机制创新：农村社区社会组织的反思与出路

贾义保

(信阳师范学院，河南 信阳 464000)

农村社区社会组织，主要是指基层社会团体与民办非企业单位，以满足农民需要为目标，在乡村范围内开展各种公益或互益活动与服务，介于政府和企业之间、不以营利为目的且具有一定自治性的社会组织。加强农村社区社会组织建设，是完善农村社区服务功能、维护农村基层稳定、创新农村治理体制、促进经济社会繁荣发展的重要保证。伴随着市场经济的深入发展与社会转型的不断加快，我国农村社会治理体系创新的任务日益繁重，迫切要求农村基层社会组织的进一步发展完善。党的十八大报告强调，要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”*胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》2012年11月18日。，这为进一步加强与完善农村社区社会组织治理体系，创新农村社区社会组织发展机制，推动社会组织健康有序运行指明了方向。

一、问题的提出：农村社区社会组织发展面临挑战

改革开放以来，由于党和政府的高度重视，我国社会组织获得了快速发展，农村社区社会组织也不断在培育中调整、在重构中发展，逐渐形成了多元化的组织体系，已成为当前农村经济社会建设的重要载体，有效地融入公益事业的发展之中，为增进社会福利、维护公平正义、促进和谐稳定作出了重要贡献。但应清醒地看到，对处在转型关键期的我国广大农村社区来说，社会组织的培育与发展依然面临着诸多挑战， 主要表现在以下几个方面：

(一)政府角色定位不清晰，忽略了农村社区社会组织的自主地位

“激发人们举办非营利性的社会组织的积极性，政府不应当有过大地干预社会的权力，不能以政府的价值判断来统帅社会、压制社会的活力。”*陈金罗、葛云松、刘培峰等：《中国非营利组织法的基本问题》，中国方正出版社2006年版，第74页。然而，在我国农村社区社会组织的培育与发展过程中，广泛存在着地方政府角色定位不清，片面强调经济发展，而忽视社会组织的建设与发展的情况，主要表现在：首先，由于旧有体制惯性思维的影响，有的基层政府害怕农民被大规模的组织化，以各种门槛条件的设置为由阻碍社会组织的孕育与发展，致使其数量不足、质量不高；其次，有的基层政府无视甚至干预农村社区社会组织的正常运行，农民有想法、有需求，不闻不问，而有的主管部门介入太深、干预过多， 社会组织的自主性丧失；再次，政府职能尚未完全厘清，与社会组织职能交叉重叠，社会组织缺少应有的独立性，功能发挥不佳。

(二)治理体制不完善，束缚了农村社区社会组织的科学发展

加强与完善农村基层社会治理体制建设，增强社会公共服务的职能，是引领农村社区社会组织健康有序发展的必然要求。然而，长期以来的“强国家、弱社会”的“中国模式”尚未真正改良[注]詹真荣、周志万：《 “中国模式”还是“中国道路”——关于近年来中国道路问题研究综述》，《观察与思考》2013年第3期。，社会组织治理体制不完善，致使农村社区社会组织科学发展能力较低，主要表现在：首先，我国长期形成的双重管理体制导致了社会组织管理无序，存在着“有利的社会组织政府部门争着管，无利可图的社会组织不愿管”的现象，加重了社会组织的负担，削弱了组织的自治性；其次，社会组织的登记与管理脱节，管理关系移位错位现象严重，造成农村社区社会组织发展不均衡甚至畸形发展；再次，一些社会组织自身功能要素(如组织制度、内部分工与管理体系等)不健全，在信息服务、市场开拓、法律援助、争议仲裁等方面无法满足农民的需求。

(三)农民认知不到位，降解了农村社区社会组织的“造血”功能

农民作为社会组织的主体， 对社会组织的认知程度至关重要。在农村综合改革的进程中，急剧的社会转型强烈地影响着人们的思维方式，各种类型的社会组织实际上在农民生活方式的转变中起着重塑社会规则的作用。然而，当前许多农民对社会组织的认知不到位，致使农村社区社会组织“造血”功能不佳，主要表现在：首先，参与社会组织的意识薄弱，一些农民游离于农村社区社会组织之外，不愿参加正常的组织活动，直接影响到农村社区社会组织的发展壮大；其次，农民合作意识不强，缺乏主人翁精神，对社区社会组织的发展听之任之，社会组织难以形成品牌效应；再次，前景意识缺乏，一旦看不到眼前利益，容易对组织产生抵触情绪，从而排斥社会组织。

(四)政策法规不健全，弱化了农村社区社会组织的支撑体系

强有力的政策法规扶持是农村社区社会组织科学发展的根本保障。然而，在我国农村社区社会组织的培育与发展过程中，相关政策法规的不完善，已成为制约农村社区社会组织发展水平的重要方面。首先，在政策法规层面，目前与社会组织相关的法律法规主要有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等，均属登记管理条例[注]朱蓉蓉：《中国民间组织外交：历史溯源与现实反思》，《学习与探索》2012年第12期。，缺乏对社会组织的组织机构、活动规则、财务制度等核心内容的具体规定，在实践中难以操作；其次，尽管一些地区曾针对社会组织出台过一些规定或意见[注]龚维斌：《基层社会管理创新的探索与思考》，《国家行政学院学报》2012年第6期。，但基本上不具备普遍的法律法规效力；再次，对于本应及时出台的促进社会组织发展的相应配套政策(如财务制度、税收减免、社会保险等)并未同步推进，致使农村社区社会组织建设得不到应有的支撑。

(五)监督考核机制不科学，制约了农村社区社会组织的规范化发展

科学的监督考核机制，能有效增强农村社区社会组织决策的科学性，提高服务效率，是推动农村社区社会组织规范发展的重要力量。然而，由于我国社会组织整体发展水平滞后，特别是考核监督机制的不科学，致使农村社区社会组织的发展未能步入法制化轨道。主要表现为：首先，社会组织相关法规不完善、自律机制不健全，缺乏规范完善的制度保障，责权利不明，导致其内部管理松散；其次，由于考核评估的不给力，一些社会组织没有统一的服务标准，不遵守职业准则、不注重社会信誉，导致其发展陷入困境；再次，由于权力运行的监督机制不完善，一些社会组织财务混乱，家族经营管理模式盛行[注]蒋钦：《甘肃省非公经济发展存在的问题及对策》，《发展》2014年第1期。，缺乏现代化的经营管理与民主开放元素，制约了农村社区社会组织的发展。

二、在机制创新中发展农村社区社会组织的战略意义

当今社会是高度组织化的社会，组织已寄居在社会生活的各个角落，人类的生产与生活都离不开组织的动员和参与。农村社区社会组织作为新农村建设的生力军，是农村社会治理与服务的重要载体，是和谐新农村的整合纽带，也是全面建成小康社会的重要支撑。

(一)机制创新有助于巩固党的群众基础

政党源于社会，又回归于社会。“政党是将国家机构与公民社会机构联系起来的机制，无论一个政党是否已经自由地当选为执政党，这种联系都在发挥作用。”[注][英]戴维·米勒、韦农·波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第521页。这就如同政党一只脚踏在公民社会领域，另一只脚踏在国家领域，政党与社会的关系决定着其政治生命。执政党表现的更加明显，缺乏社会认同与社会支持的执政党，不可能建立崇高威望。中国共产党自身特殊的性质决定了其必须努力改善与社会的关系，拥有牢固的群众基础。创新农村社区社会组织培育与发展机制，既有助于推动社会组织的科学发展，建立更加广泛的社会联系网络，又可以帮助大多数农民找到自身的归属，维护与实现自身的合法权益；既可借助于社会组织提供公共服务产品的公益属性，践行党的宗旨，又可利用其多元性与社会性，在社会动员和政治社会化等方面发挥独特的作用，实现优势互补。

(二)机制创新有助于优化政府职能

政府与基层社会组织尽管同是农村社区建设中两个重要的供给主体，但源于长期以来存在的单一型供给模式与“自上而下”的决策机制，政府大包大揽，导致基层社会组织“势单力薄”，农民无法彻底成为决策机制的主体，不同程度地失去了表达真实意愿的话语权、对公共服务的决策权和选择权。创新农村社区社会组织培育与发展机制，既有助于更新发展理念，完成向有限政府与责任政府的根本转变，建立公共需求导向的服务型政府，又可优化基层政府财政支出结构，增加基础设施等公益事业支出的比重，切实发挥政府在农村公益事业中的重要作用；既有助于厘清政府的角色定位，创设优良的农村社区社会组织发展制度环境，承担起农村公益事业建设中的主要责任，又可通过农村社区社会组织合理规划并配置资源，防止无端浪费、寻租腐败等急功近利行为的滋生，实现农村社区公益事业的可持续发展。

(三)机制创新有助于实现农村社会治理的高效参与

社会的安定有序发展，离不开社会治理的高效参与。中国的总体社会结构，既不是“橄榄型”，也不是“金字塔型”，而是呈现出一个“倒丁字型”的社会结构。这种社会结构由于底层占据更多社会人口，易导致“整体型社会聚合体”开始“碎片化”为众多分化的利益群体。[注]向鑫：《利益协调与和谐党群关系的内在机理探究》，《理论观察》2014年第1期。但无论怎样分化，农民都是作为当今社会的最大群体而存在，加强与创新社会治理的重点应该在农村，而以农民为主体的农村社区社会组织是实现农村社会有效治理的关键所在。创新农村社区社会组织培育与发展机制，拓宽服务领域，提升治理效能，既可将农民的诉求与建议及时反馈给政府，又可把政府的方针政策传递给农民，有效架起政府与农民沟通的桥梁；既可将国家基层政权的运行置于广泛监督之中，又可通过组织力量来规范农民的政治行为，形成政府与农民之间和谐发展的路径依赖。[注]贾义保：《和谐社区建设视阈中的农村社会组织发展路径》，《探索》2013年第3期。

(四)机制创新有助于推动城乡一体化进程

中国社会已经发展到以科学发展和公平正义为主要特征的全新时期。当前，城乡二元结构依然明显，农村公共服务缺乏，服务手段落后，而农民对服务产品的需求与日俱增；农村各类资源布局散乱，缺少有效整合平台，农村社区社会组织的联系与服务功能尤显迫切。创新农村社区社会组织培育与发展机制，既有助于转变农村经济发展方式，从单纯注重数量的扩张转向数量扩张与质量提高并重，又可优化农村经济结构，实现经济的科学腾飞；既有助于打破公共服务产品供给方面的“城乡”二元结构，顺应广大农民群众的服务需求，使农民真正与城市居民享受同等的公共服务，又可推动农村社会建设，使公共服务资源向社区中心集中，促进物流、人流、信息流的汇集，逐步向城市化发展靠拢。

三、以机制创新推进农村社区社会组织健康发展

农村社区社会组织作为社区建设的一支重要力量，实现其科学发展是构建社会主义和谐社会的内在要求，也是加强农村社会治理与社会建设、维护社区和谐稳定的必然选择。如何创新机制，构建与我国经济社会发展水平相适应，法制健全、布局合理、结构优化、功能到位、作用明显的社会组织发展体系，尤显迫切。

(一)创新宣传机制：为农村社区社会组织健康发展提供思想保障

农村社区社会组织作为广泛存在的“利益共同体”，不仅是新农村社会建设的重要载体，而且是社会福利与公共服务的重要提供者，在参与社区社会治理与服务、促进社区和谐发展等方面具有独特的作用。农村基层政府应提高认识，创新发展机制， 强化政府对农村社区社会组织的培育和扶持力度。具体说来，应努力做到以下几个方面：首先，应提高政府对农村社区社会组织的重视程度，将社会组织与以营利性为目的的企业组织严格区分开来，确立平等、互信、合作的观念，增强加快培育、规范和发展社会组织的使命感与紧迫感；其次，应认清非营利性是社会组织的基本特征之一， 在构建和谐社会、提供公共治理和公共服务上具有政府无可替代的作用，要大力助推农村社区社会组织与基层政府之间的相互依存与功能互补的良性协作关系；再次，应加强对农村社区社会组织功能作用的宣传与普及力度， 动员各种舆论传媒， 及时总结成功经验，树立先进典型，提高组织公信力，为其健康发展营造良好的舆论环境。

(二)创新治理机制：为农村社区社会组织健康发展提供体制保障

加强与创新社会治理应从社区起步，要从社会系统整体上定位农村社区社会组织的发展，创新治理机制，丰富组织内涵，扩大覆盖范围，为农村社区社会组织健康发展提供体制保障。具体说来，应努力做到以下几个方面：首先，应根据各地社区社会组织建设的具体实践，对农村社区社会组织准入的条件与程序、监管的职责与内容有更为明晰的规定，对与农民生产、生活息息相关的慈善公益类社会组织，要进一步降低登记门槛，简化登记手续，优先发展；其次，应按照专业化与社会化的要求，进一步推进政社分开， 探索行业协会、商会适度竞争机制，落实政府向社会组织购买社区公共服务，推进社会组织专职工作人员的职业化、专业化[注]张岷、管雷、谭毅：《引导社会组织参与青少年社会教育研究——以四川省为例》，《中国青年研究》2013年第3期。；再次，应积极探索农村社区社会组织的治理模式， 正确处理农村社会组织与村民自治组织的关系， 政府要逐步将微观层面的事务性服务职能、部分行业管理职能和一些社会慈善公益职能有序转移给社会组织，充分发挥其在发展农业生产、改善农村环境、方便农民生活、实现民主管理等方面的独特作用。另外，应针对农村社区社会组织法规缺失的现状，积极修订《社会团体登记管理条例》、《中华人民共和国居民委员会组织法》等有关规定，进一步完善农村社区社会组织管理制度与法规，使社区社会组织的培育与发展有更为明确的法律依据与管理措施。

(三)创新投入机制：为农村社区社会组织健康发展提供资金保障

充足的经费是农村社区社会组织健康发展的基础，在农村社区社会组织的培育与发展进程中，创新投入机制，拓宽资金来源渠道，建立健全农村社区社会组织发展经费长效保障机制，势在必行。首先，政府应设立农村社区社会组织建设专项资金，并实行社会组织发展资金专项公示制度，推动相关职能部门各司其职，通力合作，围绕建设新型农村社区的总体目标，结合当地实际，引领农村社区社会组织加强自身建设，就改善民生、促进和谐以及地方政府关注的热点难点问题开展工作；其次，应拓展稳定的资金来源渠道，在加大公共财政对农村社会组织的资助力度、提高资金使用效能的同时，完善以项目为导向的政府购买服务机制与内引外联的资金筹措机制，改革投融资体制，鼓励对社会组织的多元化投入，并通过拓宽社会组织服务范围获取合法性经营收入；再次，应健全民政、财政以及税务部门的沟通协调机制，改变传统的财政拨款方式，对农村社区社会组织的捐赠税收实行普惠制，可采取补贴部分资金和提供优惠政策、特许经营等方式扶持其健康发展。

(四)创新动力机制：为农村社区社会组织健康发展提供主体保障

农村社区社会组织的健康发展离不开坚强的动力支撑。创新农村社会组织动力机制，调动基层政府与组织成员的积极性，使其成为统筹城乡发展、建立和谐社会的重要载体，进而真正成为农村长期稳定与发展的中坚力量。具体说来，应努力做到以下几个方面：首先，从地方政府看，要使之有动力，就应将农村社区社会组织的建设与发展情况纳入其政绩的考评体系，特别是与农民群众生产生活联系紧密的社区社会组织的培育与发展要有明确的硬性指标，促使基层政府千方百计地培育与发展农村社会组织[注]徐行、崔翔：《社会转型背景下执政党社会管理功能的创新》，《理论学刊》2014年第1期。；其次，从农民方面看，基层政府应有相应的措施，如根据农村地方实际制定优惠政策，给农村社区社会组织以优惠条件，使之享有在承接服务、事务性工作中的优先权等，让农民从社会组织发展中看到生活、生产、生存成本降低的优越性，促使农民产生加入社会组织的内生动力。再次，从农村社会发展的多元化需求看，应努力培育数量充足、功能多样的社会组织，鼓励城市社会组织延伸服务到农村社区，完善城乡一体化的物业管理、商贸经营、文化活动、医疗保健等服务网络。