论自治州自治权力的定位与改革

黄秋斌

(清华大学 法学院，北京 100084)

论自治州自治权力的定位与改革

黄秋斌

(清华大学 法学院，北京 100084)

自治州自治的核心问题是自治权问题。调整完善自治州自治权架构对我国现代国家结构建设具有重要意义。自治州享有的自治权属于宪法性权力。作为一级自治地方，自治州的自治权应当高于至少是不能弱于一般行政地方。我们应当随着国际国内形势发展变化和实际需求的变化，对自治州自治权做出相应调整，继续强化自治州自治，授予自治州更多更充分的自治权。

自治州自治权；宪法性权力；法治化分权

民族问题是我国现代国家建设和国家治理现代化过程中必须妥善应对的重大问题。民族区域自治是我国解决民族问题的特有政治制度。自治州是我国民族区域自治的重要层级和载体。民族区域自治，自治州是非常关键的一环。到目前为止，我国共有30个自治州，主要分布在云南、贵州、四川、新疆、青海、甘肃、吉林、湖南、湖北等9个省(自治区)。这些自治州土地加起来总面积大约为227.4万平方公里，占全国国土面积的近1/4。*黄元姗：《自治州自治条例在法律体系中的地位》，载《社会主义研究》2011年第5期。自治州自治建制中，涉及的少数民族总数有18个，占少数民族总人口的58.7%。维护并落实好民族区域自治制度，完善自治州行政管理体制，对于维护国家安全和边疆稳定具有重大意义。自治州的稳定和发展，对全国的稳定和发展具有特殊的战略意义。自治州的战略重要性决定了我们必须要高度重视自治州问题。

自治州自治的核心问题是自治权问题。调整完善自治州自治权架构对我国现代国家结构建设具有重要意义。尽管从形式上国家赋予了自治州大量的自治权，但实际上自治州自治权的位格并不高，同时还存在被“虚化”、“弱化”、“空心化”的现象。笔者认为，为有效应对国际大博弈背景下民族整合危机，破解民族地区经济社会发展困局，回应民族地区面临治理挑战，我们应强化国家法制统一的前提下，完善宪法赋予的自治州自治权，形成充满活力的自治州治理体系。

一、自治州自治权的应然位格

根据宪法、法律规定，自治州除了享有宪法和法律规定的一般地方政权的权力外，还享有宪法、法律规定的自治权。*参见宋才发等：《中国民族自治地方政府自治权研究》，人民出版社2008年版，第44-46页。照此而论，既然国家给了自治州广泛的自治权，这些权力涉及政治、经济、文化教育、公共安全等方方面面，那么从理论上讲，这些权力要远比一般的地级市强，甚至强于省级行政区。但是实际上自治州的自治权并没有得到充分施行。自治州经济社会发展相对缓慢，城市化水平低，应对危机的治理能力较差，甚至出现了以牺牲自治权换取转为一般行政单位，争取经济社会发展的情况。这对尊重和保护民族区域自治权、践行民族区域自治制度，是极为不利的。究其根源，还在于我们对自治州依法享有的自治权的定位、认识和理解还存在误区。就目前法制环境及实践来看，我国自治州自治还只是一种民族地方的“低层次自治”，自治地方的自治权没有达到它应有的高度。

《民族区域自治法》列了专章确认自治权，这些规定多达20余条。但是仔细分析就会发现，这些规定大多比较空泛，有些甚至只是重复列举了一般地方国家机关也有的权力，比如第25条、第26条、第29条、第30条、第40条至第45条等。这些权力都是一般地方国家机关普遍享有的权力。此外，依据宪法、法律规定，自治机关确实也有一些一般地方国家机关不享有的权力，但是这些要么只停留在法律形式(书面)上，要么因没有行使的能力而处在“虚置”状态。法律规定的这些自治权的一大特点是“虚软”，伸缩性大、弹性强、缺乏硬标准，操作起来困难。所以，我们要推动自治州自治权力体系改革，首先要重新在一个新的高度定位自治州自治权力。

第一，要站在汉族与少数民族关系处理的现实高度，纵深切入处理我国民族问题的历史深度，顺应国际潮流，来定位自治州的自治权。民族区域自治，核心使命在于妥善处理汉族与少数民族关系，事关我国民族团结、国家统一，对中华民族的生存发展至关重要。历史上，我国积累了丰富的处理民族问题的经验。中原王朝对这些民族的处理方式是多种多样的，在有些地方是设立直属于中原王朝的郡县，在有些地方则只确立它们和中原王朝的藩属关系，在有些地方则只保留朝贡形式之下的商业交换关系。且这些处理方式又不是固定的，经常随形势变动，有些在前一王朝时期和中原王朝是藩属关系，到后一王朝变成了中原王朝的郡县。甚至在同一王朝时期，也有变动。总之，历史上我国中原王朝处理民族之间关系的方式是极其灵活的。*参见张植荣：《中国边疆与民族问题：当代中国的挑战及其历史由来》，北京大学出版社2005年版。我们应当吸收历史上的智慧，对自治州采取灵活的处理形式。只要是有利于民族团结的、有利于国家统一的举措，都可以采取。不要僵化保守，更不能死抱教条不放。当前，灵活的处理民族关系的方式对我国更为重要，因为我国是在非封闭、全球化的背景下从事这一工作的。不仅要考虑国内态势，还要考虑国际环境、国际力量对比和国际舆论。各民族平等发展，少数民族权利受尊重，是当前国际上最广为接受的处理民族关系的原则。自治州是最重要的民族聚居区，一定要处理好自治州的问题。顺应民族自决潮流，应当高度重视提升自治州的政治自主权和经济自主权。这必然要涉及自治州自治权力的提升。当然，我们绝不能也不可能采用民族自决的极端方式来提升自治州自治权力，而是要结合我国实际，在确保有效统一的前提下对自治州所应该享有的符合宪法精神和制度定位的自治权力进行调整。

第二，自治州享有的自治权属于宪法性权力，此外还涉及中央与民族自治地方关系问题，要在宪法层面作好全盘规划，在顶层设计上强化自治州自治权力。有专家提出，在我国这个“一体多元”的大的国家，要按照一体化和多元性相结合、相对集权和适当分权相结合、公民权利决定公共权力、公共权力成本最小、事权和财权相匹配、行政区域与经济区域相协调、司法区域和行政区域相脱离、中央与地方关系法制化等8个原则来处理中央与地方关系。*参见熊文钊：《大国地方:中国中央和地方关系宪政研究》，北京大学出版社2005年版。中央与民族自治地方的关系是中央与地方关系的一种，自然也应该遵照以上原则。所以，自治权作为民族区域自治的核心问题，从根本上说，其受尊重和得到实际实施，还要靠中央与地方(或上下级之间)法律关系的重新调整。应当从切实保护少数民族自治权利、调整中央与地方分权关系入手，在新时期革除诸多弊端，真正落实好自治州民族区域自治。首先，要在宪法层面做好顶层设计，对自治州自治权力做出明确定位，突出其特殊性。民族区域自治权利是宪法规定的，自治州的自治权力来源于民族区域自治权利，也应当具有不同于一般地方国家机关权力的地方。对国家的中央权力和自治州权力，应当做出明确的、符合自治州属性的划分，并通过法律形式明确规定。在中央大一统的前提下，对自治州权力的规定要注重自治性、明确性、可操作性。

第三，作为一级自治地方，自治州的自治权应当高于至少是不能弱于一般行政地方。但实际情况却是，在很多方面，尤其是在经济社会发展方面，却出现了一般行政地方自主权比自治州大的怪现象。这既不符合宪法，也不符合自治州设置的初衷，从长远来看还会严重影响到民族区域自治事业。未来，应当对自治州权力进行更明确的定位，自治州的权力不能弱于一般地级市，尤其是经济社会发展方面的自主权和管理权，更应该让自治州享有。在这些方面，可以模仿经济特区的做法，甚至可以更进一步。

第四，依据宪法、法律规定，自治州享有立法权，可以依法制定与自治权行使相关的法规。只要不违反法律的禁止性规定、不与上位法相冲突，自治州可以自主对自治事务进行相应立法。并且，从功利角度来看，随着经济社会发展，对政府的管理和治理权力也会提出更高的要求。

二、自治州自治权确定中的“剩余权力”问题

明确了自治州自治权力的宪法属性，接下来需要确定的是自治州自治权的限度。关于自治州权力限度问题，宪法和法律有明确规定的，自然不存在争议；有规定但是规定不明确的，可以通过法律解释来解决。关键问题是，宪法和法律没有明确规定的“剩余权力”或“遗漏权力”是属于中央还是自治州？

所谓“剩余权力”，是指凡中央未授予也未禁止地方行使的权力。这个问题主要存在于联邦制国家，联邦的权力与各联邦成员的权力通常由联邦宪法加以规定，联邦宪法未明确列举的权力被称为“剩余权力”。关于这些“剩余权力”的处理，各国做法不尽一致，有的联邦国家规定由各联邦成员单位保留(如美国)，有的国家推定由联邦享有(如加拿大)。

在我国，“剩余权力”争论始于《香港特别行政区基本法》的起草。起草过程中，围绕特别行政区制度下是否存在以及如何处理保留权力、遗漏权力和高度自治权的问题，产生了激烈的争论。*黄志勇、柯婧凤：《论基本法框架下中央与特别行政区的权力关系——以“剩余权力说”不成立为视角》，载《岭南学刊》2011年第4期。争论的核心大致可以表述为：既然基本法明确列举了属于中央和属于特别行政区的权力，那么基本法未明确列举的权力，尤其是随着实践发展而新产生的权力，香港特别行政区是否可以不经过中央的同意或者授权而直接行使？在香港特别行政区，有相当一部分人支持“剩余权力”归特区享有和行使。我国中央政府对此的态度是，在香港特别行政区自治过程中，不存在所谓“剩余权力”问题。2007年，吴邦国在“纪念香港特别行政区基本法实施十周年座谈会”上的讲话中强调指出，香港特别行政区的高度自治权不是香港固有的，而是由中央授予的。中央授予香港特别行政区多少权，特别行政区就有多少权，没有明确的，根据基本法第20条的规定，中央还可以授予，不存在所谓“剩余权力”问题。基本法是一部授权法。*孙立极：《纪念香港特别行政区基本法实施十周年座谈会举行》，载《人民日报》2007年6月7日第2版。香港回归10年来，全国人大常委会就居港权问题、政制发展问题和特首任期问题进行的三次释法也表明了这一立场。有学者从学理上论证了这一主张。该学者指出，通过比较宪法学考察，在香港特别行政区高度自治权问题上谈论“剩余权力”问题在宪政理论上、在实定法上都难以证成。*同①。

那么在我国民族区域自治过程中，是否存在“剩余权力”问题？即自治州是否享有“剩余权力”？通过历史考察和理论梳理可以发现，无论是在民族区域自治制度设定之初，还是在民族区域自治实施过程中，都没有发生过“剩余权力”问题争论。在民族区域自治过程中，不存在“剩余权力”问题。之所以如此，和以下三点有关。一是，就自治性质和法律位格而言，自治州自治和特别行政区自治性质完全不同，位格也要低。特别行政区自治是“一国两制”之下的高度自治，是通过宪法性法律来调整的。而自治州自治是民族区域自治，是一般法律调整的一般性自治。二是，宪法、法律对自治州自治和特别行政区自治的权力规定方式不同。宪法、法律采取明确列举中央和特别行政区权力的方式来规定特别行政区自治权；但对于自治州自治权，则是采取明确规定自治州有哪些权力的方式。所以，对特别行政区自治而言，至少理论上还存在宪法、法律没明确规定的权力属于中央还是特别行政区的问题；但对于自治州自治，就根本不存在这一问题了，因为在宪法、法律授权形式下，没有规定的就是自治州不享有的。三是，即使是从“个体权利”经“集体权利”推导出自治州自治权，也不能必然从法理上推出剩余权力在自治州。比如，在前述加拿大联邦模式中，联邦成员单位同样不享有剩余权力。

值得特别注意的是，“剩余权力”不存在，并不说明授予自治州的权力就已经足够大了。符合自治州自治的本质要求了，并不说明就不存在给自治州扩权问题了。笔者认为，我国民族自治州自治权的设计不应当是一成不变，应当随着国际国内形势发展变化和实际需求的变化，对自治州自治权做出相应调整，继续强化自治州自治，授予自治州更多更充分的自治权。

三、自治州自治权力的改革框架

未来，在对自治州自治权力明确定位的基础上，应推动自治州自治权力体系进一步改革。改革可以着重在以下几方面推进：

第一，改革中央与自治地方权力划分模式，把自治权保护问题作为宪法问题，并通过法律来规范中央和相关政府层级行为。为切实保障自治州所依法享有的自治权的充分行使，应将目前的中央单向度政策性分权模式，转化为宪法、法律明确确权的权力划分模式。以法律明确授权的方式，将中央与自治州的权限划分明确固定下来。权力划分的基本精神和原则是既要确保国家的统一性和中央的调控权，又要保证自治州拥有与民族区域自治权利性质相符合的基本自主权。在这种法律明确授权的中央和自治州分权体制下，自治州享有的自治权就不再是简单的行政授权或上级权力下放，而是宪法和法律赋予的权力。在通过法律把中央一级和自治州一级的权力清单明确规定以后，中央和自治州可以在各自的权力清单范围内行使权力。权力范围的划定，可以极大激发自治州发展的积极性。

第二，进一步完善自治州自治条例，使其成为名符其实的自治权调整法。理论上讲，依据法律和法定程序制订自治条例应当成为各个自治州行使它们的自治权的重要方式。自治州自治条例是自治州的人民代表大会依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定的全面调整本自治地方事务的综合性规范性文件。自治条例集中体现自治州的自治权，具有自治州自治总章程的性质。《立法法》第66条第2款规定：“自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。”按照这一条的法律规定，自治州依法定程序制订的自治条例具有和地方性法规同等的效力。按照其性质定位，自治条例应当主要具有两个方面的任务：一是，对上位阶法律法规规定做出变通规定。按照有关法律规定，自治州制订的自治条例可以根据当地民族地区的特点，对法律和行政法规的规定做出变通规定。当然，依据有关法律规定，自治州制订的自治条例所进行的变通不得违背法律或者行政法规的基本原则，不能对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定做出变通规定。二是，对属于自治州自治范围内的自治事务进行调整。现在30个自治州有25个州制定了自治条例。但是这些自治条例与其本身应承担的任务要求还有相当距离。一是求全，大多数自治州的自治条例，被赋予了太多其本身容纳不下的东西。有一些本来应当由一般性地方立法来规定的事项，却被放到了自治条例中。这就造成自治州自治条例内容太散、太乱，规定过于琐碎。二是不到位，把一些本应由自治条例调整的事项未放进去，尤其是自治权范围内的事项。这就涉及到该如何看待自治权、如何看待自治立法权的问题。三是越位，把本来是上位法才有权力规定的内容，在自治州制订的自治条例中进行规定。四是不严谨，规定相对粗疏，立法技术不到位，更多是像宣言、管理规程。未来，应着重在这4个方面进行改革，进一步完善自治条例立法。要注意以自治权调整为核心，从自治州自治全局出发，在自治州自治“小宪法”的高度，去认识、完善自治条例。

第三，加快民族区域自治法等法规相关配套规定制定工作，调整相关部门管理权力，促进相关部门放权、让权。自治州自治权力得不到有效落实，和中央有关部门与自治州地方行政管理职权划分不清有关，主要是在经济权力和社会管理方面分歧较大。中央有关部门在实际工作中往往喜欢“抓权”、“一刀切”：对不明确的权力，先收上来再说；对于要推进的事项，先一般化再说。没有充分尊重自治州自治权力，也没有照顾到自治州的特殊需要和特殊利益。要保护和落实自治州自治权力，以法律形式实现中央层面的简政放权是关键。要在修改和完善《民族区域自治法》的基础上，完善相关配套规定，包括制定和修改部门规章，以法律形式实现中央管理权力的到位、不越位。*参见张文山：《突破传统思维瓶颈——民族区域自治法配套立法研究》，法律出版社2006年版。同时，要建立顺畅、有效的利益沟通协调机制，协调中央和自治地方的关系，有效疏通双方沟通渠道，有效化解矛盾和冲突。建议对《民族区域自治法》条款中过于原则的内容进行修订，使之更具有可操作性。国家各部委要出台贯彻执行《民族区域自治法》的配套制度，使《民族区域自治法》的各项规定进一步具体化，对国家法律法规中只规定设区的市享有权力，而没有明确自治州权力的条款进行修订，解决《民族区域自治法》第4条规定：“自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权”的问题。

第四，适应城镇化发展趋势，使自治形式更具包容性，允许自治州辖区，享有一般地级市都享有的权力。依据《民族区域自治法》第2条的规定，在所有的少数民族聚居区，只要符合条件，原则上都可以设立自治地方(不管聚居区是在农村、牧区，还是城市)。但是，由于历史原因，我们国家50多个少数民族中，有相当大一部分都是聚居在偏远的山区或者草原牧区。所以，在过去的区划框架下，只在乡村推行少数民族自治，不会遇到太大障碍。但是，随着近年来我国城镇化加速推进，很多少数民族地区发展起来了、很多少数民族人口涌入了城市。不是聚居区变成了城市，就是在城市中新形成了聚居区。在这种现实状况下，城区的少数民族聚居者的自治权如何保障已经成了一个现实课题。对此，现行的自治法并没有明确规定。这样一来，使得这些城区性少数民族聚居区实际上无法建立地方自治，行使自治权。现行的自治区——自治州——自治县这种自治地方行政区划架构不仅仅是遗漏了城区聚居少数民族的自治权，还在进一步地阻碍着、制约着自治州的经济社会发展。在我国行政省，发展好的地区行署改设为地级城市，发展好的县改为县级市，适应一般地方的城镇化进程，有效促进了地、县区域经济的发展。不过，由于自治州没有“自治市”的自治层级设置，使得部分具备改市条件的自治州、县不能改为市，阻碍了民族地区的经济社会发展。如果自治州非要改市不可，则只能要求放弃民族区域自治权利，从而在建制上把自治地方撤销掉。到目前为止，已经有多个自治地方，由于无法在保留现有自治地位的情况下设市，而取消了自治州、县，设立一般的市。今后，随着城镇化进一步向前发展，还会有更多的民族自治地方面临着到底是继续维持民族自治地位不变，还是撤销自治设市的艰难抉择。为防止这一形势进一步发展，损害我国民族自治事业，应加大改革力度，丰富自治的形式，允许自治州设市，以促进自治州经济社会发展。这就要求进一步提高自治州行政区划设置的定位。

第五，建立中央政权与自治地方权责争议纠纷解决机制。《民族区域自治法》的政策性很强，其中宣誓性、精神性、原则性的规定很多，可操作的量化的规定较少，即便是在修订之后，也出现了很多争议。在此情况下，有关部门应当在适当时候向全国人大常委会提出解释法律的请求，要求对法律的相关规定做出解释，从而消除国务院所属的相关部委和自治州之间对法律有关模糊性规定理解的分歧。长远来看，应当适时建立中央与自治地方权限争议纠纷解决机制。《立法法》的实施，为推动《民族区域自治法》的违法审查、裁决机制的形成提供了法律依据。(1)可在全国人大之下，设立专门的自治事务争议解决机构或由现在的全国人民代表大会民族委员会承担起解决自治事务争议的任务。(2)明确中央与自治地方争议处理的范围，主要包括：中央对自治地方发出的许可、命令等行使公权力的行为以及行使公权力的国家机关不作为行为及自治地方越权自治等行为。(3)应明确争议纠纷处理的程序和法律责任方式。

[责任编辑：吴岩]

Subject:On the Power of Autonomy of Autonomous Prefecture and It’s Reform

Author&unit:HUANG Qiubin

(Tsinghua University，Beijing 100082，China)

Ethnic issue is a matter of national construction. The power of Autonomous Prefecture has most importance. In essence, this power belongs to constitutional power, but in practice it is to be infringed. In the future, we must reposition the power of Autonomous Prefecture. We should promote further reform about the power system of autonomous prefecture.

autonomy power; constitutional power; legalization of decentralization

2014-01-06

黄秋斌(1972-)，男，福建安溪人，清华大学法学院博士研究生，主要研究方向：宪法学、行政法学。

D912.1

：A

：1009-8003(2014)02-0080-05