从世行贷款看国际金融组织促进中国的制度创新

谢世清(副教授) 李丽霖

在过去30多年里，世行作为全球最大的国际金融组织之一，利用其雄厚的资金和知识优势，为中国提供了约550亿美元的350个项目贷款，覆盖交通、农业、能源、城建、环境、教育和卫生等领域。这些贷款项目一方面在物质建设上促进了中国各重点行业的迅速发展；另一方面，还向中国传授了大量国际先进的新理念、新知识、新制度和新方法。除在微观的公共投资项目层面上引入了现代化的项目管理方法外，世行项目还在宏观的经济管理与体制改革、扶贫与农村发展、基础设施、人类发展以及环境保护五大发展主题层面上进行了大胆的政策改革和制度创新，推动了这些重点行业的可持续发展。

作为世界第二大经济体，中国的综合国力和国际地位显著增强。然而，中国在经济与社会发展中仍然面临着种种结构性矛盾，如扩大内需、优化对外贸易结构以转变经济增长方式，避免中等收入陷阱，保障和改善民生以及环境问题。要解决这些问题，中国需要与包括世行在内的国际金融组织继续开展知识合作，扩大利用国际金融组织的智力资源，学习国际社会的优秀成果和管理经验，不断克服自身的发展问题与瓶颈，促使中国经济发展模式实现从出口拉动向内需拉动转变，从单纯注重经济发展向注重经济与社会协调发展转变，从传统产业经济向低碳绿色经济转变。世行针对中国最新的《国别伙伴战略》(2013—2016年)已在内容上做出了相应调整，更多地将重点放在知识、创新与环保方面。

目前，中国的经济增长出现明显的放缓，这需要通过制度改革带动新一轮的经济增长。因此，在资金缺口已不再突出的新的历史时期，如何有效利用国际金融组织的知识平台优势，继续推动技术创新、制度创新和发展理念创新，有针对性地解决结构性矛盾，是中国所面临的重要课题。本文通过疏理世行贷款项目在中国上述五大主题上的制度创新，针对新时期下中国面临的结构性问题提出具体政策建议，以期对中国更好地与国际金融组织开展合作提供有益的借鉴。

一、经济管理与体制改革

20年代90年代初期，虽然中国在宏观经济管理与体制改革领域取得了稳步进展，但在计划经济体制下长期形成的在税收结构、财政预算以及金融部门领域仍遗留诸多问题。为此，世行一直以来都将宏观经济管理与体制改革作为对华援助战略的重点，开展了一系列技术合作信贷项目、财税金融项目以及国有企业改革项目，以推动经济体制改革，加强宏观管理。这些项目所推行的新理念、新方法和新制度有效地解决了财政税收、银行金融以及国企改革上的种种难题，并对90年代末的宏观经济管理与体制改革产生了深远影响。

(一)实行税制改革

税制方案的改革和完善是调整政府财政收入结构，持续增加财政收入的重要手段。在财税技术援助项目(1995)的支持下，国家税务总局制定了一系列的税制改革政策，包括公司税、个人所得税、地方税、社会保险税以及农业税等，使得政府财政收入得到了很大提高，收入结构也不断趋于合理。此外，该项目还帮助中国开发了税收征管信息系统(CTAIS)，实施了金税工程(GTP)，使得征税工作有章可循，有效防止了腐败的发生。这些税收政策的改革与创新为公共财政的可持续发展奠定了坚实的制度基础。

(二)建立银行业审慎监管体制

随着90年代金融部门逐步自由化，中国银行业在国际上的发展和其资产规模增长的速度都非常快。然而，由于没有建立相应的审慎监管框架，银行业的风险积累逐渐增加。为此，金融技术援助项目(1992)帮助中国在《银行业监督管理法》、《商业银行法》等法律法规的基础上，借鉴国际银行业监管惯例和《银行业有效监管核心原则》，确立了银行业审慎监管的理念，支持中国建立一个现代的、审慎的监管体制，主要内容包括开展现场检查试点并制作现场检查手册以及起草审慎监管规则等。

(三)推行会计制度的国际化改革

90年代后期，随着经济与金融全球化的迅速发展，中国参与国际贸易和国际投资也越来越活跃，对会计准则国际趋同的要求也就越来越迫切。鉴于此，世行设立了会计制度改革与发展项目(1999)，根据国际会计准则，开发了更适合中国国情的国家会计准则。世行帮助中国制定并发布了17条会计标准，并对待立项会计准则开展了相应的研究、起草、讨论和培训等活动。这些新准则的制定与研究帮助中国逐步摆脱计划经济时代以政府预算为中心的会计制度，推动了其与国际标准的接轨。

(四)打破电信行业垄断，引入竞争

为提高电信部门的服务能力与效率，世行设立了电信项目(1993)，帮助中国采取了打破电信行业垄断，引入竞争，加强监管等一系列改革措施。该项目首先对当时的邮电部进行改革重组，剥离了邮政业务，成立了新的信息产业部，使之专注于电信业的监管和政策的制定。其次，世行还帮助电信业新成立了中国联通、中国电信，打破了中国电信一家独大的局面。此外，世行还将电信业务拆分和转移，形成中国电信、中国移动、中国联通、中国通信广播卫星四家独立的运营公司，对电信业务进行有效的市场竞争。

二、扶贫与农村发展

随着中国经济的快速发展，农业、农村、农民的“三农问题”日益凸显出来。为此，世行将援助重点放在综合扶贫开发、农业综合开发和农村改水三大领域，相继开展一系列扶贫项目、农业灌溉项目和农村供水与环境卫生项目，以减少贫困，推动农村的经济社会发展。

(一)引入综合扶贫开发理念

早期的单一扶贫模式既不能充分利用贫困地区的自身优势，也无法改善造成贫困的多种制约因素，导致扶贫效率低下。西南扶贫项目(1995)第一次试验一种全新的跨地区、跨行业、综合性的扶贫开发模式。综合性扶贫开发模式试图在一个社区里，通过组合不同扶贫活动，进行整体性的一揽子投入，从贫困成因的多个角度来解决不同层次的贫困问题，同时利用多种活动内部间的协同作用，实现单一扶贫模式难以取得的放大效果。综合开发模式培养了农户的自我发展能力，为社区的可持续发展奠定了坚实基础。

(二)推行“用者付费”理念

为解决水资源使用权不明晰问题，加强农业灌溉一期项目(1991)引入了“用者付费”理念，即由当地的农民与政府共同承担项目的融资。首先，该理念充分调动了当地农民的积极性，将农民的利益与项目成败紧紧联系在一起，从而提高了项目实施的成功率。其次，由受益者参与项目的融资还可以为项目提供充分的配套资金，极大地降低了由于缺乏配套资金导致工程延误的可能性。再次，“用者付费”还强调“谁投资，谁拥有”的产权界定制度，为日后设施和水资源的运营管理及日常维护奠定了坚实的基础。

(三)开展农业综合开发模式

为提高农业生产水平和效益，加强农业灌溉二期项目(1998)帮助中国试点开展农业综合开发模式。该模式坚持以水利设施建设和中低产田改造为重点；坚持以科技为先导，不断提高农业开发的科技含量；坚持以市场为导向和优势资源为基础，扶持龙头企业，形成“龙头企业+基地+农户”的模式；坚持建立农民经济合作组织，形成“农民经济合作组织+基地+农户”的模式。农业综合开发模式将资金、技术和生产资料按农业发展规律和市场需求进行整合，为农业增效、农民增收和农业可持续发展提供了有效渠道。

(四)实施“三位一体”同步改水

农村的用水问题不仅在于供水量不足和供水范围狭窄，还包括用水质量不符合健康标准，农村居民普遍存在用水陋习，以及卫生设施条件恶劣等问题。为此，世行设立了农村供水与环境卫生二期项目(1992)，帮助中国引入改水、改厕和健康教育相结合的“三位一体”新方法。“三位一体”首先是满足农村居民的日常生活和生产活动用水需求；其次是改善当地的卫生设施；再次进行卫生健康教育来促进项目的可持续发展。该方法有效地调动了农民群众的广泛参与，普及了用水卫生知识，提高了卫生保健意识。

三、基础设施

20世纪90年代初，中国的基础设施非常薄弱，再加上技术落后、运输效率低下、建设资金不足等问题，严重制约着中国经济的快速增长。为此，世行将基础设施建设列为对华援助最优先领域，相关项目贷款约占世行总贷款一半以上，其援助以水利水电和高速公路为主，此外还涉及城市交通、铁路、港口和内河航运等基础设施。世行将这些贷款项目与部门研究相结合，极大地推动了这些领域的改革与创新。世行基础设施项目的援助重点也从早期的项目设计、管理和实施方法的引进转变为以市场为导向的制度改革。

(一)实行工程建设项目管理的“四制”

计划经济体制下，水利水电工程建设项目采用传统的自营式体制。该体制下的最大弊端是业主缺位，从而导致项目建设效率低下，建设周期漫长，资产浪费严重和移民难以安置等诸多问题。为此，世行鲁布革水电项目(1984)、水口水电项目(1987)和二滩水电项目(1991)将改革传统水电工程建设项目管理体制作为主要目标，建立了项目法人责任制、招标承包制、建设监理制和合同管理制(简称“四制”)的现代项目管理体制，为水利水电的可持续发展奠定了坚实的制度基础。

(二)开展电力定价体制改革

电力价格是电力市场的调节器，影响着水利水电项目投资的可行性、未来经济收入以及电力企业的可持续运营。世行水利水电项目将推动电价改革列为目标之一，并为此付出了不懈努力。最早，鲁布革水电项目(1984)就建议提高电价，并据此来审批项目的财务计划。随后，水口水电项目(1987)也将电力价格体制改革作为项目的一大目标，致力于废除电力多层次定价体系，实现电价需求管理。在世行的大力支持下，中国政府将电价制度改革作为电力部门改革的主要目标之一，并将统一电价原则写入《电力法》。

(三)制定创新性的融资方法和合理的收费机制

建立有效的融资和收费机制能为高速公路的建设、管理、运营和养护提供可靠的资金来源，是实现可持续发展的关键。为此，京津塘高速公路项目(1987)和国家高速公路二期项目(1994)开展了大量的项目融资研究，提出了BOT、发行有价证券、公私合作等多种创新性融资方法。此外，山东高速公路项目(1990)还帮助中国完善道路收费机制，对费率制定和计费标准等进行调整。该项目不仅设计了由所有收费站联网组成的全封闭收费系统，还将通行车辆的型号与通行距离作为计费基准，更加符合公平原则。

(四)推行“公交优先”理念

大力发展公共交通符合中国当前的城市发展水平和城市交通的长期发展战略。为此，世行设立了上海城市交通项目(1991)、广州城市交通项目(1998)和武汉城市交通项目(2003)，大力推行“公交优先”理念，即通过建立城市的快速公交系统来提高公交的运营效率，以此来促进公交系统的改革与发展。世行主要从以下两方面着手推行这一理念：其一，兴建公交基础设施，包括公交车专用道、公交中转站和公交终点站；其二，建立公交管理系统，包括计算机管理信息系统和 GPS智能调度技术。

四、人类发展

改革开放初期，基础教育的落后以及医疗卫生服务的不足严重制约了中国农村贫困地区的教育和卫生发展。为此，世行在教育和卫生部门开展了一系列基础教育项目和医疗卫生项目。

(一)引入“分级办学、分级管理”的教育管理模式

为改善贫困地区基础教育的办学条件落后和管理水平低下状况，贫困省教育发展项目(1991)坚持“地方负责、分级管理”的原则，试点推行“政府统筹、地方负责、分级办学、分级管理”的教育管理模式。该管理模式的实质是“谁投资、谁办学、谁管理”，即实现投资者、办学者与管理者的有机统一。这种教育管理模式一方面加强了地方学校办学的自主权；另一方面还有效发挥了乡镇在普及基础教育中的作用，在筹措教育经费、推进“普九”进程、改善办学条件、提高教师工资待遇等方面均取得了显著成效。

(二)建立政府间财政转移支付机制

资金是推动基础教育发展的根本，尤其是解决贫困及少数民族地区教育问题的关键。建立公平合理的财政转移支付机制，实现教育资源的最优配置对基础教育的改革发展至关重要。为此，世行开展了一系列基础教育项目，协助教育部和财政部制定了财政转移支付机制。在中央层面，政府新设立了教育专项基金，将资金直接瞄准最贫困县，使其能真正落到实处。在地方层面，世行不仅通过住户调查，为学生资助工作的开展提供了切实依据，还通过引导地方配套资金的流向，帮助实现了省内教育资金的优化配置。

(三)实行区域和县级卫生规划

为改善弱势群体和农村人口的医疗卫生状况，世行医疗卫生项目强调提高医疗卫生的资源配置效率和服务水平。综合性区域卫生规划项目(1990)和基本卫生服务项目(1998)引入了区域和县级卫生规划模式。该模式通过对存量卫生资源在空间、层次、布局等方面进行调整，使得卫生资源实现优化配置。同时，该模式使卫生管理模式实现了两大转变，即由传统的计划模式转变为区域卫生规划模式，由以机构为中心、追求规模的外延型发展转变为以人群健康为目标，讲求公平、效率和质量的内涵式发展。

(四)引进了先进的卫生服务模式

为满足贫困落后地区居民的基本卫生服务需求，提高医疗卫生服务水平，基本卫生服务项目(1998)致力于逐步改善这些领域的卫生服务模式，引进已被国际上认可的更为有效、科学的卫生服务模式。例如，急救医疗由原来的院内急救转变为注重院前急救，建立急救无线电通讯，减少了病人的院前死亡。再如，康复医疗由原来的院内康复转变为提倡社区康复，并为此建设了新的社区康复试点，逐步在社区范围内满足居民基本医疗服务需求。这些新的做法对中国卫生服务模式的改善产生了重大影响。

五、环境保护

20世纪90年代，在城市化和工业化高速发展，环保机构的环境管理和政策制定能力极度薄弱的背景下，中国政府在环境的监测、管理和治理方面均面临着巨大挑战。随着国际社会对环境问题的日益重视，世行不断加强环境保护领域的投资和制度创新力度，主要是在工业污染控制、城市污水处理等领域引入并开展制度创新，以强调经济与环境的可持续发展。

(一)建立环境影响评价方法和评价体系

环境影响评价是对规划或建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测、跟踪和监测，提出预防或减少环境影响措施的一种制度和方法。为科学合理地评估项目所产生的环境影响，环境技术援助项目(1993)通过开展广泛的环境研究，制定环评导则等，为《环境影响评价法》的出台以及项目环评工作的开展奠定了基础。此外，由于传统的环境影响评价只能反映单个项目所带来的影响，忽略了多个项目可能产生的区域累积或间接效应，世行还将战略环境评价引入中国，促进了中国环境评价体系的不断完善。

(二)完善污水处理收费机制

过去，中国环境基础设施建设由地方财政支持，城市污水、固体垃圾处理等公共服务也由政府免费提供。这增加了地方财政负担，降低了市政公用事业的运营效率和财务独立性，不利于环境可持续发展。为此，上海污水处理一期项目(1987)率先将“污染者付费”理念带到中国，开创了中国征收污水、固体垃圾处理费的先河。该理念的引入一方面从制度上直接约束了企业和市民的用水行为，有效地避免了水资源浪费；另一方面，还较好地解决了污水处理服务的资金问题，有利于污水处理企业的财务可持续。

(三)建立城市用水服务的创新模式

改革开放初期，城市水业企业过分依赖政府的财政支持，且运营效率低下。为此，世行城市水业项目为实现城市污水处理行业投资主体的多元化、经营模式的市场化以及运营主体的公司化采取了多种创新性的公私伙伴合作方式。为吸引私人部门的投资，上海污水处理二期项目(1996)引入管理/租赁合同、BOT和TOT合同、全方位服务的特许经营、私有民营化、公私合资等多种创新性服务方式。这些新型服务模式通过市场竞争引入多渠道资金，极大地改善了城市水行业的服务水平和效率，促进了其可持续发展。

(四)实施城市水业的创新性投融资举措

投融资体制的创新是城市水业发展所面临的主要挑战之一。为此，上海城市环境项目(2003)首次在中国发行环境市政债券，并建立了旨在为城郊中小型环境项目进行融资的区县融资平台。环境市政债券以政府强大的财力做隐性担保，能够以较小风险筹集到大量资金，减轻了地方政府的财政负担，缓解了环境基础设施融资难问题。而区县融资平台通过将期限长、成本低的世行贷款引入区县政府及其项目公司，不仅满足了区县中小型环保基础设施建设的资金需求，还通过项目资金的组合管理，形成规模经济效应。

六、政策建议

通过梳理世行贷款在中国五大发展主题上所取得的制度创新，本文的研究发现，世行注重引入国际先进的发展理念，强调尝试创新性的制度安排，着重推行以市场为导向的行业改革政策。十八大报告强调指出，在全面建设小康社会进程中推进实践创新、理论创新、制度创新，首次将“制度创新”与“实践创新”和“理论创新”相提并论。在当前继续推进改革开放的大背景下，中国需进一步深化与包括世行在内国际金融组织的伙伴关系，积极开展知识合作，推动制度创新，以解决其从中等收入向高收入转型阶段在经济、民生以及环境等方面所面临的结构性挑战。具体政策建议如下：

(一)引入国际先进的发展理念，推进经济结构性改革

长期以来，世行注重引入大量国际先进的发展理念，以理念创新带动发展模式创新，以改变中国政府的传统观念与做法。目前，中国经济发展方式正面临着从依赖出口和政府投资拉动转向更多地依靠内需和消费拉动的转变，这需要继续推进改革开放和体制机制创新。为此，中国在与国际金融组织的合作中，需要继续引入国际先进的发展理念，推进经济结构战略性调整，优化对外贸易结构，实现经济长期平稳快速发展。这方面的改革建议包括：重新界定政府和国有企业的职能；大力发展民营部门，促进竞争和创新；深化土地、劳动力与金融市场改革等，以推进结构性改革，巩固市场经济基础。

(二)建设创新型基本公共服务体系，保障和改善民生

世行一直以来都致力于帮助中国建设基本公共服务体系，以促进经济与社会的协调发展。虽然目前中国人民生活已经总体上达到小康水平，但由于长期存在的经济社会发展不平衡问题，解决好就学、就医、就业及社会保障等民生问题是中国现阶段面临的重要挑战。为此，中国在与国际金融组织的制度创新合作中，应将重点转向以保障和改善民生为重点的社会建设领域。这方面的改革建议包括：加强公共教育、医疗卫生等基本公共服务；构建社会保障安全网；推进经济适用房和廉租房等住房保障建设；深化收入分配制度改革，使人民群众切实分享到改革发展的实际成果。

(三)加强环境保护，实现绿色增长

在环境保护方面，世行历来注重推行以市场为导向的行业改革政策，通过投资主体的多元化、经营模式的市场化以及运营主体的公司化等改革举措，以提高国有环保企业的运营效率和服务水平。近年来，随着中国经济的快速增长，中国政府越来越重视能源和环境保护问题。尤其是北京持续出现的雾霾天气更是给中国的环境治理敲响了警钟。为此，中国在与国际金融组织的制度创新合作中，应将重点转向节能、环保、新能源等领域。这方面的改革建议包括，通过市场激励、监管、公共投资、产业政策和制度建设等措施，鼓励一系列低污染、高能源利用效率部门的投资，实现绿色增长。