基本公共服务均等化进程中的社会谈判

于海洋

摘要：在基本公共服务均等化研究领域，社会群体对政府政策的反馈过程经常被忽视。在政府与社会关于基本公共服务均等化的社会谈判中，阶层所具有的谈判能力而非其需求才是决定其公共服务获取程度的关键。谈判能力的差距决定了均等化战略所能达到的界限，也构成了该战略发展的突破点。如何加强社会相对于政府的议价能力，对社会力量的弱势地位进行制度性补偿，将成为影响我国基本公共服务均等化实现程度的关键。

关键词：公共服务均等化；社会谈判；参考定价；谈判能力；能力差距；制度补偿

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1003-854X（2014）06-0066-05

党的十八届三中全会公报明确提出，“推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”。该表述既强调了政府主导的治理体制，又强调了均等化要达到的社会效果。这意味着基本公共服务均等化最终要通过政府与社会的互动来实现。鉴于我国发展的巨大不均衡性，如果政府作为供给者在什么是基本公共服务、如何实现均等化等问题上享有绝对话语权，而社会的多元需求无法对政府形成制衡，那么政策行为与效果之间的矛盾必将凸显出来。把基本公共服务均等化的实现视为一场包括政府和社会各阶层在内普遍参与的谈判，可以在逻辑上回答有关基本公共服务均等化的诸多疑问。

一、社会谈判：理解公共服务均等化的一个维度

实际上，侧重供给还是侧重需求，是任何政策分析中都会存在的视角差异。这种差异使我们对基本公共服务均等化政策的理解发生了分歧。当前有关公共服务的解释框架，也由于这种视角上的差异而表现出不同的逻辑进路。

公共财政假定是解读公共服务方面运用最为广泛的理论之一。该理论把公共服务定义为国家公共政策体系的组成部分：政府具有天然的公共性，在公共政策领域是无可置疑的权威，因此政府对公共资源的垄断性地位并不能被视为一种风险。对各级政府而言，公共服务均等化问题被简化为技术性的“国家财政预算如何理性再分配”的问题。这种带有先验性的公共性其实颇值得怀疑。首先，它模糊了各级政府在社会管理中实际角色的多元性和矛盾性，也没有考虑到政府和社会在“公共性”界定上的认知分歧。政府在供给公共物品时的复杂行为被简单地概括“制度效率”问题。其次，它将公民在争取均等化公共服务方面的努力排除在外，忽视了其对公共资源公正分配至关重要的作用。

登哈特夫妇（Janet v.Denhardt and Robert B.Denhardt）提出的新公共服务理论与公共财政假定相比，在解释政策形成过程中的社会反馈方面具有较强的说服力。该假定立足于政策形成的动态进程，强调了公共决策过程中公民的参与及其效用。协商民主理论中的公共协商假定也从另一个角度赞同通过公共协商，供给方与需求方在基本公共服务方面达成“理想共识”的可能。但是，强调协商参与者必须具有相同的道德和认知框架，使这两种理论很大程度上脱离了我国基本公共服务均等化政策的实际环境：一方面，行政权力缺乏监督、强势的利益集团再加上信息环境的严重不对称，使分歧可以被自我克制和责任感克服的假定显得过于简单化：另一方面，在社会转型、价值和利益分歧严重的情况下，协商各方如何在缺乏统一认知框架的环境下对话，是该理论很少虑及的。

针对公共财政假定和新公共服务理论对于政府的理想化假定，公共选择理论和博弈论谈判学说提出了批评。以詹姆斯·布坎南（James M.Buchanan）和肯尼斯·约瑟夫·阿罗（Kenneth J.Arrow）为代表的公共选择学派立足于对官僚机构的分析，指出政府不可能在公共服务供给等公共政策方面实现高效率，普通公民也难以利用民主途径真正影响政策走向。受制于信息失衡造成的“理性无知”或利益集团寻租，公共服务方面的“政府失灵”是一种极为普遍的现象。公共选择理论在阐释政府公共服务供给困境方面很有说服力，但是其弱点也十分明显：对政府能力的悲观态度，使其在改进政府能力方面显得无所建树。那么，如何既保持对政府角色的警惕态度，又在当前体制内找到改善政府供给能力的途径呢？托马斯·谢林（Thomas C.Schelling）的分配性谈判模型（distributional bargaining）通过研究博弈过程中弱势一方的策略选择给出了某些有价值的看法。在谢林看来，公共政策领域的分配性谈判建立在“双方最终总会达成妥协”这一假定的基础之上，它只关注在决策形成的过程中谁会作出妥协及怎样妥协的问题，不对谈判方进行价值假定与立场预设。该假定认为谈判能够存在，就意味着相对弱势的一方对强势一方是有制衡策略的。公共服务最后的分配情况不是来自公共性的约束，而是依据谈判方之间策略和力量博弈的综合结果而定。当然，分配性谈判模型也有其缺陷。首先，将政府视为政策博弈过程中的谈判方之一而非权威的中立分配者，这就彻底否认了政府的公共性：这既忽视了政府必须承担的政治和法律义务，也不符合现代国家体制发展的基本事实。其次，在谢林的谈判模型中，谈判方的力量差距通常并不明显，如果辅之以正确的谈判策略，均等化的结果是有可能存在的。很明显的是，我国现有的社会结构并不符合谢林所描述的那种力量均衡。

纵观公共服务的各种解释模式，在施动者和受动者地位极不均衡的情况下，如何对政策形成过程中的妥协提供一个合理的解释，成为公共服务理论链条中至关重要却又一直存在缺失的环节。如果把公共服务进程的各方都视为一系列谈判进程中平等的参与者，那么立足于谈判各方的立场、策略与能力，我们有可能获得关于均等化如何达成的简约关系。但是，这一解释模式又应该与阿罗及谢林基于经济学视角的解读有所区别。本文用“社会谈判”一词概括基本公共服务政策的出台过程，就是希望建立一个可以容纳其他假说的分析框架。而这一谈判议程起码要包括以下三个基本假设：

首先，基本公共服务均等化进程建立在谈判各方之间存在基本共识的基础之上。虽然谈判各方存在着巨大的能力差距和立场分歧，但是处于强势地位的政府愿意就公共服务承担更多义务，社会各阶层同意就福利分配等敏感问题加以妥协，这些都说明共同体意识和相互认同是存在的。

其次，政府在进行政策设计和实施政策的时候，只具有“有限”的公共性。这意味着除了公共资源的权威分配者身份外，政府也可能基于自身的利益诉求，以谈判方的身份参与到公共服务的分配竞争当中。如何在政府的公共性受到质疑的情况下推动基本公共服务的均等化进程，是社会谈判所要关注的核心问题。

再次，公共性不能赋予政府在再分配问题上绝对的权威。面对公众的诉求差异、偏好分歧以及政府服务能力固有的局限性，一个多方广泛参与的谈判框架才可能实现基本公共服务均等化的目标。

二、参考定价与谈判能力：影响“政府一社会”政策博弈的关键变量

把社会谈判概念引入公共服务分析，意味着政府、公共企事业单位以及不同的社会阶层都是公共服务体系内平等的谈判对手，这可以帮助我们更有效地解读各方的立场、偏好、谈判策略等传统政策分析中被忽略的要素。鉴于基本公共服务政策涉及的变量太多，必要的简化有助于我们初步厘清该问题的基本逻辑。本文选取了两个最重要的变量——“政府”与“社会”，

并以约翰·奥德尔（Johan Audel）的“拒绝点与协议区域”谈判模型（下文简称奥德尔模型）为基础，通过探讨二者如何达成妥协的问题来弄清楚一个有政府参与的社会谈判过程将会具有怎样的特征。

原则上，奥德尔模型关注的是博弈双方如何就利益分配作出妥协的问题。在奥德尔看来，谈判的基础在于拒绝点和预期收益。拒绝点就是谈判双方所能接受的最坏结果，只有在双方的拒绝点（A、B）之间存在协议区域的情况下，谈判才能得以进行。当拒绝点确认后，谈判双方博弈的重心就将集中在收益分配的比例问题上。奥德尔进一步指出，参考定价和谈判能力对于分配结果而言可能是最重要的。参考定价的存在是基于这样的考虑：在一个复杂且存在大量可能性的分配格局中，绝大多数谈判者不具备足够的理性能力，可以针对大至全局小到每一个细节都进行仔细的核算，最终精确算出哪个方案对己方最有利。因此，在现实的谈判进程中绝大多数谈判方往往不会费时费力试探每一种谈判方案（Asub<1>/sub、Asub<2>/sub、Asub<3>/sub……），而更愿意选择一个具有代表性的收益方案作为自己可以接受的参考定价。当然，由于谈判各方所选择的参考定价仍然会存在差距，参考定价只能起到缩小协议区域的作用，最终协议的达成还是要取决于谈判方的谈判能力。关于谈判能力，托马斯·谢林将其界定为在谈判进程中迫使对方让步的能力。在奥德尔模型中，谈判能力更集中地表现为谁更能迫使对方接受自己主张的参考定价上。

如果我们把奥德尔模型应用于基本公共服务中“政府一社会”二元博弈的分析，则拒绝点A代表社会对基本公共服务的最低预期，拒绝点B代表政府所能承受的最高福利供给程度，这个时候A、B之间就构成了政府与社会就基本公共服务供给问题进行谈判的协议区域，任何低于A或超过B的报价都会导致谈判的破裂。那么，政府和社会如何在协议区域内取得参考定价的妥协呢？这一问题在纯粹的经济谈判中并不难解决，因为真正的经济人承认差别、不以消除差别为目标，谈判方不会追求超越阶层差异的参考定价，对于公共服务的等级差异并无异议。但是社会谈判是完全不同的：公民社会强调社会是一个整体、鼓励社会公平、强调公民基本权利的一致。平等化的价值取向最终使社会阶层之间在参考定价上的预期差异被弭平了，社会倾向于从整体的角度提出福利预期的参考定价。

那么，接下来的问题就是哪个人群所享受的哪种标准的公共服务可以被全社会观察并接受，成为社会谈判议程中共同的参考定价了。由于大多数国家做不到把阶层差别和地域差别维持在一个很低的水平上，巨大的非均衡状况使得在全国范围内寻找到一个带有普遍性的参考定价极其困难。这个时候，符合参考定价条件的公共服务标准就要起码满足两个条件，一是其享有人群具有公认的代表性，二是该人群所接受的公共服务稳定透明，便于被其他人群拿来比较。

一个社会内哪个人群所获得的公共服务具有这样的透明性且该阶层无法拒绝其他阶层的比较呢？在中国的语境下，政府似乎是最为合适的目标。虽然目前社会对政府的牟利倾向保持着警惕，但对于大多数社会成员而言，政府在公共服务分配中的权威地位和政府身份的公共性认同是无可替代的。对政府的公共性抱有期待的公众会极其关注官僚机构及其关联部门（事业单位、国有企业等）所享有的公共服务水平，并以之为标尺衡量自身的社会福利水平；承认自己身份的公共性也使政府无法拒绝这种比较。公众会以自己可以观察到的公共服务差异来检验自己的处境并强化均等化的诉求，政府部门及其雇员所享受公共服务的数量和质量因此成为一个社会中最具示范意义的参考定价。

政府部门在基本公共服务参考定价中的靶标位置对政策议程中的谈判双方都造成了极大的困扰。首先，由于基本公共服务均等化只是公共服务供给过程中较为初级的阶段，它所能供给的福利水平更应该是低于社会平均水平的。但是对于大多数发展中国家而言，由于公权力制约机制还不健全，公共服务资源对政府部门的倾斜状态十分明显，政府所享受的服务水平实际上不可能成为基本公共服务的标准。在这种参考定价明显高于社会平均水准的情况下，社会各阶层以此为谈判目标只能带来巨大的落差感和错误的谈判策略。对于公共服务的供给方——政府而言，困难同样存在。如果政府福利明显高于社会平均福利水平，那么以之为标准的参考定价必将超过政府的承受能力而处于潜在协议区域以外。此时政府为了防止财政破产要么断然拒绝公众的参考定价，要么向社会坦承自身福利水平高于社会一般水平。这两种结果都会削弱政府的公共权威，最终造成政府在社会谈判中可选择的策略大为减少，达成协议的成本大为提升（例如，政府可能需要作出一些政策上不理智的承诺，才能获得民众的谅解以维持自己现有的福利水平）。

应该承认，在有关基本公共服务的社会谈判中，政府的福利水准成为社会选择的参考定价既是普遍的现象，又是社会谈判陷入争执的关键。如何迫使对方接受自己的参考定价，则成为考验双方谈判能力的第一个也是最重要的一个标准。广义的谈判能力体现为在体制内社会阶层（包括政府部门）游说政府谋取本集团利益最大化的能力，它既包括确定谈判议程、审查谈判内容和强制否决等方面的实力，也包括正确的谈判技巧和策略选择。当然，在我国地域差别、城乡差别和阶层差别同样突出的情况下，将谈判能力的内涵具体化要面临很多困难。例如，在某些环境下，宗族关系、民族关系可能对公共服务的供给影响很大，但在另一环境下这些因素又可能完全不构成政策压力。因此，既无必要也不可能就谈判能力的价值取向或具体内涵进行归纳和量化。在本文中它只是被用来描述一种在全社会范围内普遍发生的政府与社会阶层间的互动进程。

三、能力差距及其制度补偿

在一个分化明显的社会中，各方谈判能力的差距是多元的。如果仅就政府与社会的博弈而言，二者的能力差距主要表现在界定均等化涵义、创设制度和影响贯彻等方面。当然，在一个政府公共性假定完全成立的环境下，能力差距对基本公共服务均等化而言并不是太大的问题。首先，社会阶层间谈判能力的差距主要体现为对政府游说能力的不同，而一个完全秉承公共性的政府可以通过抗拒游说和寻租，淡化社会对不均等的焦虑情绪，为公共产品公平分配争取必要的时间和空间。其次，如果政府财力充裕，政府既可以在医疗、养老保险和失业救济等涉及全体公民的领域实现比较充分的供应，也可以为社会提供差异化的公共服务，充分的供给足以降低利益集团间的竞争性，能力差距也就不是一个重要的问题了。即便公共财政不足，政府还可以通过降低官僚系统福利水平的方式（正如韩国政府在1997年金融危机中所做的）来调低社会总体的参考定价预期，鼓励社会阶层的自我牺牲和自我克制，进而实现“供给不充分条件下的公平”。但是前文已经指出，完全的公共性假定不可能存在于现实的政策空间内。这种情况下，基本公共服务均等化水平将以社会阶层能力差距为基线上下浮动。

在一个单纯的经济谈判模型中，谈判方能力差距过大会使谈判结果有利于弱势一方的几率大为降低（谢林关于协议形成的假定，是建立在双方都有能力给对方造成严重伤害的前提之下的），均等化的可能性十分微弱。但是从谢林开创性的“自我承诺”（self-commitment）假设中，我们还是能够寻找到开启公共服务均等化政策谈判的办法：那就是政府的自我克制。自我承诺假定认为某一谈判方太过强势有时反而会成为其谈判的负担——这是因为，此时弱势方往往会因为完全丧失了对谈判的信心而最后彻底抛弃谈判。除非谈判是一次性的，否则有更多选择权的一方必须作出决定，为了使谈判继续下去（这意味着持续获益），它是否该限制自己的特权。以公共服务领域为例。无论是政府还是强势的既得利益集团，优势越大、所享有的既得利益越多，维持稳定的意愿就越强烈，这时防止有强烈不公平感的阶层彻底退出反倒成为了它们最迫切的需要。

关于强势谈判方克制自身谈判能力优势的另外一个解释来自政府的公共性。尽管政府在提供公共服务过程中可能会优先考虑自我利益或进行寻租，但是只要“公共性认知”还存在，它就会构成一种身份约束、行为准则以及政策偏好，敦促政府进行自我约束、保护公众利益。

虽然谈判能力的差距可能被强势谈判方的自我克制部分克服，但是只有社会谈判能力的进步才能让政府的让步变得可靠。随着民主化程度的提升和公民意识的强化，我国社会力量对公共政策的影响力日益增强已是不争的事实。即便最缺乏谈判能力的社会群体，也可以通过威胁退出、退出或破坏现有议程的方式来影响谈判进程：2013年3700万人退出社保，中产阶级、有产阶层大规模的海外移民，属于消极退出权的行使；频繁发生的群体性事件，则属于谈判能力的一种破坏性的行使方式。只要收益与参考定价预期的差距过大，某个群体就可能断然退出谈判。这意味着该人群不再受现有规则的约束，从而对当前获益方构成巨大的威胁。

无论退出还是破坏现有谈判框架，本质上都不属于积极的谈判能力范畴，它们只能够起到矫正分配比例的作用，尚不足以创造一种全新的谈判议程。对于大多数国家而言，虽然公民社会的发展还处于起步阶段，但是民众已经开始学会用更为积极的谈判策略来弥补自身相对于政府的弱势地位。组织化程度的增强成为各阶层争取更好谈判地位的基本手段，这主要表现为各阶层中的精英分子已经逐渐学会如何清晰表述该阶层的特殊利益与诉求，并号召整个阶层响应，这使组织化的抗争行为日趋增加（例如发生在多个城市的出租车罢运事件）；在与政府的谈判和协商中，不但单一人群的谈判手段日益熟练，各阶层还开始运用传播资源加强彼此间的横向联系，个别阶层的独特诉求与全社会的共同诉求日趋融合，形成了更为强大的社会压力来影响政府决策。这些积极的迹象彰显了社会范围内权利意识的觉醒以及政策影响能力的飞速提升。

政府的自我克制与社会谈判能力的增强。构成了基本公共服务均等化进程的启动性力量。但是这无法在短期内彻底扭转我国社会力量谈判能力较弱的基本现实。因此，接下来的问题就是如何对政府与社会间悬殊的能力差距进行制度补偿了。补偿性的制度设计可以弥补社会在提出议题、影响政策方面的巨大劣势，利用倾斜性的安排鼓励其能力发展，最后通过能力的平等使公共服务分配趋向均衡。

一个有价值的能力差距补偿机制起码要包括以下两个方面的内容：

首先，它要包含一个被法律与行政体系确认的终止谈判机制。公共服务的普及与均等化当然需要财政体制改革等顶层设计，但是对于无数普通的民众而言，它更多表现为孩子上学有没有符合安全标准的校车接送、住院治疗时手续是否繁琐等具体问题。威胁退出或退出谈判，作为社会民众最后的谈判工具，固然存在着越过法律边界等风险，但如果这一权利得不到法律和政治制度的特殊保护，也就意味着公民的谈判能力随时可能受到公权力的“合法”削弱。因此，在基本权利受到侵犯而且得不到应有保护时，公民的维权行为可能造成的法律后果应该受到特别的保护。这对于规制力量软弱、社会人群自我保护能力较弱的我国而言格外重要。以我国近年来频繁发生的企业污染导致民众冲击企业的现象为例，如果有证据证明地方政府涉及不作为，对居民轻微违法行为的惩处就需要制度和法律形式的赦免或宽待。只有这样，社会对政府公共服务供给才谈得上参与和监督。

其次，能力补偿机制要鼓励培育公民的团体谈判能力。公民参与到基本公共服务均等化政策的设计与实施当中，主要有两条途径：一是通过政治渠道影响立法与政府决策，二是通过功能性的渠道参与到具体议程当中。今天我国虽然越来越重视决策的民主化问题，但在如何促成“组织化的民众参与”方面却鲜见高层次的政策设计。目前国内大多数专业性而非政治性的非政府组织尚处在为其身份的合法性而奋斗的阶段：它们获得资助、收集信息的渠道以及参与公共事务的合法性都受到极大制约；即便参与到听证、意见咨询等活动中，它们的意见最终会对政府行为产生怎样的影响也无法确认。因此，提高具体功能领域的公民团体议价能力，就要对它们的募资方式、组织形式和参与渠道等给予制度和程序上的便利，承认它们有与政府进行谈判的资格。

需要强调的是，公共服务领域的能力补偿机制以无数日常生活中琐碎的但涉及公民具体福利的政策互动为基础，以一定区域和一定领域内的公共服务供给均等化为直接政策诉求。至于国家范围内整体意义的均等化，则属于政府与社会谈判能力均衡化以后的自然结果。

四、余论

显而易见，作为一项长期的国家战略，基本公共服务均等化可以被视为一个具有延续性的、不断补充不断更新的谈判过程的集合。不同阶段的政策重心、评价指标都会有很大的差别。因此，如何就政策议程而非政策目标达成共识，是保证该政策最后取得令人满意的社会效果的关键。将公共服务的供给视为政府与社会间所进行的宏观谈判，有助于我们从需求方的视角审视该政策的合理性。当然，如果社会谈判理论要想取得更好的解释力，它还必须把更多的变量纳入其研究框架中，比如共有文化（common sense）、社会偏见、战略选择等因素。都会极大地影响社会谈判的结果。这也构成了谈判框架未来研究的重点。

（责任编辑刘龙伏）