优先性与选择》明确宣布“网络空间仍将是经费投入还会增加的少数领域之一”。④The US Department of Defense，“Defense Budget Priorities and Choice”，January 2012，http://www.defense.gov/news/neesarticle.aspx?id=118187.(上网时间:2014年4月24日)在实战层面，美国使用“震网”病毒重创伊朗核设施，并与以色列联合研制“火焰”病毒。2013年“棱镜”事件更凸显美国在网络空间的霸权行为。

三

较之具有“战时”性质的2010版《四年防务评估报告》，2014版《报告》所呈现的美国面向2020年的防务战略表明，美军已彻底摆脱两场战争的牵绊，着眼于未来技术的发展、多样化的任务需求，着力打造一支规模更小、执行任务能力更强的军事力量。总体来说，《报告》反映出奥巴马政府奉行了一套以战略收缩与战略克制为特征的军事战略指导思想，也显示出美国在面临国内外诸多挑战的情势下企图继续维持霸权地位的决心。第一，奥巴马政府军事战略调整是迫不得已而为之，折射出当前一段时间美国所面临的战略困境。可以说，美国军事战略调整是在“内忧外患”的背景下推进的。美国时任国防部长帕内塔在2012年的一次新闻发布会上曾表示，“在经历了十年战争以及国防开支大幅增加之后，美国正处于一个战略转折点……虽然我们的大规模军事行动消退了，但美国在全球范围内仍面临着复杂且不断增加的一系列安全挑战，这要求我们重新塑造美国防务的优先选项，集中关注暴力极端主义、大规模杀伤性武器及材料的扩散、伊朗和朝鲜的挑衅行为，以及亚洲新兴力量的崛起和中东剧变造成的持续威胁”。所有这些威胁都发生在美国面临严重财政赤字与债务问题的时候，因此“在许多方面，我们处于危机时刻”。⑤The U.S.Department of Defense，“Statement as Prepared by Secretary of Defense Leon E.Panetta on the Defense Strategic Guidance”，January 5，2012，http://www.defense gov/release/release.aspx?Released=14933.(上网时间:2014年4月25日)又如负责美国国防政策、计划和部队发展的副部长秘书沃姆斯所言，“国防部颁布的《四年防务评估报告》是美国政府已经推行了的防务战略发展进程的一部分。美军已从伊拉克撤军，当前正处于阿富汗政策过渡的关键时期，《报告》展望未来挑战，商讨军事战略如何调整演进，以及国防机构如何在财政紧缩时期确保实现‘再平衡’”。①“Quadrennial Defense Review Charts Strategy Evolution -Quantico Sentry Online News”，http://www.quanticosentryonline.com/news/article_6df18fc8-aab3-11e3-9ea1-0017a43b2370.html.(上网时间:2014年4月25日)强调战略上“转向亚洲”必然迫使美国把资源从其他地区调往亚洲，这又将促成美国在世界其他地区的衰落。实际上，中东、非洲、中亚乃至欧洲都已出现了这种现象，美国在这些地区的影响和声望已大不如前。②Matteo Quattrocch，i“The Quadrennial Defense Review 2014 and Europe”，http://cimsec.org/quadrennial-defense-review-2014-europe/.(上网时间:2014年4月25日)

第二，美国军事战略调整反映了美国国家战略的发展方向。鉴于国内外环境的变化，美国的国家战略也发生了演变，主要体现在以下三方面。一是调整军事与国家安全的关系，强调军事手段在对外战略中只是最后的选项。奥巴马政府着手调整外交政策重点，由军事实力转向外交运作。《报告》强调，在反恐及应对大规模杀伤性武器方面，美军应该构建更均衡的手段，军事打击和威慑要与经济、外交、情报、执法等手段综合匹配，盟友及伙伴的支持与合作不可或缺，尽量规避单打独斗。“再平衡”体现的是一种全面努力，纳入了美国国家实力的各个要素。2013年11月，国防部长哈格尔在战略与国际问题研究中心发表演讲时再次表示，军事力量在美国对外战略中只起到支持作用，而非主角。③The U.S.Department of Defense，“Speech Delivered by Secretary of Defense Chuck Hagel at CSIS Global Security Forum”，November 5，2013，http://www.defense.gov/speeches/speech.aspx?speechid=1814.(上网时间:2014年4月25日)实际上，近年来美国在叙利亚生化武器、伊朗核问题、巴以问题上的政策就反映了奥巴马政府推进美军能力“再平衡”的战略考虑。随着阿富汗战争逐渐落下帷幕，美国竭力避免再卷入另外的海外军事冲突，美国“正告别13年来的战时体制”。二是“精兵简政”，加速军事转型。在军事战略层面，与以往的“同时打赢两场战争”不同，奥巴马政府强调的是“1+”作战指标模式，即“在一个战场击败重大侵略行为，同时在另一场冲突中干扰和破坏潜在敌人，或使其付出难以承受的代价”。④The U.S.Department of Defense，Sustaining U.S.Global Leadership:Priorities for 21stCentury Defense，January 2012，http://www.defense.gov/news/defense-strategic-guidance.pdf.(上网时间:2014年4月20日)在结束两场反恐战争以及防务开支紧缩的大背景下，美军力量结构和能力建设的调整不可避免，主要是裁减陆军、加强海空军。《报告》指出，美国陆军现役部队将从战时最高的57万人缩减至44万-45万人，国民警卫队将从战时最高的35.8万人压缩至33.5万人，预备役部队将从20.5万人缩减至19.5万人。《报告》还指出，如果2016年“自动减支计划”施行，美国陆军现役部队、国民警卫队和预备役部队编制员额将最终分别缩减至42万、31.5万和18.5万。三是采取补救措施，确保对未来重点领域投入。《报告》指出，在现有情况下美军仍能保有完成各种使命及任务的能力，但在国防预算缩水的背景下完成这些任务的风险也相应增加。为此，国防部《2014财年国防预算优先性与选择》明确要求，将更多经费投入到太空、网络、特种部队以及情报、侦察、监视等重点领域，支持“空海一体战”构想。⑤The U.S.Department of Defense，“Defense Budget Priorities and Choices Fiscal 2014”，April 2013，http://www.defense.gov/pubs/defensebudgetprioritieschoicesfiscalyear2014.pdf.(上网时间:2014年4月24日)美国2015财年的国防预算看似比以往削减幅度不小，但军事方面的实际开支并没有下降。奥巴马政府单独提出了一个“机遇、增长和安全”计划，并为此申请了260亿美元预算。这笔预算加上基础国防预算，总额将超过5200亿美元，与2014财年的国防预算申请额相差无几。并且，与2014财年的拨款额相比，新财年预算案中只有陆军预算减少了1.1%，而海军和空军分别增加了0.25%和2.28%，凸显了美军对其决定性作战力量的重视。

需要特别指出的是，2014版《四年防务评估报告》规划的这些“再平衡”调整努力，肯定会遭遇重重困难，各军兵种在资源投入上的矛盾、各式大型装备或技术背后利益集团的博弈、不太确定的能力等都将制造各种障碍。而国内日益不足的资源又能否支撑美国在更大的范围内实现“再平衡”调整的努力，目前还是个未知数。囿于诸多限制因素，可以预计，美国新一轮军事战略调整不可能一帆风顺，还会采取“边调整，边修正”的做法，且不排除在某些情况下出现反复。

第三，美国军事战略调整凸显中国因素。2014版《四年防务评估报告》总共10次提到中国，进一步沿袭了美国“借重与防范”并举的对华军事战略。积极的一面是，相比4年前的版本，新版《报告》对中国的态度更加理性和客观。《报告》没有明确将中国列为“重点威胁”和“防范”对象，而是强调促进与中国的对话交流，通过与中国加强在核不扩散、打击恐怖主义、打击海盗、国际维和、人道主义援助和灾难救助等领域的合作来维持地区安全和稳定。《报告》还表示，要以符合国际规范和准则、促进地区和平与稳定的方式处理好两军关系的竞争面。由此看来，美国新防务战略在强调保持对华战略警惕和军事优势的同时，又反映了近年来中美两军关系的进展，并试图呼应两国元首关于构建中美新型大国关系的积极共识。正如来华访问的美国防长哈格尔所言，“中美是竞争者，不是敌人。”①“美防长访华首登辽宁舰哈格尔称中美不是敌人”，中国新闻网，2014年4月8日，http://www.chinanews.com/gj/2014/04-08/6036911.shtml.(上网时间:2014年4月25日)消极的一面是，《报告》始终在暗示亚太地区紧张局势与中国军力“威胁”之间的正相关，并声称这是美军军事力量“再平衡”的重要原因。这符合美国制造战略“假想敌”的一贯风格。在实践领域，奥巴马的“转向亚洲”或亚太“再平衡”战略过于倚重军事层面，即便在鲜有作为的经济层面签署“跨太平洋伙伴关系协议”(TPP)上也有意孤立中国，这使得中国没有理由不认为“转向”不过是“遏制中国”的委婉表达。

美国从欧洲国际关系的历史经验与西方战略思维出发，认为大国政治间的“修昔底德陷阱”无法避免，因此，霸权国必须主动采取措施遏制崛起国的挑战，这一点也或多或少地体现在2014版《四年防务评估报告》中。然而，最近爆发的乌克兰危机或许表明，对美国主导的国际秩序的挑战并非来自中国，而是来自像俄罗斯那样与美国有着类似思维的其他大国。