自由和管控：极端行为的微观治理

黄 芳 张国清

(浙江大学思想政治理论教学科研部，浙江杭州 310028；浙江大学公共管理学院，浙江杭州 310058)

2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议发表《中国共产党十八届三中全会公报》(以下简称《公报》)，并审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，为中国进一步改革提出了明确的方向和指导思想。与以往的公报相比，《公报》第一次对中国社会治理的内涵、目标、方式和制度安排作了原则性阐述：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”①《中国共产党十八届三中全会公报》，新华网，2013年11月12日。同样地，同以往的决定相比，《决定》第一次把“创新社会治理体制”单独作为一个专题来论述，对开展社会治理作了清晰部署。尤其值得关注的是，《决定》从建设国家治理体制的高度来论述中国社会治理，突出了社会治理问题在中国进一步改革和发展中占据的重要位置。

尽管如此，《公报》和《决定》有关社会治理的论述仍然是一些比较宏观的指导意见。由于基层社会管理工作者面对的是具体微观治理问题，假如他们照搬这些宏观指导意见来进行协调和处理社会治理中存在的问题，那么其不确定因素仍然较多，社会治理的恰当分寸和效果恐难把握。有鉴于此，笔者试图阐明微观治理在维护社会稳定中的重要性，探讨作为微观治理的重要内容，管控公民过激言行对做好社会治理工作、维护社会稳定和人民团结的重要作用。

一、治理、治理术和社会治理

所谓“治理”(governance)，是指主权者依据一定的法律、准则和制度安排，对世间万物的恰当处理。②在英语中，“governance”和“government”意思相近。参阅陆谷逊主编：《英汉大词典》，上海译文出版社1993年版，第750页。该词典对“governance”一词的释义是：(1)统治；管理；控制；支配。(2)统治方式；管理方式。(3)统治权；管理权。(4)被统治地位。“治理就是为了便利的目的而安排的对事情的正确处理。”③福柯：《安全、领土与人口》，钱翰、陈晓径译，上海人民出版社2010年版，第81页。作为君王术或统治术，治理术在历史上受到政治家和政治学家的高度重视。在政治实践中，治理是治国理政的简称，是指主权者借助于社会、政治和法律等基本制度，调动各种社会资源和社会力量，追求社会共同利益。治理的目的是实现或创造公用产品(common goods)，其首要目标是尽可能完备地提供初级社会产品(primary social goods)①“初级社会产品”(primary social goods)是罗尔斯提出的一个重要政治哲学术语，主要包括国家和政府必须为每个社会成员提供平等的基本自由和权利，公正且共享的政治、法律、社会和经济制度，均等的教育和就业机会，收入、财富和做人的尊严，最低限度的社会保障等指标。参阅 John Rawls，A Theory of Justice，Revised Edition(Cambridge，MA：Harvard University Press，1999)，p.79.。

公共事物有自己的运行规律，不是自然事物的延伸或延续，不能像自然事物那样来判断、改变或建造。中国政治改革在一定程度上是一种公共治理方式的变革。治理是以政府为核心的多元主体为实现公共利益而进行的管理过程。治理以善治为目标，善治是公共利益最大化的公共管理过程。

社会治理的核心问题是如何实现对公共事物的认识、掌握、建设、变革和改进，协调各方权益，促进公共利益，实现社会良序、稳定和和谐的发展。社会治理拥有不同的主体，政府、社会组织和独立的公民或自由平等而民主的人民在其中分别扮演着角色。和平、安宁、稳定的良序社会是社会治理的目标，建设良序社会是社会治理的具体内容。

政府和社会组织是社会治理的不同主要力量。社会治理总是存在政府和社会组织渗透不到的空白地带，对那些空白地带，独立的公民参与的社会治理便发挥着积极作用。社会治理的主体既包括政府，也包括非政府组织和公民。政府管理的主体主要指政府及其公共行政人员，政府只是参与了社会治理的部分工作；政府在公共利益的调节上，比如在公共福利政策和法规、教育和就业机会政策和法规、医疗保障政策和法规、养老福利等政策和法规的制订和执行上，起着关键作用。

在社会治理上，政府管理总是有局限性的，总是存在其能力和影响力无法抵达的领域。那些领域仍然是重要的公共领域，属于公共事物，涉及公共利益，实际上涉及每个公民的利益。罗尔斯用“初始社会权益”来表示人们渴望从社会中得到的各种权利和利益：“初始权益可以列为如下五项：(1)基本的权利和自由：思想自由、良知自由和其他自由。对于两种道德能力的全面发展和充分使用，这些权利和自由是必需的本质性制度条件。(2)迁徙自由和在多样性机会背景下的择业自由，这些机会允许追求各种目标，也允许修正和改变它们。(3)享有公职与岗位责任的权力和特权。(4)收入和财富，它们被理解为达到众多目标通常所需要的适于各种目的的手段(具有交换价值)，而无论这些目标是什么。(5)自尊的社会基础，它们被理解为基本制度的组成部分，而对于公民是否能够强烈地感受到他们自身的价值，并且是否能够带着自信来促成他们的目标，它们通常是极其重要的。”②John Rawls，Justice as Fairness：A Restatement(Cambridge，MA：Harvard University Press，2001)，pp.58-9.罗尔斯没有明确地说明应当由谁来提供那些初始权益，但他明确表示，它们是每个理性人都渴望得到的社会资源。在政府管理缺位的情况下，非政府的社会组织和公民的社会治理能力，尤其是一些特殊公民(社会精英而非政治精英)的社会影响力，就被寄予了希望。发达、成熟的非政府的社会治理，产生于社会基层或社区草根，带有强烈的地方特色，与所在地的文化传统和风俗习惯融为一体，甚至成为其地方社会生活的重要组成部分，成为对当地社会稳定、和谐和团结起积极作用的社会力量。

社会治理同时涉及公民权利、自由市场、市民社会和有限政府，它们都属于公共事物。公共事物的核心问题是，如何通过建设社会基本制度，提供社会初级产品，实现公共利益和公共资源合理而公正的配置和分配。在公共诉求中，由于诉求主体是多元的，他们诉求的利益也是多元的。一个主体所诉求的，可以正好是另一个主体所反对的；一个社会阶级所渴望的，可以正好是另一个社会阶级所厌恶的。社会治理既承认社会矛盾的长期存在，也承认社会阶级差别的长期存在，承认社会团体的不同利益诉求、不同生活方式、不同信仰、不同追求的长期存在。同时，它又要为不同利益主体找到自己的利益表达机制和实现路径，在不同利益之间找到平衡点，找到公共利益和公共事物得到尊重、确立每一方的自由、权利和利益都得到认真对待的制度。因此，社会治理涉及对公共事物的规定，对处理公共事物的社会和政治基本制度的设计，对公共利益和公共资源的配置、分配和追求，对多元价值的竞争和认可，对每个公民的个人自由、权利和利益诉求的尊重。

社会治理是法治的组织部分。社会治理继承了传统文化社会团结和和解的因素，是化解社会矛盾的重要途径。它起于基层，是解决基层矛盾的社会管理办法。自由、平等、博爱、宽容、友善、仁慈、和平、理性、合理是社会治理需要遵循的原则。社会治理不回避特殊个体或公民扮演的特殊角色，安抚社会生活遭受不幸的弱者的心灵，是社会治理的重要环节。社会治理需要基本社会制度作保障，再优秀的个人行动，不如完善的制度运作。

解决社会基本矛盾，需要一套完备的制度，它不因人而异，不因时而异，也不因地而异。在社会治理中，政府和公共部门的一项重要工作是制订、完善和执行社会基本制度，让有困难的人民能够普遍享受国家和政府的积极求助政策，人民充分享受自由平等的基本权利，让处在困境中的人们感受来自社会各界的支持和关怀。政府要积极回应基层人民群众不断提高的社会需求，充分提供社会基本产品，在教育、医疗、就业、养老等领域实现基本公平。

一些中国的企业家已经认识到，积极参与社会治理是企业家的社会责任。鉴于当前中国社会初级产品的构成、分布和配置同中国现代化、城市化和城镇化进程以及新农村建设密切相关，“城镇化，一定是被原住民的城镇化……可以不可以先做底层设计，先考虑城镇化最基础的社会要解决哪些问题，把这次城镇化当作中国社会解决公正、公平和解决人尊严一个好的历史机会。”“要让原住民和人们有尊严地活着。”①黄怒波：《不清算文革民族难进步》，财经网，2013年8月24日。“如果我们能够下定决心、克服困难，到这些条件艰苦、基础薄弱的地方去投资，同时带去新技术、新设备、新观念，让当地的经济逐步发展起来，让更多的群众通过自己的劳动脱贫、更有尊严地获得财富，我认为这是作为企业家最大的慈善。”②李方：《解读宗庆后慈善观：企业家做慈善应当承担更多社会责任》，中国经济网，2013年7月15日。

中国人民应当“有尊严地活着”，“有尊严地获得财富”，中国社会应当解决“公平、公正和做人尊严”问题，这些是中国政治家应当关心的事情，也是有社会责任的中国企业家应当关心的事情。如果在同一个城市里，只有一部分市民享受着公共医疗保健、养老服务等公共福利；如果在同一个社区里，普通民众的子女享受不到大致均等的基础教育机会；如果在同一个社会里，人民感觉不到公平、正义和幸福，感受不到做人的尊严，看不到生活的希望，得不到体面工作的机会，那么，从事公共管理的政府官员和公务员应当深刻地反省，政治学家和其他社会科学家应当深入地研究，为改变初级公共产品的提供方式寻求合理而科学的路径。

可喜的是，中国共产党和中国政府已充分认识到人民均等享有初级社会产品对中国社会主义社会建设和社会发展的决定性意义。根据《决定》的部署，中国人民将以更大的政治勇气和智慧，不失时机，深化改革，攻克体制机制上的顽瘴痼疾，突破利益固化的藩篱，进一步解放和发展社会生产力，进一步激发和凝聚社会创造力。中国政府和中国人民将从微观治理入手，坚决清理社会不安定因素，消除产生极端行为的社会根源，进一步增强社会发展活力，进一步实现社会公平正义，寻求适合中国社会主义社会发展要求的社会治理之道，探讨中国社会体制改革的创新能力，调动各方面积极性，最大限度地增强社会发展活力，充分发挥人民群众首创精神，充分释放全社会的社会治理能量，探索出增强社会发展活力、促进社会和谐稳定的道路，完善公平正义的基本社会制度，通过社会基本制度安排，提供完备的初级社会产品，保障人民权益，让全体人民依法平等享有权利和履行义务，建设国家治理体制，完成中国社会管理从一元统治模式到多元治理模式的转变。

二、极端行为及其产生原因分析

极端行为是指个体以极端手段，危害人民群众的生命财产安全，妨碍正常社会活动，妨碍正常学习、劳动和生活，制造社会恐慌的行为，多指在公共场所犯下严重威胁人民群众生命和财产安全的罪恶，是严重犯罪行为。极端行为容易引发社会公共危机。网络新闻或电视新闻栏目几乎每天都能看到有关聚众斗殴、故意伤害甚至杀人等恶性事件的报道，从无辜摔死襁褓里的婴儿，到从高楼抛下邻里孩子，从残忍挖出儿童双眼，到故意撞死稍有争执的路人……我们的身边似乎一再上演着伤天害理的人间惨剧。这些恶性事件的发生就是典型的极端行为。遏制极端行为，维护社会秩序，保障每一个公民的基本权利、人格尊严、人身安全和财产安全，是政府义不容辞的责任，社会组织也应当发挥积极的辅助作用。

极端行为不能简单用“报复社会”的说法来解释。根据对极端行为的事后调查，许多恶性事件的起因多是鸡毛蒜皮的小事。当事一方或双方多是一时起意，有的甚至犯事之后，也没有感到自己有主观上的特别恶意。然而，他们以极端行为犯下了罪恶，他们视他人生命如草芥，视犯罪如儿戏。这正是极端恶性案件的可怕之处。极端行为当然是反社会的，它们违反了法律，也违反了维系人类社会关系的和睦谦让原则。

一些人在工作、生活、个人情感上会遇到失败、挫折和其他困难。他们感叹人生不济，世事难料。他们的心中会淤积各种不满、沮丧，甚至仇恨。一旦这些不满、沮丧和仇恨被特殊事件所激发，就有可能爆发出来。从这个角度来看，那些有着极端行为者，可能是曾经的受挫者或失败者，是广义的心理不健全者。如果社会有一个有效的机制来筛选、帮助、安抚和救济这些失意者，那么，社会将会减少极端事件发生的概率。

极端行为并非只发生在社会下层。一些国家公务人员、教师、职场经理人或其他有地位和身份的人，同样有着令人不齿的行为。一些人因为事业的意外成功，便开始把自己视为特殊人物，容不得别人的丝毫懈怠或冒犯。他们无视法律法规，无视社会良俗。他们目无法纪，以为自己可以用手中的社会资源、权力、金钱等摆平一切。由于自己的意外成功，他们没有尊重他人的心理准备。他们的存在，他们的言行，对别人来说就可能是一场灾难。

为此，我们要从社会深层去挖掘极端行为的根源。在过去三十多年里，中国在改革开放过程中取得的成就举世瞩目。然而，中国的繁荣带来了一系列问题。中国社会管理正面临前所未有的挑战。哈佛大学社会学教授丹尼尔·贝尔曾经这样评价20世纪50年代的美国：“20世纪中叶，美国在许多方面是一个混乱的国家。令人奇怪的是，这种混乱不是产生于萧条，而是产生于繁荣。与繁荣可以解决一切社会问题的简单观念相反，美国的经验显示，繁荣带来了新的不安、紧张和危机。”①贝尔：《意识形态的终结——50年代政治观念衰微之考察》，张国清译，中国社会科学出版社2013年版，第87页。同当年的美国相似，中国的繁荣也“带来了新的不安、紧张和危机”。

首先，20世纪80年代以来，中国社会急剧变革和转型，改革开放的成果没有均等地为全体中国人民所分享。拥有(特殊)权力、资本和财富的少数阶层主要地分享着甚至垄断着中国社会发展的成果。权力、资本和财富过于集中，政治、经济和文化等领域产生了一定的社会分裂。人们在政治地位、社会身份、文化教育和经济收入等方面都存在着重大差距，在核心城市和偏远乡村之间，在东部沿海发达地区和西部落后地区之间，人们在经济收入和财富来源、就业和教育机会、医疗、养老和社会保障等方面的实际不平等，正在成为严峻的社会问题和政治问题。

其次，社会存在着一股暴戾之气，各种社会抱怨、不满和愤恨任意地无目的地向四周蔓延，寻求自以为合理或正当的宣泄。一些人在遇到社会摩擦时，稍不如意便恶语相向，继而拳脚相加。无论对手是什么，施暴者只求一时痛快，全然不顾后果。这一切对中国社会稳定造成了威胁，给中国社会管理带来了挑战。

第三，中国改革开放产生了一支庞大的行政官僚队伍，形成了一个强大的受惠阶层，他们倾向于坐享其成，维护已经拥有的一切，反对进一步的社会改革。今天，官僚制不仅普遍存在于政府行政机关，而且向所有社会组织、事业单位甚至私人企业蔓延。少数政府官员和公务人员以权谋私，钱权交易、权色交易成为常态，贪污腐败盛行。官僚制的严格等级制和相对封闭性，会压制基层的创新动力，遏制社会的变革要求。在缺乏民主监督的情形下，拥有权力的上层官僚和拥有资本的下层社会精英很容易实现共谋，完成权力和资本的交易，牺牲国家利益和社会公共利益。在政治、经济、司法、教育等领域，在现有行政官僚体制下，不同利益集团谋求自身利益的最大化，维护现状将给他们带来稳定的利益。相反，社会动荡将对其利益构成最大威胁。因此，以维护社会稳定为名，反对可能带来社会动荡的任何社会变革成为其正当理由。这是权力和资本代理者竭力反对社会变革的原因。

三、极端行为的微观治理

新共和主义者菲利普·佩迪特最近提出了一种无支配的自由(freedom as non-domination)观，主张在民主社会里，公民应当享有无支配的自由。它既是无干涉的自由(freedom as non-interference)，又是无支配的自由。这是一种远离国家和政府权力监控的个人自由。佩迪特认为，“干涉必然有意或准有意地导致某人选择境况的恶化：它可能减少可供选择的方案，或者——幅度可大可小地——改变分配给这些选择方案的预期收益，或者限定哪些选择方案和什么样的实际收益将产生和实现什么样的最终结果。”②佩迪特：《共和主义：一种关于自由与政府的理论》，刘训练译，江苏人民出版社2012年版，第302页。我们认为，假如这种无支配自由没有侵害或涉及第三方的利益，它们是可以被允许的，但是现实的情形是，无支配自由很少不涉及第三方利益，甚至侵害第三方利益。当公民为了自己的利益，同国家或政府进行讨价还价或利益博弈的时候，他们必须考虑到自己的利益以外，还有其他公民的利益或公共利益。很多极端行为的发生，都与当事者只顾自己利益，只追求自身利益的最大化，而无视甚至破坏他人利益的行为相关联。因此，针对极端行为，针对那些容易走极端的个体，就要采取必要的监控手段。我们从微观治理角度分析政府和社会组织应对极端行为应当采取的措施。

第一，我们借鉴边沁的圆形监狱假说和福柯有关全面监控社会的微观治理理论，主张对社会中的潜在危险力量和个体的微观管控是完全必要的。从社会控制犯罪的角度来看，通过有效的筛选机制，对社会特定人群进行有效控制是减少社会极端行为的可行办法。从技术手段来看，这样的控制是能够实现的。由于一些严重的犯罪行为人行动上带有共性，易于识别，现在的科技手段能够做到对他们实时监控。福柯的《治理术》和德勒兹的《资本主义与分裂精神：千高原》都论述了微观治理对维护社会秩序的重要作用。微观治理是社会管理的重要组成部分，其主要内容是对社会特殊人群和特殊个体的重点监控，在特殊时间和地点，重点控制有可能走极端的社会人。

第二，在微观治理方面，国家行政部门及相关公共机构有责任保证在其治理下每一位公民的人身安全和财产安全。专门的行政执法力量，要保证社会平安，人民安居乐业，最大程度上打击违法犯罪，清除黑恶势力。微观治理的一项重要任务是对已经犯罪或可能危害公共安全的特殊个体的重点监控和定点清理工作。

暴力从来都是国家权力的核心组成部分，国家合法地垄断着暴力。国家权力机构具有施暴于个体的合法性，这是行政执法和社会管理的刚性法理根据。文明的行政执法和社会管理只是行政执法和社会管理的形式，不能抹去国家意志刚性权威的实质，其重心仍然要落实到行政执法和社会管理的强制性、权威性和暴力性上。一旦行政执法和社会管理遇到阻力，体现国家意志的公共权力的暴力本性就会显露出来。社会管理是依法治国的重要组成部分，其目标不是普罗大众的皆大欢喜，而是对无理非法行为的纠正，对违法犯罪行为的处罚，对合法权益和公共秩序的维护。因此，每一位公民必须认识到国家意志的暴力本性。法律不是儿戏，与执法者对抗，就是明知故犯。

令人忧虑的是，无论偏远的乡村，还是繁华的都市，都有拿自己的生命、尊严、财产等个人力量与国家意志抗衡的个体。他们在做这些事情的时候，不认为自己可能在进行违法犯罪，而把自己打扮成与公共权力斗争的“英雄”。然而，在法治社会，与国家法律意志及其实体力量相对抗的行为，都是非法或违法行为，以身试法的所谓“英雄”是可耻的。从社会管理的角度来看，我们不需要以身试法的“英雄”，相反，我们真正需要的是维护社会秩序的严格执法者和社会管理者，包括今天颇受争议的城管工作者。他们不一定是我们这个时代的英雄，但他们是微观治理的执行者，我们的确离不开他们。

第三，社会组织是社会治理的重要力量。社会组织的优势在于，它们熟悉基层，了解基层的情况，知道哪些个体有过前科或容易走上违法犯罪的道路，它们能够事前干预一些事件向着恶性事件发展，阻止极端化事件的发生，尽量降低极端化事件的社会危害。社会组织是维护社会稳定和社会安宁的基础力量，由社会组织和公民组成的社会中间力量是社会稳定的主体，地方自治和地方治理的重要内容是保证地方社会秩序的稳定和安宁。

第四，微观治理最终依赖于社会宏观环境的改善。在分工日益精细的现代社会，人们多半生活在社区里，有着不同的家庭，具备不同的文化修养、宗教信仰和社会背景，接受不同的知识教育和专业技能训练，从事不同的职业。凡居住于社区里的人同其他所有生活于其中的人即公民皆享有共同生活的身份资格，他们被抹去了各自特殊的社会条件，而成为一种同质的、普遍具备的在一起共同从事社区生活的身份资格。社区生活在总体上是平庸的、井然有序的。居民不得侵占其他公民的利益，不得侵占公共利益和公共领地，包括公园、草地、停车场、过道和阳光。居民的利益是均等的，一个人不得为了自己方便给其他人带来不便。除非你是残障人士，因为你有生活自理能力方面的障碍，你需要得到社区的特殊照顾。

第五，在人们共同生活的社区里，不允许有“特殊公民”或“特殊市民”的存在。像前段时间曝光的北京“奇经堂”堂主在人济山庄楼顶公共空间加盖别墅事件，是不懂得社区生活和公民责任的典型案例。根据媒体披露，这样的事情并非孤例，在全国中心城市普遍存在。这些违规或违法者，一般都有特殊的社会身份，在当地有着一定的社会影响力，但是他们的做法都违反了国家的相关法律，是国家行政机关必须给予纠正和调节的对象。

总之，对极端行为实施微观治理是政府的重要职责，也是非政府组织开展社会治理的重要任务。实施微观治理，对特殊个体进行定点监控和定点清除，是社会稳定和社会发展的必要措施，是现代社会文明和正义的体现。