海南省天然橡胶种植生态保护法律制度

秦娇

（海南大学 法学院，海南 海口570228）

1 引言

海南省是国内天然橡胶生产最重要的省份之一，目前天然橡胶种植面积已达761万亩，年产干胶39.5万t，产量占全国的一半。海南作为我国天然橡胶的主产区，海南天然橡胶的种植不仅关系到海南农业经济发展，还关系着国防用胶安全。钢铁、煤、石油、天然橡胶是支撑我国经济发展的四大工业原料。

可见，天然橡胶的地位十分重要。在天然橡胶的发展过程中，生态保护显得尤为重要。海南大规模的橡胶种植就对热带天然林及其生态环境造成很大破坏。有些橡胶种植区因受自然灾害的影响，生态环境进一步恶化。因此，走可持续发展的道路就成为海南橡胶农场的必然选择[1]。

2 天然橡胶种植对生态环境的影响

在天然橡胶种植的过程中，存在很多生态问题。一方面。由于经济利益的刺激，掀起了一股植胶热，出现了毁林植胶的行为，导致热带雨林面积的锐减。另一方面，还忽略了天然橡胶自身对环境的负面影响，橡胶种植区域几乎寸草不生，引起气候土壤的变化以及该区域的生物多样性减少。现从这两个方面详细分析，以求正确认识天然橡胶种植过程中对生态环境的具体影响。

2.1 人为原因导致生态破坏

在天然橡胶种植进程中，因为经济利益的刺激，出现了大规模毁林种胶的行为，导致海南天然林遭受严重破坏。环保组织绿色和平近日发布消息称，基于实地调查及遥感数据分析，海南中部山区的热带雨林在过去10年的时间里消失了7.2万hm2，占整个中部山区原有天然林总面积的近1／4（近100多万亩）。

该组织认为，导致海南天然林大面积退缩的原因主要是违法违规种植浆纸人工林、橡胶林和农业经济作物，以及其他商业开发行为[2]。可见，毁林种植天然橡胶导致天然林面积锐减。与之相伴的是严重破坏了天然林涵养水源、防风固沙、净化空气、调节气候、保持土壤肥力的功能，也破坏了生物物种的遗传、更新和生态平衡。

2.2 天然橡胶的自身属性导致生态破坏

2.2.1 对气候的影响

研究表明，橡胶的宜林地正好是热带雨林的分布地。随着橡胶种植面积日益扩大，天然热带雨林逐渐缩小。目前，因为天然橡胶、浆纸林等人工林的种植已经导致海南100多万亩的热带雨林的消失。这种土地利用的变化也给当地生态环境带来不可逆转的改变，直接或间接造成了区域气候的改变。胶乳70%以上的成分是水，橡胶林没有蓄水的功能，反而需要大量吸水。

据国内热带雨林研究专家许在富的研究显示，橡胶林的水流失量是同面积天然热带雨林的3倍，土流失量则是同面积热带雨林的53倍[3]。天然橡胶吸水的特性，将导致橡胶种植区的气候正在从湿热向干热方向转变。

2.2.2 对土壤的影响

在对土壤的影响方面，将天然林与橡胶林相比较，保持养分的效益是相差最大的，天然林是橡胶林的2.11倍。热带雨林的林冠能有效地增加对降水的缓冲和截留，其截留林外降水较橡胶林高16.75%。橡胶林增大了降水对土壤的溅击和地表径流对林地的冲刷，减低了森林的蓄水能力。单一橡胶园的水土流失及地表径流是热带雨林的40倍。

橡胶林土壤有机物浓度和土壤总氮量浓度及储量都有显著的减少，氮矿化速率也显著降低[4]。这样一来，是土壤变得贫瘠，涵养水源的能力也下降，破坏了生物生存的必要条件。

2.2.3 对生物多样性的影响

同时，天然橡胶林里没有灌木，几乎寸草不生。这种林因植物单一的结构也必将导致生物多样性的减少，破坏物种的多样性和稳定性。典型热带雨林样地的植物物种数约为153～171种，但是橡胶园的植物种数不到70种，森林变成橡胶林后，物种丰富度下降了60%[5]。天然橡胶的大量种植破坏了生物的多样性系统，但是天然橡胶作为一种战略资源关系着国防安全，其保有量的种植十分重要。所以，急需在天然橡胶的种植过程中进行生态保护，以维护整个海南的生态系统。

3 海南天然橡胶的种植现状以及存在的问题

3.1 种植现状

据了解，我国天然橡胶总种植面积达1600多万亩，其中有一半在海南。具体数据显示，目前天然橡胶种植面积已达761万亩，年产干胶39.5万t，产量占全国的一半。近10年间，在国际橡胶市场价格的驱动和国家支持政策的带动下，海南天然橡胶得以快速发展[6]。中央财政对天然橡胶产业支持政策中能够覆盖海南省地方民营橡胶和农垦农场橡胶两大系统、所有植胶个人和企业。2013年海南天然橡胶良种补贴超16万亩。然而，回过头看，特别是海南农垦通过体制改革真正成为企业后，海南橡胶产业的现状，有许多问题值得我们好好反思。

3.2 存在的问题

海南天然橡胶呈上升的趋势，产量不断增加，一定程度上保障了国防用胶的安全。但在天然橡胶种植过程中还存在诸多问题，特别是生态保护问题则越来越严重，具体如下。

3.2.1 种植过程中的生态保护的法律规定空白

对海南橡胶的规范管理，除了适用《森林法》、《治安管理处罚条例》以及其一系列相关的林业法规、规章的规定外，1991年施行的地方性法规《海南省天然橡胶保护管理暂行条例》（以下简称《条例》）。《条例》规定了天然橡胶的保护管理包括橡胶树的种植、培育等生产秩序的保护。对此，《条例》第八条、第九条、第十一条及第十二条分别从橡胶林木盗伐及砍伐的禁止、橡胶园的保护及灾害预防工作等方面，对天然橡胶的保护管理作出了规定[7]。这些规定仅是从对天然橡胶种植可能引发一些人为因素对环境造成破坏的角度出发，对一些对环境不利的行为进行规制。但是忽略了其种植过程中的生态保护问题，即没有注意到天然橡胶种植自身对环境生态系统的不利影响，对一些诸如毁林植胶危害生态环境的行为并没有进行规制，急需对该《条例》进行修改和补充，以保护脆弱的生态环境。

3.2.2 种植布局不合理及执行不力

在种植布局方面，存在部分不合理的现象。海南天然橡胶的种植区主要为南部万宁、琼海、陵水、乐东、保亭等县，北部有文昌、临高、昌江、澄迈等县。但是万宁、琼海、陵水、文昌等县，受台风等自然灾害、种植品种以及防护措施不力的的影响，使得每次台风侵袭之后，受害胶树可达数万株，乃至上百万株，开割树受害率有时达到30%以上，造成重大损失。这种严重风害造成的直接后果是胶园单位面积保存株数的减少，从而严重影响天然橡胶的产量。1973年9月14日在琼海登陆的0714号台风，风力达60m／s，开割胶树三级以上受害率达24.3%。1996年8月21日在陵水登陆的9612号台风，风力达40m／s，开割胶树三级以上受害率达25%，造成当年减产干胶2.8万t。2005年9月26日在万宁登陆的0518号台风“达维”中心风力55m／s，开割胶树三级以上受害率达42.1%，连同当年严重旱灾，当年减产干胶7.1万t[8]。

同时，还存在种植布局执行不力的问题。2002年海南省实施《中华人民共和国水土保持法》办法第十一条规定，禁止在25°以上的陡坡地和20°以上直接面向水库集水区的荒坡地上开垦种植影响水土保持的农作物。2005年海南省林业局曾也提出“25°以上坡地种黄金也不行”的口号，可见对生态保护的重视。但在实践中执行不力，在西北部和东南部高海拔地区天然橡胶有些种植在坡度40～60°的陡坡上，极易受台风的侵袭，导致大规模的损失。西北和东南该海拔地区天然的热带雨林次生林资源丰富，在该地区进行大规模的天然橡胶的种植会直接导致原有的热带雨林面积的锐减。对于违反第十一条的规定的处罚，该办法第十九条规定，采用全坡面全垦方式整地造林或者在禁止开垦坡度以上的坡地违法开垦耕种的，由县级以上水行政主管部门责令停止违法行为，限期采取补救措施；造成水土流失的，责令限期治理；逾期不治理的，可按开垦面积或水土流失面积处每平方米1元以上2元以下的罚款。这种罚款力度显然是不够的，违法成本低，不能有效的抑制在25度陡坡进行不符合规定的种植。

3.2.3 缺乏绿色补贴

绿色补贴又称环境补贴，是指为了保护环境和自然资源，各国政府采取干预政策将环境成本内在化，对本国企业在治理环境、改善产品加工工艺的投入进行补贴，以提高本国产品竞争力的一种产业补贴。对于天然橡胶的补贴国家也出台了一些措施。2009年6月2日《中央财政天然橡胶良种补贴项目资金管理办法（试行）》开始对云南、海南和广东三大植胶区内的农场及植胶户（包括单位和个人）实施天然橡胶良种补贴试点工作。2013年农业部办公厅、财政部办公厅印发《2013年中央财政天然橡胶良种补贴项目实施指导意见》。随之，为确保海南省天然橡胶良种补贴政策落到实处，制定了《2013年海南省天然橡胶良种补贴项目实施方案》。2007年海南试点开办了橡胶树风灾保险。

2010年中央财政对海南橡胶树风灾保险的保费补贴占其总保费的40%[9]。除此之外，还有农资综合直接补贴、退耕还林补贴、农机购置补贴、扶贫苗资助等。由此看出，国家对海南天然橡胶种植的补贴政策主要在于提高橡胶质量和激励橡胶种植，其中并没有涉及绿色补贴的项目。鉴于天然橡胶的种植过程中会产生诸如水土流失、破坏热带雨林等环境问题，对其施行绿色补贴很有必要，有利于加强橡胶林对环境的正面影响，减少负面影响；还有利于橡胶林下生物多样性的发展。

3.2.4 种植者的生态保护意识不高

近两年随着天然橡胶价格的回升，提高了人们天然橡胶种植的积极性。但由于受自然条件的限制特别是土地资源的限制，适宜天然橡胶种植的面积有限。滥伐热带雨林的情况大有存在，已造成100多万亩的热带雨林消失，威胁着天然橡胶种植区域的生物多样性，以至于对整个热带雨林的生态环境造成破坏。同时，不少村民在边角零星地方见缝插针的种植橡胶的情况。这凸显出胶园选择的随意性和盲目性，这将给橡胶长期发展和生态环境带来不利的影响，整体经济效益不高。反映了人们不顾对橡胶种植区域的生态破坏的不利影响，盲目开荒植胶，单纯追求经济效益的情形，这是人们橡胶种植生态保护意识低下的集中体现。除此之外，这种生态保护意识不高还体现在，大多数人对天然橡胶种植自身会产生对土壤、气候、生物等严重危害根本没有认识能力。

4 海南天然橡胶种植的生态保护的对策

4.1 完善《海南省天然橡胶保护管理暂行条例》

《海南省天然橡胶保护管理暂行条例》是着眼于对天然橡胶自身保护，其实质是保护橡胶的种植量。但《条例》对天然橡胶种植区的生态保护规定处于真空状态。随着大多数人对天然橡胶种植对环境造成不利影响的认识加深，生态保护的呼声也越来越激烈。通过法规的形式对天然橡胶种植过程中的生态保护问题予以规定，规范天然橡胶种植过程中对生态的损害问题，从而谋求经济和生态的协调发展成为必要。具体而言，笔者认为在《条例》中可规定：天然橡胶在种植过程中应注重对生态环境的保护，禁止以破坏性和掠夺性的手段获取天然橡胶种植地，严守在坡度25°以上的区域种植天然橡胶的标准，保护好该区域的热带雨林资源，保护生物的多样性，以维护整个热带雨林生态系统。

4.2 合理布局

尽管天然橡胶对生态环境存在一些不利的影响，但是天然橡胶作为一种战略资源又不能毅然放弃。在现有橡胶种植量的基础上，进行合理的布局，不但有利于保障天然橡胶的产量，同时也有利于生态环境的保护。海南的东南部是热带风暴和台风频繁登陆地区，为趋利避害优化配置，应实行橡胶发展东退西进的转移战略，在东部地区减少橡胶种植面积，而改种其他热带高效作物；西部地区则增加橡胶种植面积，为提高单产打好基础[10]。同时，因为天然橡胶林与天然林相比，具有吸水性强导致固土能力弱的劣势。所以，应坚守《中华人民共和国水土保持法》第二十条规定，在25°以上陡坡地种植经济林的，应当科学选择树种，合理确定规模，采取水土保持措施，防止造成水土流失的规定。但具体到海南的实际情况，省林业局提出禁止在25°以上陡坡种植天然橡胶。所以，应该严守该标准，严禁在西北部和东南部25°以上海拔较高的地区进行橡胶种植，以达到涵养水源、防止水土流失和保护热带雨林的生态目标。

鉴于种植布局的执法不力的问题，首先应该对海南省实施《中华人民共和国水土保持法》办法第十九条进行修改，每立方米罚款1元以下2元以下，违法成本低下，不能遏制违法行为的滋生。急需对该办法进行修改，加大处罚力度。其次，还可以建立相关工作人员问责机制。执法不力，不仅与处罚力度不够有关，相关工作人员未切实履行职责也是一个重要的因素，需要建立问责机制来对他们的行为进行规范。同时，还可以施行奖励机制，对举报违法进行天然橡胶种植的人进行物质或精神上的奖励，从反方向促使违法行为得以减少。

4.3 对天然橡胶进行绿色补贴

天然橡胶的种植和一般的人工林一样，会产生诸如土壤肥力下降以及涵养水源能力减弱等问题。同时，人为的滥砍滥伐对热带雨林的严重破坏导致生物多样性的减少以及整个热带雨林生态系统的失衡。可以看出，天然橡胶的种植对生态环境的不利影响是毋庸置疑的。但作为一种关系着国防安全的战略资源，仍然应该保持一定量的天然橡胶的种植规模。这就要求我们在种植橡胶的过程中做好生态保护的工作，以求对环境造成最低的损害。对此，通过对天然橡胶种植业进行绿色补贴，有助于鼓励胶农选择农家肥，减少化肥的使用。同时，提高农民的种植和割胶技术，提高橡胶的产量和胶树的寿命，提升橡胶林对土壤和水资源的正面影响。随着全世界对橡胶的需求量不断增加，橡胶林的种植规模和范围也不断扩大，而栽培措施又无法得到更好的指导和保护，导致橡胶人工林的生态脆弱性进一步凸现，对橡胶种植业进行绿色补贴，可促使胶农提高栽培措施保护橡胶林生态系统，促进生物多样性的发展[11]。通过对天然橡胶进行绿色补贴，不仅会将改变绿色补贴缺失的这一现状，还会促使胶农采用先进的栽培技术，保护生物的多样性，从而为保护整个海南生态系统做出贡献。在具体实施的过程中，还应当对实施绿色补贴的条件予以规定，比如说可规定因橡胶种植而取得的绿色补贴必须用于恢复橡胶种植区域的生态环境和采用对环境不利影响较小的技术，以求取得生态保护的实效。

4.4 建立替代性资源研发应用制度

据之前分析，天然橡胶的种植会对环境造成负面影响；加之我国作为天然橡胶的最大消费国和进口国，对外进口依存度达80%，急需研发替代性产品来缓解这一严峻的形式。目前，已有2种植物具有可替代天然橡胶的可行性，分别是银胶菊和蒲公英。银胶菊原产墨西哥北部和美国西南部的半沙漠地区，生产的聚异戊二烯的分子量分布与橡胶树生产的非常接近。据称，银胶菊所产的橡胶不仅质量好，而且含胶量高达植株干重的2帕。因此，这种橡胶有可能取代进口的橡胶。俄罗斯蒲公英原产哈萨克斯坦，根部含有大量的天然胶乳，分子量要比橡胶树得到的大一些，但是也可以用于橡胶用途[12]。与天然橡胶相比较，银胶菊和蒲公英都属于灌木，对自然环境的生态影响较小。特别是银胶菊具有极强的耐旱特性，能广泛种植于沙漠之中。如此一来，不但能够缓解我国天然橡胶紧缺的局势，还可以达到绿化沙漠的功效。现在普利司通轮胎巨头，正在美国西南部开展用银胶菊替代天然橡胶的研究，已正式投入使用，预计2015年前可开始试验性生产。此举如果获得成功，将会进一步验证天然橡胶的可替代资源的可行性，打破天然橡胶不可替代的神话。落实到中国，也应该积极进行天然替代性资源的研究，填补因生态破坏一定程度上限制天然橡胶种植所造成的空缺。

4.5 提高种植者的素质

由于天然橡胶种植户整体素质较低，盲目的开荒，用传统、不科学的方法植胶、割胶，忽视胶园管理，不利于天然橡胶产量和质量的提升，也不利于生态环境的保护。对此，应严禁非植胶适宜区植胶、毁林植胶，积极促进我国天然橡胶实现标准化生产，大力推广标准生产技术。凭借加强科技生产管理技术，确保橡胶质量。转变以往广种薄收的生产状态，实行科学种植胶树，提高橡胶收益的同时保护好我国海南所特有的热带雨林生态环境。其中，政府扮演了一个举足轻重的角色，应该加大监管力度，切实履行好自己的职责。具体而言，就是应加强天然橡胶种植过程中的生态保护的宣传，组织胶农学习天然橡胶相关的种植和割胶技术，以提高胶民的环境保护意识和素质。这对于提高海南天然橡胶的经济效益和生态效益无疑都是必要的。

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