城市低保救助制度的发展瓶颈及路径研究——以济南市为例

任晓敏 崔恒展

(济南大学 政治与公共管理学院，山东 济南 250002)

社会政策是针对社会问题和社会需要做出的反应和干预，即通过政府机构以及非政府组织等社会福利服务的一种安排，来解决贫困、不平等、分配不公等社会问题。[注]①熊跃根：《社会政策：理论与分析方法》，中国人民大学出版社2009年版，第11页。救助政策在所有社会政策中是最基本、也最能体现一个国家或政府收入再分配机制效果的一项政策，一定程度上反映了社会公平的准则。城市低保制度是在原有城市已经存在的定期救济与部分临时救济的基础上发展起来的一种社会救助制度，是社会救助体系的最后一道安全防线。城市低保制度是一项系统工程，涉及到社会的众多方面，制度设计在实际运作中如何能达到最佳实效，是当前亟需解决的重要问题。本文资料来源于对济南市多阶段抽样选取的8个街道、街道下属的8个社区低保工作人员、特殊低保对象、民政部门负责人的深度访谈。通过质性研究对城市低保制度实践中的特点、困境问题进行分析，以期厘清制度发展的理念，并寻求制度建构的路径。

一、积极救助取向的制度特点

城市低保制度是为维护困难群众基本生活权益作出的一项基础性制度安排，其救助理念在制度实施的前期更多是出于对城市绝对贫困问题的回应而采取的“被动救助”的收入维持方式。但是近年来，各地在具体的制度实践中积极救助取向的特点逐步显现。

(一)救助范围不断扩大，救助标准逐年提高

我国政府自1993年在上海市试点城市低保制度，2001年8月提出了城市最低生活保障制度“应保尽保”的目标，各地低保人数迅速增加。济南市城市低保工作1996年开始启动，经过十几年的发展，已建立了以医疗救助、就业援助等为主体的专项救助制度，不断推出各项实施办法和工作规程。一系列制度的推出凸显了政府“上游干预”措施已由以往满足贫困群体的基本生存进步为满足他们的基本生活需要，体现了“被动救助”向政府“主动回应”的变化。

当前济南市凡是家庭人均收入低于最低生活保障线的城镇居民均可以申请社会救助，低保救助制度的责任不断明晰，救助范围逐步扩大。济南市政府于2011年建立了城市低保标准与居民基本生活费用价格指数挂钩联动机制，低保标准根据物价上涨幅度自然增长。截至2013年，在16年的时间内，济南市已先后14次提高城市低保标准，城市低保标准由建立之初的每人每月120元提高到480元，增长了4倍。截至2013年3月，济南市共保障城市低保对象2万户、4万人，月人均补助水平279元。

(二)各项救助政策相继推出，救助网络更加严密

社会福利的形式各式各样，根据形式或可转移性特征，即福利给付在多大程度上考虑到消费者的选择，社会福利品可以分为六类：机会、服务、物品、代用券和退税、现金以及权力。[注]尼尔·吉尔伯特、保罗·泰瑞尔：《社会福利政策导论》，黄晨熹等译，华东理工大学出版社2003年版，第182页。社会救助项目依照其给付的形式可以被划分为两类：现金型和非现金型项目。城市低保制度初创时，救助的主要形式是以现金救助为主，为了回应低保群体日益增长的基本生活需要，救助的形式开始从生活救助转向综合救助。例如，济南市对低保救助的力度近年来不断加强，城市低保家庭已经享受到了除低保金外的十余项配套救助政策，如医疗救助、教育救助、住房救助、法律援助等，“低保证”的含金量越来越高。在医疗救助方面，对低保对象推行医疗救助一站式服务，救助费用实现即时结报。在就业援助方面，对城镇登记失业人员，特别是对困难群众加大就业培训力度，提高其再就业能力。此外，低保家庭如符合房管部门要求条件，还可享受家庭廉租住房补贴及购买经济适用房的优惠；同时，还可以接受法律援助，减免仲裁费、鉴定费、查档费等相关费用；突发困难时可申请临时救助；低保家庭子女可享受上学救助。

低保救助在实践中从平均主义救助向分类救助转变。低保制度早期采取的是平均主义的救助办法，没有体现受助者的差异特征。自2003年我国政府提出“分类施保”的制度建设后，使低保制度不再是完全的平均主义，也宣告了低保救助工作“一刀切”时代的结束。济南市分类施保制度始于2010年，主要针对需要常年用药治疗的重大疾病患者、无自理能力或基本丧失劳动能力的重度残疾人员，以及未入住社会福利院的城市三无对象等六类特殊困难群体实施分类施保，以家庭为单位每户每月增发50元。专项救助政策和分类救助的不断推出构成了严密的救助网络，整合了社会救助资源，提升了综合救助效益。

(三)救助规范化程度提高，动态化管理不断加强

21世纪以来，我国低保救助的规范化程度不断提高，民政部门陆续出台了一系列政策法规。例如，济南市2001年颁布了《济南市财政局关于城市居民最低生活保障资金的管理及核拨办法》以加强低保的资金管理。从2004年开始不断颁布专项救助法规政策十余项，如2006年的《济南市妇女联合会、民政局关于加强对单亲特困母亲家庭实施救助的通知》，2007年的《济南市城市低收入家庭廉租住房管理办法》，2010年的《济南市民政局、财政局关于建立城乡居民临时救助制度的通知》，一系列法规的出台把城市低保的救助工作纳入了法律的轨道，使其更加规范化、制度化。

动态管理制度，是对符合低保条件的要随时纳入保障范围，家庭收入发生变化的要及时增发、减发或停发低保金。济南市近年来已经建立了对低保对象的动态管理，为了保障对象有进有出，定期跟踪低保对象家庭变化情况，建立了定期核查制度。对于收入来源不固定、成员有劳动能力和劳动条件的低保家庭按月核查，对于无生活来源、短期内收入变化不大的家庭每半年核查一次；对于无劳动能力又无法定赡养、抚养、扶养义务人的“三无人员”，每年核查一次；根据核查结果，对低保金的发放进行及时调整。同时，民政部门提出强化动态管理的要求，定期跟踪低保对象家庭变化情况，严格进行家计调查，做好低保对象的进入和退出工作。

二、城市低保救助制度实践中的困境

(一)保障水平较低，低保群体仍面临着社会排斥的风险

现有救助政策更多关注的是收入型贫困人群，忽略了支出型贫困人群。部分低保边缘群体其收入水平高于低保户但因重大疾病、子女就学、突发事件等情况，无法被现有救助制度覆盖，他们成为社会救助难以顾及的“夹心层”。 而处于低保边缘的困难群体在面临病难、看病贵和教育经费负担重等问题时得不到救助，其实际生活水平往往还低于低保对象。目前，城市低保救助的整体水平仍较低。在收入方面，低保群体仍然是处于绝对贫困的阶层，收入的匮乏依然是他们的最基本的特点之一，即使每年低保金在不断提高，但保障标准相对于物价的上涨仍然维持在较低水平，低保金也仅能维持他们基本的生存。在多种困境因素叠加的情况下，受助人即使得到现有政策救助，却仍处于无助状态甚至绝望。调查中得知，有一对母女死在家中已腐烂、精神病儿子一直待在屋内的事件。该家庭一家三口一直享受城市低保、残疾人救助、精神病救助，救助政策已得到了落实执行却依然无力摆脱生活困境。另外在群众遭遇如白血病、尿毒症等重大疾病等致贫时，作为以有限的地方财力为支撑、以保障基本生活为目的的社会救助，也难以解决全部问题，需要进一步提高全社会的保障和福利水平。

当前我国城市低保救助虽已有了很大的改观，推出一系列专项救助政策，但由于政策的受益群体有限，致使多数家庭在医疗、住房、教育和社会关系等领域均面临着不同程度的权利缺失，面临着不同程度的社会排斥的风险。贫困导致不能接受良好的学校教育，缺乏人力资本的投资，导致就业存在困难，进而无法获取收入。同时甚至可能导致部分城市贫困群体产生精神疾病，丧失对生活的信心。在家庭生活和社交活动方面，贫困家庭疏于社会交往，社会关系网络狭窄，他们无法融入和谐的社会关系中，逐步处于边缘化、隔离化的状态。调查中Q社区的一位低保户W女士，在被问到平时的闲暇时间是否出去和朋友聊天、串门时，她说：“我就住在济南的市中心泉城路，但两年了我都没有去过，因为没钱，去那儿会受刺激，平时和街坊邻居最多在门口碰见了打个招呼，现在交往都需要花钱，你请人家来家里坐坐，不买点吃的也不像回事”。可以看出低保群体的贫困导致了自尊的降低，社会交往的排斥。城市低保群体所呈现出来的并不是一个积极向上的生活状态，很难摆脱真正意义上的贫困，甚至可能会陷入恶性循环的怪圈。

(二)救助职能分散，协调化的管理体制尚未完全建立

目前，我国社会救助工作存在明显的部门分割，呈现较为突出的“碎片化”现象，影响和制约了我国社会救助工作的整体发展水平。社会救助职能一直分散于各个政府部门，虽然明确由民政部门牵头，但民政部门的协调能力有限，且缺乏法律依据和存在部门利益阻隔，“多龙治水”的工作格局始终没有从根本上改变。调查中，民政局相关负责人特别强调了民政局在保障工作中的职责问题。他认为，国家现在对低保的救助实际分散在不同的部门，例如低保的住房问题主要还是由房管局负责，而教育救助则由教育局承担，医疗保障则由卫生部门主管，而民政局很大程度上是行使服务的职能，为相关部门提供被保障对象的信息和对他们进行定期的审核。所以，救助的数量和标准不仅仅是民政部门能决定的，这其中牵涉很多单位的职能。制度分割问题已成为救助攻坚工作的核心议题，迫切需要不同部门之间的有效衔接。

救助职能的分散化管理也延缓了部门之间信息共享的可能。目前，济南市尚未建成完善的社保、民政、公安、卫生、住房、工商等部门的信息共享机制，由于信息的不透明，使得一些骗保、重复参保等问题时有发生。S居委会的负责人告诉我们，他们小区就存在隐瞒住房、车辆等资产而违规领取低保金的，有死后亲属仍领取低保金、享受职工医疗待遇的。因此，设立专门机构，强化数据交换，实现信息共享，确保困难群众数据的唯一性是杜绝骗保、重复救助、重复参保的关键所在。

(三)低保收入难以显性化，新福利依赖导致退出难

我国城市低保实行差额补贴，实际工作中如何准确核算低保家庭的收入成为低保管理中最关键的环节。调查中，大部分的低保工作人员都谈到低保家庭的实际收入情况不易准确掌握，隐性收入难以显性化。目前实际工作中对收入核定的主要办法是申请人自行申报，并出具相关收入、财产证明，然后由居委会和办事处入户，走访邻里、工作单位等进一步核实。但现实中缺少必要的核查途径和技术手段，更多是凭借低保专员入户核实的主观判断。一些家庭不愿透露真实收入，甚至故意隐瞒。另一方面，相关部门缺乏协调配合，低保工作人员对房屋、车辆、存款、有价证券、隐性就业等隐性收入难以核实，低保工作人员无权去银行核查其资产状况，低保户如购买了没有产权的住房，也是无法从房管局核实查证的。此外，诸如抚养费、赡养费是否支付、给予多少的问题，很难说清楚。民政部门如果没有确凿的证据，也只能依旧发放低保金。这些低保管理运行中的问题暴露了实际低保动态管理与救助对象实际变化不相适应。

由于低保证附加值的增高，也催生了新的福利依赖，导致低保退出难的问题。目前，济南市低保户在物价、住房、就医、上学、水电、煤气、等方面享受各种减免和补贴，与低保证挂钩的利益越来越多，导致低保工作中“进难，退更难”。部分低保家庭在得到各项救助累加后，生活水平明显高于低保边缘群体，有不少低保群体视低保金为救命钱，不愿退出低保福利，造成心理上对低保资格的依赖。也有部分低保群体就业积极性不高，即使为他们提供就业机会，他们也可能会消极对待，或想尽办法不愿再就业，更不愿退出低保，表明低保群体行为上对低保福利的依赖。低保工作人员在低保资格的审核、确认和退出问题上甚至要面对低保群体的纠缠、白眼和不配合，进而导致了低保资格确认难、退出难的问题时有发生。

(四)基层救助管理经办能力不足，与实际管理需要不相适应

低保救助对象的不断增加和救助对象的不断扩展对低保工作提出了更高的要求，但在实际救助工作中却不同程度地存在工作人员数量不足、素质参差不齐、管理不够规范等经办能力不足的问题，凸显出基层力量较为薄弱的现象。

目前，济南市城市低保的专门管理机构只设置到街道一级，即街道的社会事务科，每个社区只有一名低保专员，大多由居委会主任或副主任兼任。社区低保专员来自不同的年龄段，政治素质、文化程度、办事能力和政策掌握水平等都参差不齐，再加上没有正式编制，待遇低，工作对象复杂，工作压力大。D社区低保专员S谈到自己的工作时说：“我们的负担太重了。除了低保，像计划生育、流动人口、卫生、社区治安、消防、民兵工作、精神文明、环保、调解等等，什么事情最后都压到社区。居委会就几个人，没办法就得经常加班，待遇也不高。这两年财政发工资稍微好些，扣掉五险剩1000多，以前自筹的时候工资更少。我们是干着公务员的活，拿的钱却比人家公务员少的多。”可见，低保专员的工作满意度不高，他们除了承担复杂的低保审核、发放工作外，还肩负着大量的行政事务工作，还要对平均200人左右的每户情况进行核查，难免出现简化程序、走马观花式的应付情况，从而严重影响了低保管理工作的质量。此外，调查中还发现，由于各种单项救助政策的推出，导致越来越多的低保群体和边缘对象为争取低保资格和低保专员发生不必要的冲突，干扰了低保专员的正常工作，甚至使其受到恐吓、辱骂等威胁，严重影响到低保专员的工作热情和积极性。

三、制度建构的路径

城市低保制度的良性发展必须要厘清制度的理念，在理念的指导下探索具体的路径措施。

(一)制度理念的转型

制度设计理念是制度设计的关键问题，也是评估一项制度是否具有前瞻性和可持续发展的重要依据。从社会政策的发展阶段看，20世纪60年代，社会政策重视政府行动如何有效地解决市民的福利需要，政府致力的活动是以达到社会问题的控制及社会需要的满足为目的的。90年代以来，社会政策从关注经济性资源分配发展到更加关注社会关系(地位与权利)的分配。[注]杨团：《社会政策研究范式的演化及其启示》，《中国社会科学》2002年第4期。社会政策从不是直接地给予利益到注重人力资本的投资。社会政策的决策模式将单一地由政府决策和支配福利转变为由政府、市场、家庭、非营利组织、社区等多元社会主体参与决策和实施。重视社会关系分配的社会政策视社会、政治及经济部门之间的关系是不可分割的，有较多的重叠性。[注]王卓祺、雅伦·获加：《西方社会政策概念转变及对中国福利制度发展的启示》，《社会学研究》1998年第5期。

城市低保制度在发展中应顺应社会政策的发展变化针对出现的问题探索理念的转型。首先，制度的建构需要从基本收入的保障转向社会的融合。以往的贫困多从经济的视角考察，而今天诸多的研究证实贫困不仅是收入的低下，更包含随之而来的精神的贫困和社会资源的匮乏等。新的社会政策理念强调非收入因素对人的福利的作用，深化了人们对于社会需要、社会机会的认识，力图从增权或能力提升、社会融合以及界定和度量贫困群体所获保障等新的视角进行考察。[注]杨团：《社会政策研究范式的演化及其启示》，《中国社会科学》2002年第4期。可见，社会政策深层建构的价值观已经发生改变。其次，低保救助制度的发展应贯彻维持生存到促进发展的理念。传统救助的价值理念认为贫困更多源于基本生活资源的匮乏，因此通过物质或经济的救助就可以帮助群体摆脱困境，其救助的核心目标就是通过收入保障满足贫困群体的生存权，而现代社会政策更多要求遵循发展的理念，关注贫困群体的发展权，关注贫困者的自我发展能力，注重人力资本的投资。[注]林闽钢、董琳：《欧盟反社会排斥政策探讨》，《公共管理高层论坛》2006年第3期。可见，现代社会救助的根本目标是促进个体及全社会的发展，社会救助制度必须要通过提高社会底层贫困群体参与社会与市场的能力来促进个体和整个社会的共同发展与进步，从而实现社会公平，促进社会融合。

(二)具体实现路径

1.整合社会救助职能和服务，实现救助管理一体化

在“政府主导、民政主管，部门协作，社会参与”的部门管理体制之上，以行政机构改革为契机，组建部门协调委员会，整合部门职能。按照“决策、执行、监督”三位一体的改革思路，逐步对当前分布于各个部门和单位的社会救助工作进行剥离、整合。[注]林闽钢：《社会保障理论与政策》，中国社会科学出版社2012年版，第148页。整合行政资源，统一协调管理社会救助事宜，设立统一的监督管理机构和统一的社会救助信息管理平台，避免多龙治水的现象。

随着救助对象需求多样化的发展，城市低保救助的重心会从生活救助转向能力救助。政府可以通过购买服务的形式，促进各类民间公益组织的发展，民政部门还可以通过登记注册、工作指导和检查监督等途径，培植社会救助类的社团和基金会，以作为政府救助的有力补充。充分发挥非营利组织的作用，广泛动员和组织社会力量参与到社会互助和社会服务中。在社会救助的提供方式上引进专业社会工作者和社会工作方法，实行积极救助和消极救助、实物救助和服务救助相结合。

2.完善低保动态调整机制，构建统一的信息平台

构建统一的信息平台，及时完善低保动态调整机制，将有助于真正保障群体有进有出，而不至于形成新的福利依赖。首先，可以尝试建立街道联合会审及全部入户核查制度。对低保户的审批在现实中应该完全按照 100%的比例进行入户调查；入户干部需详细了解情况，资产的核查情况需进行详细调查，调查结果需由调查人、被调查人双方签字确认，并需承担一定责任。低保调查人员需向低保评议、评审小组如实汇报。其次，由相关部门整合网络资源，提高低保工作信息化水平。市区两级政府应当有效利用金融、住房、教育、公安、卫生等部门门及有关机构的数据库，逐步建立城市低保家庭收入审核信息系统，并保持动态更新，实现信息共享，提高信息的真实性和有效性，通过统一的救助信息平台，确保困难群众数据的唯一性、真实性，建立科学、高效的资产审核系统，是避免重复救助、人情救助的制度基础。

3.加强基层队伍建设，提高管理水平

低保工作政策性强、涉及面广，做好低保工作，低保工作人员的队伍建设是关键。首先，政府应增加基层工作的经费。按照救助资金投入的一定比例，通过财政合理测算安排，向基层低保工作部门和社区投入必要的工作经费，可尝试由第三方机构进行低保家计调查工作，减轻基层压力，明确低保专员的职业身份，缩减其职责范围。其次，扩大低保专员队伍，吸引高素质人才加入。对基层低保工作人员实行招聘制，每年可以定期接收部分社会工作专业的毕业生从事低保工作，也可通过一些社区的非营利组织成员承担低保的入户宣传和调查工作。同时，政府应当为低保专员建立合理的工资制度及其增长机制，明确其职业晋升通道，以留住人才，并吸引高素质人才的加入。再次，加强对低保专员的管理。确立城市低保干部定期培训制度，开展不同程序、不同类型的培训，提高低保专员的基本素质，以适应复杂的低保管理和服务工作。对低保工作人员进行年度考核，适当建立低保工作人员责任追究制。通过对其日常受理救助申请、入户调查、完成任务等工作进行考核打分，并进行测评，给出改进意见。此外，应当不断提高低保工作者良好的职业道德修养，加强他们对低保群体的关爱，使他们成为低保群体信赖的对象，以帮助低保群体逐步摆脱贫困。

4.大力实现再就业工程，逐步实现应退尽退

《社会救助法》的制定除了规定要帮助困难群众解决基本生活问题，还要注重人的发展，要通过各种措施对他们进行人力资源开发，以提高他们获取收入的能力，增加获取收入的机会，最终实现就业走出贫困。[注]韩玲、赵司嘉:《构建城市低保分类救助模式——对吉林市长虹社区的个案研究》，《山东社会科学》2008年第12期。低保制度作为一种“输血式”的救助方式对贫困居民起“兜底”作用，但不能从根本上解决贫困问题。低保群体中不乏年轻、健康的群体，对他们的“输血式”救助必须变为“造血式”救助才能真正使这些群体摆脱贫困，而不至于成为福利的搭便车者。如何促进低保群体的就业才是他们真正融入社会，提升自我意识的关键。

目前，济南市对低保户的就业扶持效果依然较差，对低保群体提供的工作多是保安、保洁、环卫等收入较低且不稳定的岗位，相对于低保金和多项配套优惠政策性价比太低，对低保户缺乏吸引，借此实现就业和再就业的几率比较少。所以，国家和政府必须要发展经济、大力实施再就业工程，立足于开发式扶贫。寻求各种途径增加就业岗位。例如，可以减少现金支付，开发社区服务和公共服务，为有劳动能力的低保户提供临时性就业岗位，针对低保群体降低注册资金实施税费减免。同时，各级政府应该通过设立专门的培训机构为失业人员提供特殊的职业培训，进行再就业宣传，以帮助有劳动能力的低保人员迅速提高他们的职业竞争力。此外，也可采取适当措施鼓励主动退保者。通过造血式的扶贫，避免劳动力资源的浪费，鼓励收入提高的低保家庭主动退保，逐步实现应退尽退。